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Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación Con estudio preliminar de la reforma

Edición y estudio preliminar de Miguel Carbonell

textos legales

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martíndd

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación

MIGUEL CARBONELL

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

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© Miguel Carbonell

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SUMARIO

Estudio preliminar. UNA NUEVA ÉPOCA PARA EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN......... 11

LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TÍTULO PRIMERO. DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN................................................. 23 CAPÍTULO ÚNICO. De los órganos del Poder Judicial de la Federación.................................. 23 TÍTULO SEGUNDO. DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.............................. 23 CAPÍTULO I. De su integración y funcionamiento................................................................... 23 CAPÍTULO II. Del pleno.......................................................................................................... 23 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 23 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 25 CAPÍTULO III. Del presidente o presidenta de la suprema corte de justicia de la nación.......... 28 CAPÍTULO IV. De las salas....................................................................................................... 30 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 30 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 31 Sección 3ª. De las y los presidentes de las salas................................................................ 32 TÍTULO TERCERO. DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE APELACIÓN, TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO Y DE LOS PLENOS REGIONALES............................................................ 33 CAPÍTULO I. Disposiciones comunes...................................................................................... 33 CAPÍTULO II. De los tribunales colegiados de apelación......................................................... 34 CAPÍTULO III. De los tribunales colegiados de circuito............................................................ 35 CAPÍTULO IV. De los plenos regionales................................................................................... 37 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 37 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 37 TÍTULO CUARTO. DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO................................................................. 38 CAPÍTULO I. De su integración y funcionamiento................................................................... 38 CAPÍTULO II. De sus atribuciones........................................................................................... 38 TÍTULO QUINTO. DE LOS CENTROS DE JUSTICIA PENAL.......................................................... 43 CAPÍTULO ÚNICO. De los centros de justicia penal............................................................... 43 TÍTULO SEXTO. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL........................................................... 44 CAPÍTULO I. Del consejo de la judicatura federal.................................................................... 44 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 44 Sección 2ª. De las comisiones........................................................................................... 46 Sección 3ª. De sus atribuciones........................................................................................ 46 Sección 4ª. De su presidente o presidenta......................................................................... 51 Sección 5ª. Del secretariado ejecutivo.............................................................................. 52 CAPÍTULO II. Órganos auxiliares............................................................................................. 52 Sección 1ª. Disposiciones generales.................................................................................. 52 Sección 2ª. De la visitaduría judicial................................................................................. 52 Sección 3ª. De la unidad general de investigación de responsabilidades administrativas... 55 Sección 4ª. De la unidad de peritos judiciales................................................................... 56

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Sumario

TÍTULO SÉPTIMO. DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA............................................... 56 CAPÍTULO I. De las contralorías de los órganos del poder judicial de la federación................. 56 CAPÍTULO II. De las faltas administrativas............................................................................... 57 CAPÍTULO III. Declaración patrimonial................................................................................... 59 CAPÍTULO IV. Del procedimiento de responsabilidad administrativa....................................... 59 CAPÍTULO V. De las sanciones................................................................................................ 61 TÍTULO OCTAVO. DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN EN LAS CONTROVERSIAS ORDINARIAS............................................................................................................................................... 64 CAPÍTULO ÚNICO.................................................................................................................. 64 TÍTULO NOVENO. DE LAS DISPOSICIONES GENERALES............................................................ 65 CAPÍTULO I. De la división territorial....................................................................................... 65 CAPÍTULO II. De los impedimentos......................................................................................... 66 CAPÍTULO III. De la protesta constitucional............................................................................ 67 CAPÍTULO IV. De las actuaciones judiciales............................................................................ 68 CAPÍTULO V. De las vacaciones y días inhábiles...................................................................... 69 CAPÍTULO VI. De las licencias................................................................................................. 70 CAPÍTULO VII. De la jurisprudencia........................................................................................ 71 CAPÍTULO VIII. Del personal del poder judicial de la federación............................................. 72 TÍTULO DÉCIMO. DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN..... 73 CAPÍTULO I. De su integración y funcionamiento................................................................... 73 CAPÍTULO II. De la sala superior............................................................................................. 74 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 74 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 75 CAPÍTULO III. Del presidente o presidenta del tribunal electoral............................................. 78 CAPÍTULO IV. De las salas regionales...................................................................................... 80 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 80 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 81 Sección 3ª. De sus presidentes o presidentas..................................................................... 82 CAPÍTULO V. De las magistradas y magistrados electorales...................................................... 84 Sección 1ª. Del procedimiento para su elección............................................................... 84 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 84 CAPÍTULO VI. De la secretaria o el secretario general de acuerdos y subsecretaria o subsecretario general de acuerdos......................................................................................................... 85 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento en la sala superior.................................. 85 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 85 CAPÍTULO VII. De las secretarias o los secretarios generales de sala regional.......................... 86 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento en las salas regionales............................ 86 Sección 2ª. De sus atribuciones........................................................................................ 86 CAPÍTULO VIII. De la comisión de administración................................................................... 87 Sección 1ª. De su integración y funcionamiento............................................................... 87 Sección 2ª. De las atribuciones de la comisión de administración.................................... 88 Sección 3ª. De su presidente o presidenta......................................................................... 90 Sección 4ª. De los órganos auxiliares................................................................................ 90 CAPÍTULO IX. Disposiciones especiales................................................................................... 91 Sección 1ª. De los requisitos para ocupar el cargo............................................................ 91 Sección 2ª. De las responsabilidades, impedimentos y excusas......................................... 93 Sección 3ª. De las vacaciones, días inhábiles, renuncias, ausencias y licencias................ 93 Sección 4ª. De las actuaciones judiciales y del archivo jurisdiccional............................... 95 Sección 5ª. De la jurisprudencia....................................................................................... 95 Sección 6ª. De las denuncias de contradicción de criterios del tribunal electoral.............. 96

Sumario

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Sección 7ª. De la protesta constitucional.......................................................................... 96 Sección 8ª. Del personal del tribunal electoral.................................................................. 97 TÍTULO DÉCIMO PRIMERO. DEL FONDO DE APOYO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.... 97 CAPÍTULO I. De la organización............................................................................................. 97 CAPÍTULO II. De la integración............................................................................................... 97 CAPÍTULO III. De la administración y operación..................................................................... 98 CAPÍTULO IV. Del destino....................................................................................................... 98

LEY DE CARRERA JUDICIAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TÍTULO PRIMERO......................................................................................................................... 101 CAPÍTULO ÚNICO. Disposiciones generales........................................................................... 101 TÍTULO SEGUNDO. CARRERA JUDICIAL..................................................................................... 102 CAPÍTULO I. Finalidad de la carrera judicial............................................................................ 102 CAPÍTULO II. Principios rectores de la carrera judicial............................................................. 102 CAPÍTULO III. Perfil del funcionario o funcionaria judicial....................................................... 103 CAPÍTULO IV. Categorías de la carrera judicial........................................................................ 103 CAPÍTULO V. Requisitos de los perfiles de puesto.................................................................... 104 CAPÍTULO VI. Etapas de la carrera judicial.............................................................................. 105 Sección 1ª. Ingreso y promoción....................................................................................... 106 Sección 2ª. Desarrollo profesional.................................................................................... 110 Sección 3ª. Evaluación del desempeño............................................................................. 111 Sección 4ª. Permanencia................................................................................................... 111 Sección 5ª. Separación...................................................................................................... 111 CAPÍTULO VII. Derechos y obligaciones.................................................................................. 112 CAPÍTULO VIII. Instancias de la carrera judicial....................................................................... 114 CAPÍTULO IX. Registro único de servidoras públicas y servidores públicos de la carrera judicial.......................................................................................................................................... 114 CAPÍTULO X. Estímulos........................................................................................................... 114 CAPÍTULO XI. Sustituciones y licencias................................................................................... 115 TÍTULO TERCERO.......................................................................................................................... 115 CAPÍTULO ÚNICO. De la escuela federal de formación judicial.............................................. 115 TÍTULO CUARTO. DE LOS ASPECTOS INHERENTES A LA CARRERA JUDICIAL........................... 117 CAPÍTULO I. Nombramientos.................................................................................................. 117 CAPÍTULO II. Adscripciones.................................................................................................... 117 CAPÍTULO III. Ratificaciones................................................................................................... 120 CAPÍTULO IV. Revisión administrativa ante el pleno de la suprema corte de justicia de la nación......................................................................................................................................... 120 CAPÍTULO V. De la revisión administrativa ante el pleno del consejo de la judicatura federal.... 122 TÍTULO QUINTO. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.................................................... 122

Estudio preliminar UNA NUEVA ÉPOCA PARA EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Miguel Carbonell

Introducción En el Diario Oficial de la Federación del 11 de marzo de 2021 se publicó un importante decreto de reforma constitucional, referido fundamentalmente a las competencias y estructura del Poder Judicial de la Federación (PJF). Dicho decreto tuvo su origen en un documento preparado desde la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dado a conocer en febrero del año 2020 en diversas reuniones públicas de trabajo entre el PJF, el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión. A ese documento se le llamó “Proyecto de reformas con y para el Poder Judicial de la Federación”, buscando poner de manifiesto que se trataba de un texto que surgía desde el interior y no de un intento de poner en riesgo la independencia judicial.

Como producto de dicha reforma constitucional, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 7 de junio de 2021 dos leyes completamente nuevas, que son las que el lector podrá encontrar en las páginas del presente volumen: la Ley Orgánica del PJF y la Ley de Carrera Judicial del PJF. Se trata de los dos productos legislativos más relevantes que fueron emitidos como consecuencia del decreto de reforma del 11 de marzo, por lo que su difusión y análisis tienen la mayor relevancia para todos los interesados en los temas jurídicos en México.

La reforma constitucional del 11 de marzo aborda aspectos organizativos y sustantivos en relación al ámbito de competencias del PJF. Los fines generales de la reforma fueron citados en la exposición de motivos del documento que desde la Suprema Corte se hizo llegar a los demás poderes: 1) Consolidación de una verdadera carrera judicial para todas las categorías, a las cuales se podrá acceder mediante concurso de oposición; 2) Limitación a la discrecionalidad de los nombramientos de jueces y magistrados; 3) Establecimiento de políticas que guíen las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) en materia de adscripciones, readscripciones, reincorporaciones y ratificación de juzgadores; 4) Reforzamiento de las capacidades institucionales para combatir la corrupción y el nepotismo; 5) Impulso a la capacitación y profesionalización del personal que trabaja en el PJF, incluyendo desde luego a los defensores públicos federales; 6) Fortalecimiento de la Defensoría Pública Federal, dotándola de rango y reconocimiento constitucional; 7) Apuntalar el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) como tribunal constitucional;

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8) Modificación del sistema de tesis de jurisprudencia para avanzar hacia un sistema de precedentes, tal como lo siguen muchos tribunales constitucionales del mundo e incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL: ASPECTOS ORGANIZATIVOS Respecto a los temas de su estructura, cabe destacar el cambio que el decreto lleva a cabo para efecto de crear los nuevos Tribunales Colegiados de Apelación, que van a sustituir a los anteriores Tribunales Unitarios de Circuito. Los nuevos órganos van a estar integrados por tres magistrados en vez de uno. En la exposición de motivos se señala que con dicho cambio “se pretende fortalecer el debate y el proceso deliberativo, lo cual se traducirá en resoluciones de calidad en beneficio de la adecuada administración de justicia… al ser tres juzgadores quienes resuelvan y existiendo la posibilidad del diferendo, se otorga mayor certeza en la voluntad del órgano” (ver los artículos 25 y 35 de la nueva Ley Orgánica del PJF).

También vale la pena resaltar la transición de los Tribunales Plenos de Circuito, que por virtud de la reforma que estamos comentando pasan a ser Plenos Regionales. Dado que su tarea es la de unificación de criterios jurisprudenciales (ver el artículo 42 de la nueva Ley Orgánica del PJF), estimamos que el cambio es positivo ya que el efecto de dicha tarea podrá tener un alcance territorial mayor, sin estar limitado a la geografía de un circuito judicial. Los Plenos de Circuito, reconoce la exposición de motivos, “han tenido poca funcionalidad”. Lo cierto es que subsisten las contradicciones de criterios jurisprudenciales, sin que los mecanismos disponibles tengan la agilidad necesaria para irlos solventando. Se trata de un tema en el que se requiere de un esfuerzo mayúsculo, a efecto de dotar a la jurisprudencia de la mayor certeza posible.

Muchos abogados se quejan de que perdieron algún asunto por el circuito en el que fue resuelto o incluso por el Tribunal Colegiado al que le tocó dictar la sentencia. Quizá se trate de exageraciones, pero lo que parece indudable es que hay que trabajar para dotar de mayor seguridad jurídica a la interpretación judicial del derecho.

Siguiendo con las novedades institucionales, hay que celebrar el reconocimiento constitucional en el artículo 100 de la Carta Magna de la Escuela Judicial de Formación Judicial. Se trata, de acuerdo con el texto de la reforma constitucional, de un órgano auxiliar del CJF, a cuyo cargo estarán las tareas de implementación de los procesos de formación, capacitación y actualización del personal del PJF. También tendrá a su cargo la muy delicada tarea de organización de los concursos de oposición que servirán como base para el acceso y ascenso en la carrera judicial.

Se trata de una modificación positiva no porque una institución académica como lo es la Escuela Judicial deba tener rango constitucional, sino porque su incorporación al artículo 100 de nuestra Carta Magna envía un mensaje alentador sobre la importancia de la preparación académica cuando se quiere desempeñar un cargo jurisdiccional. También debemos entender que hay otro mensaje en esta parte de la reforma: si queremos profesionalizar la carrera judicial y dejar que influyan factores de padrinazgo en su integración, hay que contar con la instancia académica indispensable para la preparación y el desarrollo intelectual de los integrantes del PJF. Ojalá se pueda configurar a la Escuela como un organismo académico de alcance nacional, por medio quizá de la firma de convenios institucionales con los poderes judiciales de las entidades federativas, con el objeto de que también quienes aspiran a formar o ya forman parte

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de dichos poderes reciban una preparación parecida a la que tendrán los miembros del PJF (ver al respecto lo señalado en el artículo 52 fracción XIII de la Ley de Carrera Judicial del PJF).

Aunque la formación de un juzgador federal difiere de la de un juzgador del fuero común dado que ambos tienen diferentes ámbitos competenciales, lo cierto es que hay muchas materias en las que podrían tomar cursos de forma compartida (temas como argumentación jurídica, razonamiento probatorio, derechos humanos, etcétera). Sería una buena manera en la que el PJF podría abonar al mejoramiento en la formación de la carrera judicial a nivel local, que es muy necesario.

En el mismo artículo 100 constitucional, el decreto publicado el 11 de marzo hace referencia a la Defensoría Pública Federal como órgano especializado del CJF. La capacitación de los defensores públicos federales correrá a cargo de la Escuela Federal de Formación Judicial y existirán concursos de oposición como la base para conformar un servicio civil de carrera (ver los artículos 52 fracciones IV y V, y 60 de la Ley de Carrera Judicial del PJF, así como el artículo 36Bis de la Ley Federal de Defensoría Pública).

Estimo que la incorporación de la Defensoría en el artículo 100 constitucional también es una aportación positiva de la reforma que estamos comentando. No solo porque la defensa pública es indispensable para poder hacer realidad el debido proceso (destacada, aunque no únicamente, en materia penal), si no porque nos deja en claro la gran relevancia de la tarea que tiene a su cargo la Defensoría y la necesidad de que dicha importancia sea correspondida a través de un profesional y muy bien formado servicio de carrera.

En los años recientes la Defensoría federal (a diferencia de lo que sucede en algunas entidades federativas) se ha venido fortaleciendo y profesionalizando. Pero falta mucho por hacer.

Lo ideal sería que la Defensoría asumiera un papel de promoción de litigios de interés público, junto a su no renunciable tarea de asistir a imputados en materia penal o de ofrecer asistencia en asuntos familiares.

En México los litigios de interés público se han promovido casi siempre desde las organizaciones de la sociedad civil, pero su alcance no ha sido el que el país necesita. La escasez presupuestal y las limitaciones de todo tipo de recursos, hacen que el trabajo realizado desde la sociedad civil (que en algunos casos podemos calificar como heróico), no hay tenido el impacto que sería deseable. Hace falta más, mucho más. Ojalá la Defensoría pudiera dedicar una parte de sus recursos humanos a la indagatoría y promoción de juicios por ejemplo en materia de medio ambiente, contra los monopolios, en defensa de consumidores, a favor de la calidad educativa, en relación al combate a la corrupción, etcétera.

Es obvio que se trata de un cambio de modelo, ya que en rigor muchas de esas tareas no incumben a una “defensoría”, pero me parece que las instituciones no pueden cerrar los ojos antes las necesidades y oportunidades que existen en el país. México necesita de mucho más litigio de interés público. Se trata de sumar y no de restar. La defensoría podría convertirse en un “brazo jurídico” de defensa del orden constitucional de la mayor relevancia. Ojalá se aproveche esta reforma que estamos comentando para lograrlo.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL: ASPECTOS SUSTANTIVOS Las anteriores son algunas de las más destacadas modificaciones en relación a la integración orgánica del PJF, pero la reforma del 11 de marzo también hace referencia a algunos temas de carácter más sustantivo, como por ejemplo la creación de la figura del “precedente

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judicial vinculante”, la derogación del recurso de reclamación en contra del auto de inadmisión del Amparo Directo en Revisión, la ampliación de la legitimación activa para promover controversias constitucionales, etcétera. Quizá valga la pena hacer algún breve apunte sobre cada uno de estos temas.

Del conjunto de cambios que trae consigo la reforma del 11 de marzo de 2021, creo que el que tendrá un impacto más “global” o “estructural” en el conjunto de la cultura jurídica nacional será la introducción del párrafo undécimo en el artículo 94 constitucional, para el efecto de establecer la figura del precedente judicial vinculante, mandato que es desarrollado por los artículos 222 y 223 de la Ley de Amparo. Dicho aspecto de la reforma es altamente positivo, aunque tal vez se quedó corto, como más adelante lo voy a explicar.

El sistema de precedentes judiciales vinculantes es muy conocido en el derecho comparado. Se trata de un rasgo omnipresente en los sistemas jurídicos del common law, pero que cada vez se expande más en los sistemas jurídicos de la tradición romano-germánica1.

La idea genérica del precedente judicial es que la correcta impartición de justicia requiere de la estabilidad de los criterios de sus operadores jurídicos, de forma que los casos que guarden ciertas semejanzas (o que sean “análogos”) a otros que ya se han decidido anteriormente, deberían ser resueltos de la misma forma, a menos que existan muy buenos argumentos para no observar el criterio que se ha fijado con antelación.

Obviamente, las anteriores afirmaciones necesitarían de muchos matices y de explicaciones puntuales, pero la idea general sobre el precedente es esa: ante situaciones de facto parecidas, debe prevalecer la misma razón jurídica. Promover la aplicación de criterios obligatorios que permitan dotar de ciertos rasgos de homogeneidad a las tareas judiciales es importante para prevenir una imagen caótica o incluso contradictoria de la jurisdicción. En este sentido, es evidente que el precedente judicial es de gran ayuda para guiar el proceso de toma de decisiones que deben hacer los jueces.

La existencia de un sistema de precedentes judiciales vinculantes ofrece varias ventajas adicionales2. Por ejemplo, permite aprovechar las grandes lecciones que nos ofrece el trabajo de los jueces que han resuelto con anterioridad casos parecidos a aquellos que se vuelven a plantear ante los tribunales. Esto significa que hay un enriquecimiento generacional en la tarea de impartir justicia, mediante el cual los jueces del presente aprovechan la sabiduría de quienes los han antecedido en el ejercicio del cargo.

El precedente judicial vinculante permite además fortalecer la imparcialidad judicial, ya que el razonamiento contenido en una sentencia puede descansar no necesariamente en el carácter de las partes litigantes o en la capacidad de influencia de sus abogados, sino en un criterio fijado hace tiempo, a partir del cual el juez puede orientar su decisión. De esa manera, las partes en el proceso pueden despejar cualquier duda que tengan sobre la actuación imparcial del juez, puesto que su criterio jurídico fue determinado por un caso anterior y no de forma exclusiva por lo actuado en el caso concreto.

En términos generales, el precedente judicial vinculante también sirve para mejorar la eficiencia del sistema judicial en su conjunto, porque pone sobre aviso a los jueces pero también a los abogados, sobre los criterios hermenéuticos existentes, de forma que todos puedan saber a qué atenerse. Sobre esa base, los operadores jurídicos saben que tienen que ajustar su argumentación jurídica para dialogar con el precedente vinculante, ya sea que lo utilicen para apo-

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Un excelente análisis de la figura del precedente judicial vinculante puede verse en Garner, Bryan y otros, The law of judicial precedent, Thompson Reuters, St. Paul, 2016.

Garner, obra citada, páginas 9 y siguientes.

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yar su dicho o que intenten descalificarlo, por ejemplo argumentando que no es aplicable al nuevo caso por haber surgido en la resolución de una materia distinta a la que se le quiere aplicar o en virtud de circunstancias de fondo que hacen diferentes los casos anteriores ya resueltos (de los que emana el precedente vinculante) y el nuevo que está pendiente de resolución.

La existencia de un sistema de precedentes que permita en parte abandonar el sistema tan peculiar y doméstico de las “tesis jurisprudenciales” (o tesis aisladas), va a generar también una poderosa llamada de atención hacia el razonamiento fáctico. Esto se debe a que en la actualidad el sistema de tesis impide conocer los datos fácticos relevantes en el caso concreto del que surge el criterio jurisprudencial (ver sin embargo los elementos que aporta el nuevo contenido del artículo 218 de la Ley de Amparo). Las tesis están redactadas de tal forma que conservan un alto grado de generalidad y abstracción. En cambio, en la conformación del precedente vinculante no puede uno desatender el contexto de hecho a partir del cual se genera.

Obviamente, lo anterior no deriva del hecho de que el contexto fáctico de los casos anteriores sea determinante para resolver un caso nuevo (cada caso tiene sus propias especificidades fácticas), sino de permitir una mejor comprensión del contexto en el que el precedente surge, cosa que las tesis no comunicación de manera completa.

Con todo, el establecimiento de un sistema de precedentes va a requerir de una gran transformación de la cultura jurídica mexicana e incluso de la enseñanza del derecho. Respecto a la cultura jurídica mexicana, se va a necesitar que desde la práctica los profesionales del derecho sumen ahora al indispensable estudio de las tesis jurisprudenciales, el análisis y comprensión de los precedentes judiciales. Lo segundo será, con toda probabilidad, mucho más complejo que lo primero y además va a requerir de una inversión de tiempo considerablemente mayor.

Respecto a la enseñanza del derecho, ahora tendremos que sumar igualmente el precedente judicial vinculante al elenco de las fuentes del derecho en las materias generales de la Licenciatura en Derecho, pero además tendremos que identificar y exponer en clase los precedentes que existan para cada materia de las que se incluyan en los respectivos planes de estudio. Eso va a requerir ajustes a libros utilizados en la docencia jurídica e incluso en la forma en la que se imparten las clases. Va a ser importante la confección de una serie de “leading cases” que puedan formar parte de los materiales de estudio que se sugieren a los alumnos, para efecto de que puedan identificar, estudiar y comprender los principales precedentes judiciales vinculantes que existen en las distintas ramas del ordenamiento jurídico mexicano. Es probable que deban prepararse libros siguiendo el modelo de las obras de “cases and materials” que son tan utilizadas en las escuelas de derecho de los países anglosajones.

Ahora bien, en el tema que estamos analizando me parece que la reforma del 11 de marzo se quedó corta en dos aspectos. La figura del precedente judicial se acota al ejercicio de competencias de la Suprema Corte, dejando de lado la tarea de creación jurisprudencial que seguirán ejerciendo como hasta ahora los Tribunales Colegiados de Circuito y los recién creados Plenos Regionales. Lo ideal hubiera sido extender la figura del precedente judicial hasta estos otros órganos, para que se permitiera un cambio más completo de modelo.

Por otro lado, en el artículo 94 constitucional se señala que los precedentes judiciales, para que puedan resultar vinculantes en la resolución de casos futuros, deben haber sido aprobados por el voto de 8 de los 11 integrantes del Pleno de la SCJN o bien por 4 de los 5 intengrantes de las Sala de la propia Corte. Me parece que no existe un criterio de racionalidad que explique la exigencia de estas mayorías calificadas y la reforma más bien debería haberse orientado hacia un sistema de mayorías simples. Estamos en un momento de la historia en el que ya se tienen que dejar atrás las dudas o temores sobre un ejercicio agresivo o invasivo de la función judicial.

Desde luego que sigue siendo necesario que la magistratura constitucional se ejerza con un cierto sentido de “self-restraint” y que se reconozcan espacios de deferencia legislativa (e incluso administrativa, siempre que no se ponga en riesgo la aplicación del principio de lega-

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lidad por parte de los órganos administrativos)3, pero de ahí a tomar precauciones como esas mayorías calificadas para evitar posibles “excesos” respecto del ejercicio de la función judicial, me parece del todo exagerado. Si tenemos una Suprema Corte, lo que hay que procurar no es atarle las manos, sino por el contrario, pedirle que ejerza a plenitud sus facultades, puesto que no podemos olvidar las grandes esperanzas que el modelo del Estado constitucional de derecho deposita en sus jueces4 (por eso es que algún autor los ha llamado, con mucha finura literaria, “los guardianes de las promesas”5 ).

Otro cambio de fondo que trae consigo la reforma constitucional es la derogación del recurso de reclamación en contra del auto que inadmite el recurso de revisión en contra de la sentencia de amparo directo dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito. Se trata de un aspecto de la reforma que mantiene la dirección de reformas anteriores que buscaban consolidar a la Suprema Corte como un tribunal constitucional.

Recordemos que, como regla general, para que se pueda plantear un amparo directo que es materia de conocimiento de un Tribunal Colegiado de Circuito, ya fueron agotadas dos instancias previas, ya sea que hayan estado bajo la competencia de tribunales del fuero común o que hayan sido conocidos por el PJF a través de los procedimientos ordinarios federales en los que ejerce su competencia. Frente a lo que se haya resuelto en esos juicios originarios, se presenta un juicio de amparo como mecanismo de defensa constitucional, ya sea respecto a la posible violación de derechos humanos, o en términos generales (a través de la invocación de los artículos 14 y 16 constitucionales), para hacer valer el principio de legalidad que también rige para todos los jueces del país. Pues bien, el recurso de revisión en contra de lo que resuelve el Tribunal Colegiado en el juicio de amparo directo (también llamado “amparo uniinstancial”), es algo extraordinario y excepcional. Si se considera que dicho recurso no cuenta con los méritos suficientes para ser conocido por el SCJN pues ahí debería de quedar el asunto.

Sin embargo, el desechamiento del recurso, antes de la reforma todavía se podía combatir a través de una reclamación. Esa posibilidad es la que elimina la nueva disposición contenida en la fracción IX del artículo 107 de la Constitución (ver además lo señalado por la fracción XIII del artículo 10 de la nueva LOPJF).

Habrá quien considere que ya no contar con la reclamación supone un retroceso, pero creo que se debe entender como una medida que corresponde al modelo de tribunal constitucional que ha ido caracterizando a la SCJN en las últimas décadas (quizá desde las reformas de 1987). Ese modelo requiere disminuir la abrumadora cantidad de asuntos que resuelve año con año la Suprema Corte y dejar que su agenda se configure sobre la bases del ejercicio de facultades amplias de atracción de asuntos (una especie de “certiorari”), en el que sea lo interesante, novedoso o profundo de un asunto lo que determine si llega a o no a la Suprema Corte. De esta manera nos estaremos acercando al modelo norteamericano de Suprema Corte, mientras no exista en México una duplicidad de jurisdicciones de última instancia, como la hay por ejemplo en España, en donde tienen a un tribunal constitucional y a un tribunal supremo. El

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Ver al respecto la excelente obra de Da Silva Moreira, Pedro, Deferencia al legislador: la vinculación del juez a la ley en el Estado constitucional, prólogo de Juan Carlos Bayón, Madrid, CEPC, 2019.

Lo cual no debe ser un obstáculo para discutir sobre el “modelo” de control de constitucionalidad que debe existir en México y sobre los grados de intensidad con los que se ejerce dicho control. Al respecto hay una abundante literatura. Sugiero, a manera de introducción en el tema, el gran libro de Ferreres Comella, Víctor, Justicia constitucional y democracia, 3ª edición, Madrid, CEPC, 2021 y la obra colectiva La justicia constitucional en tiempos de cambio, México, SCJN, 2019.

Garapon, Antonie, Juez y democracia. Una reflexión muy actual, Madrid, Flor del Viento, 1998.

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primero encargado de asuntos de estricta constitucionalidad y el segundo con competencias para resolver recursos de casación (es decir, legalidad de última instancia).

Una tercera cuestión de fondo que plantea la reforma constitucional del 11 de marzo es la ampliación de los sujetos que cuentan con legitimación activa para entablar controversias constitucionales ante la Suprema Corte6. Se añade mediante la reforma a los órganos constitucionales autonómos de las entidades federativas. Con ese cambio se amplía de forma importante el ámbito de tutela de las controversias, ya que prácticamente no se deja fuera ningún órgano público del Estado mexicano.

Los órganos constitucionales autónomos han ido adquiriendo una creciente relevancia en el ordenamiento jurídico mexicano, desde que fueron creados los primeros, en el arranque de la década de 1990. El número de órganos constitucionales autónomos ha ido creciendo en la Constitución federal y en alguna medida se han replicado a nivel de las entidades federativas.

El modelo del Estado mexicano contemporáneo ya no puede pensarse sin este tipo de órganos, cuya relevancia práctica es enorme en muchas materias.

Hay una multiplicidad de aspectos en torno al alcance competencial de los órganos autónomos que han llegado a conocimiento de la jurisdicción federal. Dos sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de enorme interés al respecto son las que resuelven la Controversia Constitucional 117/2014 y la del Amparo en Revisión 1100/2015. En ambas sentencias se analizan los ámbitos competenciales de órganos autónomos y su relación con los poderes tradicionales (específicamente con el poder legislativo). A partir de las consideraciones contenidas en dichos pronunciamientos se vislumbra la configuración de lo que se ha llamado “el Estado regulador”, que impone una cierta comprensión, desde luego muy novedosa, sobre la división de poderes y acerca del control judicial sobre los órganos técnicos, especializados en cierta materia, en una aproximación de la SCJN que recuerda, en alguna medida, las aportaciones del caso Chevron v. Natural Resources Defense Council resuelto en 1984 por la Suprema Corte de los Estados Unidos, con una ponencia del Justice John Paul Stevens.

La sentencia Chevron, desde que fue dada a conocer el 25 de junio de 1984 constituyó un parámetro invocado en miles y miles de casos de derecho administrativo, dentro y fuera de los Estados Unidos. De hecho, es la sentencia más citada en la historia judicial de los Estados Unidos, rebasando ampliamente a fallos tan conocidos como Marbury v. Madison, Brown v.

Board of Education of Topeka o Roe v. Wade7, a pesar de que todos ellos son muy anteriores a la fecha en la que la sentencia Chevron fue dictada.

Dicho de manera muy sintética, el caso Chevron establece una pauta de control judicial sobre la actividad administrativa de los órganos especializados por razones técnicas, basada en un razonamiento jurídico que se despliega en dos pasos8: A) La autoridad judicial debe verificar si la ley aplicable al acto administrativo de que se trate es clara o ambigua; si es clara debe estarse a lo que indique la ley y si la autoridad administrativa no la observó, se le debe imponer por virtud del mandato judicial.

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Un análisis muy completo de la figura de las controversias constitucionales puede verse en Cossío, José Ramón, La controversia constitucional, México, Porrúa, 2004.

Pérez Alonso, Jorge, “¿El ocaso de Chevron?: auge y fracaso de la doctrina de la deferencia judicial hacia el ejecutivo”, Revista de Administración Pública, número 184, Madrid, enero-abril de 2011, p.

336.

Cada uno de estos dos pasos han sido analizados con detalle por la doctrina administrativista de Estados Unidos. Por ejemplo en Breyer, Stephen y otros, Administrative law and regulatory policy.

Problems, text and cases, 7a edición, Nueva York, Wolters Kluwer, 2011, pp. 282 y siguientes.

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B) Si la ley es ambigua o si guarda silencio respecto a una determinada actuación administrativa, se debe observar si la interpretación realizada por la autoridad es o no razonable. Si no es razonable se debe anular. Si es razonable debe darse una deferencia judicial a efecto de que subsista el acto administrativo. ¿Cómo se justifica la existencia de un ámbito ciertamente amplio de deferencia judicial hacia las autoridades administrativas que desarrollan tareas altamente técnicas y que tienen cierto grado de autonomía? En buena medida esto tiene como respaldo la idea de que en el Estado moderno la administración pública realiza tareas que requieren conocimientos técnicos a través de las políticas públicas y, al llevarlas a cabo, lo hace con base en fuentes de información y en conocimiento experto con los que el poder judicial no cuenta9.

La pandemia de coronavirus parece haber traído a cuenta, con gran actualidad, el criterio del caso Chevron, pues en muchos países los jueces han sido en extremo deferentes hacia la actuación de las administraciones públicas que, con el argumento de proteger la salud, han tomado medidas draconianas en afectación a la vida diaria de millones de personas (desde confinamientos domiciliarios, cierre obligatorio de fuentes de trabajo y establecimientos comerciales, prohibición de clases presenciales en escuelas de educación básica y universitaria, determinación de esquemas preferenciales de distribución y aplicación de vacunas, etcétera).

En algunos casos dichas medidas se han tomado mediante la imposición de estados de excepción, conforme a la normatividad interna de cada país. En otros, como ha sucedido en México, se ha optado por actuaciones administrativas tanto provenientes de la administración pública centralizada (la Secretaría de Salud, por ejemplo) como de órganos técnicos que gozan de diferentes configuraciones institucionales (como la COFEPRIS, por citar otro caso).

Para entender el modelo del “Estado regulador” vale la pena considerar al menos las siguientes tesis:

Época: Décima Época Registro: 2007408 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 10, septiembre de 2014, Tomo I Materia (s): Constitucional Tesis: 1a. CCCXVII/2014 (10a.)

Página: 574 ESTADO REGULADOR. PARÁMETRO CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE SUS SANCIONES Existe un ámbito en donde el Estado vigila la desviación de la conducta prescrita jurídicamente no sólo en su calidad de Estado policía o vigilante, sino en su papel de Estado regulador, esto es, en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que no podrían cumplirse si se dejaran al libre intercambio de las personas, a quienes, por tanto, no se les concibe como sujetos pasivos de una potestad coactiva,

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Pérez Alonso, Jorge, obra citada, pp. 337-338.

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sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado.

Así, esta nota planificadora o reguladora ha marcado el tránsito de un modelo de estado de derecho, en donde el Estado tenía una función subsidiaria y secundaria para intervenir en caso de una ruptura del orden público, al estado social de derecho, en donde el Estado tiene una función central de rectoría económica, cuyo fundamento se encuentra conjunta y principalmente en los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, debe destacarse que las sanciones impuestas en este sector presuponen un contexto diferenciado, en el que los particulares se ubican como sujetos activos y participantes de ciertos mercados, o como prestadores de un servicio concesionado o permisionarios para la explotación de un bien público, por lo que su conducta está regulada por normas, que si bien tienen como marco una ley que establece las líneas regulativas principales, también se integra por una pluralidad de instrumentos normativos, como son reglamentos, normas oficiales mexicanas u otras de naturaleza administrativa, que son requeridas por la regulación especializada técnica y flexible para la realización de ciertos fines de políticas públicas, establecidos en la Constitución o en las leyes las que, en contrapartida, se han de desarrollar por órganos administrativos igualmente especializados y técnicos. De ahí que el modelo de Estado regulador supone un compromiso entre principios: el de legalidad, el cual requiere que la fuente legislativa, con legitimidad democrática, sea la sede de las decisiones públicas desde donde se realice la rectoría económica del Estado, y los principios de eficiencia y planificación que requieren que los órganos expertos y técnicos sean los que conduzcan esos principios de política pública a una realización óptima, mediante la emisión de normas operativas que no podrían haberse previsto por el legislador, o bien, estarían en un riesgo constante de quedar obsoletas, pues los cambios en los sectores tecnificados obligaría a una adaptación incesante poco propicia para el proceso legislativo y más apropiado para los procedimientos administrativos.

Época: Décima Época Registro: 2010881 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 26, enero de 2016, Tomo I Materia (s): Constitucional Tesis: P./J. 46/2015 (10a.)

Página: 339 ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS De la exposición de las razones del Constituyente Permanente en relación con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio

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de 2013, se observa que el modelo constitucional adopta en su artículo 28 la concepción del Estado Regulador, entendido como el modelo de diseño estatal insertado para atender necesidades muy específicas de la sociedad postindustrial (suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos), mediante la creación de ciertas agencias independientes —de los órganos políticos y de los entes regulados— para depositar en éstas la regulación de ciertas cuestiones especializadas sobre la base de disciplinas o racionalidades técnicas. Este modelo de Estado Regulador, por regla general, exige la convivencia de dos fines: la existencia eficiente de mercados, al mismo tiempo que la consecución de condiciones equitativas que permitan el disfrute más amplio de todo el catálogo de derechos humanos con jerarquía constitucional.

Ahora, la idea básica del Estado Regulador, busca preservar el principio de división de poderes y la cláusula democrática e innovar en la ingeniería constitucional para insertar en órganos autónomos competencias cuasi legislativas, cuasi jurisdiccionales y cuasi ejecutivas suficientes para regular ciertos sectores especializados de interés nacional; de ahí que a estos órganos se les otorguen funciones regulatorias diferenciadas de las legislativas, propias del Congreso de la Unión, y de las reglamentarias, concedidas al Ejecutivo a través del artículo 89, fracción I, constitucional. Este diseño descansa en la premisa de que esos órganos, por su autonomía y aptitud técnica, son aptos para producir normas en contextos de diálogos técnicos, de difícil acceso para el proceso legislativo, a las que puede dar seguimiento a corto plazo para adaptarlas cuando así se requiera, las cuales constituyen reglas indispensables para lograr que ciertos mercados y sectores alcancen resultados óptimos irrealizables bajo la ley de la oferta y la demanda. Pues bien, al introducirse el modelo de Estado Regulador en la Constitución, se apuntala un nuevo parámetro de control para evaluar la validez de los actos y normas de los órganos constitucionales autónomos, quienes tienen el encargo institucional de regular técnicamente ciertos mercados o sectores de manera independiente únicamente por referencia a racionalidades técnicas especializadas, al gozar de una nómina propia de facultades regulatorias, cuyo fundamento ya no se encuentra en la ley ni se condiciona a lo que dispongan los Poderes clásicos.

En todo caso, lo que se acaba de apuntar permite advertir la relevancia de la modificación al artículo 105 de la Constitución mexicana para incluir de manera expresa a los órganos constitucionales autónomos de las entidades federativas dentro del elenco de sujetos que tienen legitimación activa para promover una controversia constitucional. Estimo que se trata de una reforma benéfica y que apuntala el nuevo modelo de división de poderes que desde hace algunos años se ha venido configurando en México.

Colofón.

La expedición de las dos leyes que el lector podrá ver a continuación debe ser entendida en el contexto de la reforma constitucional del 11 de marzo de 2021, algunos de cuyos rasgos fueron expuestos en las páginas anteriores. Pero debe ser entendida también dentro de un contexto más amplio en el que, junto a los temas novedosos, debe considerar un periplo histórico cuya comprensión es indispensable para entender cómo es que hemos logrado llegar hasta la “reforma judicial” que estamos comentando10.

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Una parte de dicha historia puede encontrarse en Cossío, José Ramón, El sistema de justicia. Trayectorias y descolocaciones, México, FCE, 2018.