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LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA

Héctor Nogués Galdón

Ayuntamiento de Burriana

tirant lo b anch Valencia, 2007

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Director de la colección: David Blanquer

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A Cris y a mis padres.

Mi reconocimiento a David Blanquer

Índice Abreviaturas y denominación completa de las normas utilizadas...........................................................................

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I. El programa A) Evolución histórica del Programa en dos movimientos 1.– Los Programas en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.....................

2.– Los cambios introducidos por la LUV en el régimen jurídico de los Programas.........................................

3.– Tramitación parlamentaria de la LUV......................

B) Concepto de Programa....................................................

1.– Definición de Programa.............................................

2.– Contenido del Programa............................................

3.– Efectos de la adjudicación del Programa..................

C) Naturaleza jurídica del Programa..................................

1.– El Programa como instrumento urbanístico............

2.– El Programa como negocio jurídico..........................

D) Objeto del Programa: Actuación Integrada o Actuación Aislada..............................................................................

1.– Introducción...............................................................

2.– Actuaciones urbanísticas en “suelo rural apto para ser urbanizado” (antiguo “suelo urbanizable”).......

3.– Actuaciones urbanísticas en “suelo rural parcial e insuficientemente urbanizado” (antiguo “suelo urbano sin urbanización consolidada”)..................

4.– Actuaciones urbanísticas en “suelo urbanizado” (antiguo “suelo urbano”)..........................................

E) Actuación Integrada........................................................

1.– Actuación Integrada para la urbanización conjunta de varios solares........................................................

2.– Actuación Integrada para la urbanización de terreno de gran superficie.....................................................

3.– Aplicabilidad de las Actuaciones Integradas por razones de “necesidad”................................................

4.– Apertura de nueva calle u otra obra pública similar F) Actuación Aislada............................................................

1.– Concepto de Actuación Aislada.................................

2.– Ámbito espacial de las Actuaciones Aisladas............

23 23 28 32 37 37 38 40 43 43 59 92 92 96 99 104 108 109 110 112 117 118 118 119

10

Índice

3.– Finalidad de la Actuación Aislada.............................

4.– Clasificación de las Actuaciones Aisladas en función de la situación física y jurídica de la parcela o parcelas que constituyen su ámbito territorial.............

G) Régimen de gestión urbanística de las denominadas “áreas semiconsolidadas”...............................................

1.– Concepto de “área semiconsolidada”........................

2.– Particularidades del régimen jurídico aplicable a las “áreas semiconsolidadas” adscritas al sistema de Actuaciones Integradas............................................

3.– Desarrollo de las “áreas semiconsolidadas” mediante Actuaciones Aisladas................................................

4.– Tratamiento de los excesos de aprovechamiento consolidado...............................................................

H) Actuaciones Integradas vs. Actuaciones Aisladas: conclusión. Discrecionalidad administrativa en relación con la elección de los sistemas de actuación urbanística....

1.– Potestades discrecionales y conceptos jurídicos indeterminados............................................................

2.– Límites y control de la discrecionalidad administrativa.............................................................................

120 124 150 150 156 185 190 193 195 198

II. Los programas para el desarrollo de actuaciones integradas A) Introducción....................................................................

B) Contenido de los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas.......................................................

1.– Ámbito territorial.......................................................

2.– Definición de las obras de urbanización...................

3.– Plazos de programación.............................................

4.– Contenido técnico y económico del Programa de Actuación Integrada.................................................

5.– Compromisos y obligaciones asumidos por el Urbanizador......................................................................

6.– Relaciones del Urbanizador con la Administración y con los propietarios afectados..............................

7.– Garantías.....................................................................

C) Objetivos del Programa de Actuación Integrada...........

1.– Objetivos imprescindibles..........................................

2.– Objetivos complementarios.......................................

D) Presupuesto jurídico del Programa de Actuación Integrada: existencia de ordenación pormenorizada..........

213 215 215 217 218 237 239 240 240 257 257 260 265

Índice E) Aspecto subjetivo de los Programas de Actuación Integrada: sujetos legitimados para formularlos (iniciativa pública y privada) y sujeto responsable de su ejecución (gestión directa e indirecta)............................................

1.– Introducción...............................................................

2.– Iniciativa pública........................................................

3.– Iniciativa privada........................................................

F) Documentación integrante del Programa de Actuación Integrada: las proposiciones de los concursantes.........

1.– Procedimientos tendentes a la adjudicación de un Programa de Actuación Integrada en régimen de gestión indirecta.......................................................

2.– Documentación de los Programas de Actuación Integrada en régimen de gestión directa....................

G) Procedimiento de aprobación y adjudicación de los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas...

1.– Procedimiento para la aprobación y adjudicación de los Programas de Actuación Integrada de gestión indirecta....................................................................

2.– Procedimiento para la adjudicación de Programas de gestión directa......................................................

H) Subcontratación..............................................................

1.– Prestaciones que pueden ser subcontratadas voluntariamente.................................................................

2.– Comunicación a la Administración urbanística actuante de la subcontratación de prestaciones parciales..........................................................................

3.– Régimen jurídico de la subcontratación...................

4.– Régimen específico de la subcontratación de obras de urbanización........................................................

I) Finalización del Programa de Actuación Integrada......

1.– Cesión de la adjudicación del contrato de programación............................................................................

2.– Resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Integrada.....................................................

J) Las Agrupaciones de Interés Urbanístico......................

1.– Concepto y régimen jurídico de las AIU....................

2.– Objeto..........................................................................

3.– Requisitos materiales para constituir una AIU.........

4.– Requisitos formales para la válida constitución de una AIU.....................................................................

5.– Requisitos de eficacia de la AIU................................

11

267 267 270 273 322 322 371 375 376 506 519 519 520 520 521 544 545 550 577 578 583 586 588 589

12

Índice

III. Los programas para el desarrollo de actuaciones aisladas A) Objeto de los Programas de Actuación Aislada.............

B) Iniciativa para la formulación de los Programas de Actuación Aislada............................................................

C) Legitimación para formular Programas de Actuación Aislada: acreditación de la disponibilidad civil sobre los terrenos......................................................................

1.– Cuantificación de la superficie mínima sobre la que debe acreditarse disponibilidad civil.......................

2.– Supuestos especiales en relación con el requisito de la disponibilidad civil...............................................

D) Documentación integrante del Programa de Actuación Aislada..............................................................................

1.– Alternativa Técnica del Programa de Actuación Aislada............................................................................

2.– Proposición Jurídico-Económica del Programa de Actuación Aislada.....................................................

3.– Contenido de los Programas de Actuación Aislada para la edificación o rehabilitación forzosas..........

E) Garantías en los Programas de Actuación Aislada........

1.– Cuantía de la garantía de ejecución del Programa de Actuación Aislada.....................................................

2.– Medios de garantía de ejecución de los Programas de Actuación Aislada................................................

3.– Devolución de la garantía al adjudicatario de un Programa de Actuación Aislada...............................

4.– Programa de Actuación Aislada de gestión directa..

F) Procedimiento de aprobación y adjudicación de los Programas de Actuación Aislada....................................

1.– Las Bases Generales...................................................

2.– Inicio del procedimiento a instancias de un particular...............................................................................

3.– Informes jurídico y técnico sobre la solicitud de inicio del concurso de programación................................

4.– Propuesta del Alcalde sobre el inicio del concurso de programación.......................................................

5.– Las Bases Particulares................................................

6.– Resolución sobre la solicitud de inicio del concurso 7.– Falta de resolución expresa de la solicitud de iniciación del concurso......................................................

8.– Iniciación de oficio del procedimiento de programación............................................................................

591 591 592 593 595 597 598 599 600 605 605 606 606 607 607 610 610 612 612 612 615 616 617

Índice 9.– Anuncio del concurso de programación de una Actuación Aislada.........................................................

10.– Presentación de proposiciones por los interesados en participar en el concurso de programación de una Actuación Aislada..............................................

11.– Valoración de las proposiciones y adjudicación del Programa de Actuación Aislada...............................

13

618 619 626

IV. Derecho transitorio aplicable a los programas A) Introducción....................................................................

B) El Derecho intertemporal en la Constitución................

1.– El principio de irretroactividad de disposiciones más restrictivas en materia sancionadora o de derechos individuales...............................................................

2.– El concepto “derechos individuales”.........................

C) La libertad del Legislador para establecer el derecho transitorio aplicable en situaciones de sucesión de Leyes.....................................................................................

D) Derecho transitorio de la LUV y el rogtu...................

1.– Procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la LUV (d.t. 1.ª).......................

2.– Clasificación del “suelo urbanizado” (antiguo “suelo urbano”) y aplicación de las Actuaciones Aisladas (d.t. 2.ª LUV)............................................................

643 645

Bibliografía...........................................................................

689

Anexo I. Modelo tipo de bases particulares de programación....................................................................................

Anexo II. Modelo tipo de anuncio de concursos................

691 715

645 646 651 654 654 686

Abreviaturas y denominación completa de las normas utilizadas AIE:

Agrupación de Interés Económico

AIU:

Agrupación de Interés Urbanístico

Ap.:

Apartado

Art.:

Artículo

ATSJCV:

Auto del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

BOE:

Boletín Oficial del Estado

BOP:

Boletín Oficial de la Provincia

CC:

Código civil, aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889

C.Com.:

Código de Comercio, publicado como Ley por Real Decreto de 22 de agosto de 1885

CE:

Constitución Española, de 27 diciembre 1978

CJCCV:

Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana

CP:

Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 noviembre

CTU:

Comisión Territorial de Urbanismo

D.a.:

Disposición adicional

16

Abreviaturas

Decreto 36/2007:

Decreto 36/2007, de 13 de abril, del Consell, por el que se modifica el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística

Decreto 286/1997:

Decreto 286/1997, de 25 noviembre, de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, por el que se regula la habitabilidad, diseño y calidad de las viviendas

D.f.:

Disposición final

D.t.:

Disposición transitoria

DOCV:

Diario Oficial de la Comunidad Valenciana

DOGV:

Diario Oficial de la Generalitat Valenciana

DOUE:

Diario Oficial de la Unión Europea

ET:

Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 marzo

FD:

Fundamento de derecho

FJ:

Fundamento jurídico

IVA:

Impuesto sobre el Valor Añadido

JCCA:

Junta Consultiva de Contratación Administrativa

JSCACV:

Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunidad Valenciana

LAIE:

Ley 12/1991, de 29 abril, de Agrupaciones de Interés Económico

LEF:

Ley de 16 de diciembre de de 1954, de expropiación forzosa

LEIA:

Ley 2/1989, de 3 de marzo, de estudios de impacto ambiental

Ley 18/1982:

Ley 18/1982, de 26 mayo, sobre régimen fiscal de agrupaciones y uniones temporales

Abreviaturas

17

de empresas y de sociedades de desarrollo regional Ley 53/1984:

Ley 53/1984, de 23 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas

Ley 7/1985:

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local

Ley 30/1992:

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común

Ley 7/2002:

Ley 7/2002, de 3 diciembre, sobre protección contra la contaminación acústica

Ley 5/2006:

Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado

Ley 9/2006:

Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente

LGP:

Ley 47/2003, de 26 noviembre, General Presupuestaria

LH:

Texto Refundido de la Ley hipotecaria, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946

LHL:

Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo

LJCA:

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

LOFCE:

Ley 3/2004, de 30 junio de la Generalitat Valenciana, de ordenación y fomento de la calidad de la edificación

LOT:

Ley 4/2004, de 30 junio, de la Generalitat Valenciana, de ordenación del territorio y protección del paisaje

Abreviaturas

18

LPCV:

Ley 4/1998, de 11 junio, por la que se establecen las normas reguladoras del patrimonio cultural valenciano

LRAU:

Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística

LRCG:

Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de campos de golf en la Comunidad Valenciana

LRSSC

Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción

LSA:

Texto Refundido de la Ley de sociedades anónimas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre

LSNU:

Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, del suelo no urbanizable

LSRL:

Ley 2/1995, de 23 de marzo, reguladora de las sociedades de responsabilidad limitada

LSS:

Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 junio

LUV:

Ley 16/2005, de 31 de diciembre, urbanística valenciana

LS/98:

Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones

LS/07:

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo

Orden ECO/ 805/2003:

Orden ECO/805/2003, de 27 marzo, que aprueba las normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras

p. y pp.:

Página y páginas, respectivamente

PAA:

Programa de Actuación Aislada

PAI:

Programa de Actuación Integrada

19

Abreviaturas

PMS:

patrimonio municipal de suelo

PPS:

patrimonio público de suelo

RCAP:

Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre

RCJCCV:

Reglamento del Consejo Jurídico-Consultivo de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 138/1996, de 16 julio

RD 1093/1997:

Normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, aprobadas por Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio

RDU:

Reglamento de disciplina urbanística para desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio

Real Decreto 1020/1993:

Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana

REC.:

Recurso

REF:

Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 abril 1957

RH:

Reglamento hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947

RIA:

Reglamento de la Ley de 3 de marzo de 1989, del impacto ambiental, aprobado por Decreto 162/1990, de 15 de octubre

ROF:

Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales,

Abreviaturas

20

aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre ROGTU:

Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística, aprobado por Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell

ROUG:

Reglamento de los órganos urbanísticos de la Generalitat, aprobado por Decreto 201/2003, de 3 de octubre

RPCV:

Reglamento de paisaje de la Comunitat Valenciana, aprobado por Decreto 120/2006, de 11 de agosto

RRM:

Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio

RSCL:

Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955

SAN:

Sentencia de la Audiencia Nacional

STC:

Sentencia del Tribunal Constitucional

STJCE:

Sentencia Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

STS:

Sentencia del Tribunal Supremo

STSJCV:

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

TC:

Tribunal Constitucional

TJCE:

Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

Tol:

Base de datos “Tirant on line”

TRLCAP:

Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio

TRNHD:

Texto Refundido de las normas de habitabilidad y diseño, aprobado por Orden de 22 de

Abreviaturas

21

abril de 1991, de la de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte TRRL:

Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril

TRLS/76:

Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril

TRLS/92:

Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio

TS:

Tribunal Supremo

TSJ:

Tribunal Superior de Justicia

TSJCV:

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

UTE:

Unión Temporal de Empresas

I. El programa

A) Evolución histórica del Programa en dos movimientos 1.– Los Programas en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística El Programa de Actuación Integrada (“PAI”) y el Programa de Actuación Aislada (“PAA”) son los instrumentos jurídicos centrales que prevé la vigente Ley 16/2005, de 31 de diciembre, urbanística valenciana, para la gestión y el desarrollo urbanísticos del suelo urbanizable y urbano (y que, a la vista de los apartados 2.b y 3 del artículo 12 de la nueva LS/07 estatal, denominaremos suelo rural apto para ser urbanizado y suelo urbanizado ).

Los Programas de Actuación Integrada y de Actuación Aislada fueron introducidos en el panorama jurídicourbanístico de la Comunidad Valenciana por la norma antecesora de la LUV, la LRAU. El objetivo del Legislador fue crear instrumentos eficaces y ágiles para producir e introducir en el mercado solares edificables o, en el caso del Programa de Actuación Aislada, edificarlos (o rehabilitar los edificios existentes). A tal efecto, los Programas

Se comentará con algo más de detenimiento la nueva clasificación del suelo prevista en la LS/07 en el siguiente apartado.