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TERRITORIO Y POBLACIÓN

Coordinador

JUAN JIMÉNEZ HERNANDIS

Autores

JUAN JIMÉNEZ HERNANDIS Secretario General del Pleno del Ayuntamiento de Castellón de la Plana

MARTA PENARES LÓPEZ Jefa del Negociado de Central y Actas del Ayuntamiento de Castellón de la Plana

CONCEPCIÓN JUAN GASPAR Secretaria General de la Administración Municipal del Ayuntamiento de Castellón de la Plana

MERCEDES TORÁN MONFERRER Asesora Jurídica del Ayuntamiento de Castellón de la Plana

Valencia, 2012

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Juan Jiménez Hernandis y otros

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Índice Capítulo 1 EL MUNICIPIO Y SUS ELEMENTOS 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

3. LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO.....................................................................................

4. LA REGULACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO EN LAS CC.AA..

5. EVOLUCIÓN..................................................................................................................................

5.1. Texto articulado y refundido de las Leyes de bases de régimen local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953, aprobado por decreto de 24 de junio de 1955...

5.2. Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por decreto de 17 de mayo de 1952...............................................................................

5.3. Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local —LRBRL—........

5.4. Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales.........................................................................................

5.5. Comentario..............................................................................................................................

15 15 15 15 19 29 42 42 44 46 47 50

Capítulo 2 LA POBLACIÓN MUNICIPAL 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. CONCEPTO DE POBLACIÓN MUNICIPAL...................................................................

CONCEPTO....................................................................................................................................

3. LA POBLACIÓN MUNICIPAL EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA............

4. LA IMPORTANCIA DE LA POBLACIÓN MUNICIPAL..............................................

5. LA CONDICIÓN DE VECINO...............................................................................................

Vecindad de los menores de edad...................................................................................................

Personas que residen en el municipio que carecen de domicilio en el mismo.......................

55 55 55 55 56 68 78 84 91 93

Capítulo 3 EL PADRÓN MUNICIPAL (1) 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

2.1. Concepto y regulación básica...............................................................................................

2.2. Origen del padrón municipal................................................................................................

109 109 110 110 110 112

8 2.3. Evolución del padrón municipal..........................................................................................

2.4. Obligatoriedad de la inscripción en el padrón municipal...............................................

3. CONTENIDO DEL PADRÓN MUNICIPAL......................................................................

3.1. DATOS QUE CONSTAN EN EL PADRÓN MUNICIPAL...................................

3.2. Hojas padronales.....................................................................................................................

3.2.1. Modelos de hojas padronales...................................................................................

3.2.2. La firma de la hoja padronal.....................................................................................

3.3. Comprobación de la veracidad de los datos consignados...............................................

3.4. Cesión, utilización y confidencialidad de los datos del padrón.....................................

3.4.1. Introducción................................................................................................................

3.4.2. Excepción al principio general del consentimiento previo para el tratamiento de datos....................................................................................................................

3.4.3. Derecho a la información previa.............................................................................

3.4.4. Fines de los datos del padrón municipal................................................................

3.4.5. Nivel de seguridad en el tratamiento de los datos del padrón...........................

3.4.6. La utilización y cesión de los datos del Padrón Municipal................................

3.4.6.1. Utilización de la información padronal por el Ayuntamiento..........

3.4.6.2. La cesión de los datos del Padrón Municipal........................................

3.4.7. Ejercicio de los derechos de acceso, rectificación y cancelación del padrón Municipal.....................................................................................................................

3.4.8. Conservación de los datos en el Padrón Municipal............................................

4. LA GESTIÓN DEL PADRÓN MUNICIPAL.......................................................................

4.1. Competencia para la gestión del padrón............................................................................

4.2. La actualización del padrón municipal...............................................................................

4.3. Comunicación de datos.........................................................................................................

4.3.1. Comunicación interadministrativa........................................................................

4.3.1.1. Informatización de la intercomunicación administrativa..................

4.3.2. Obligaciones periódicas de comunicación entre las distintas administraciones públicas..................................................................................................................

4.3.2.1. La remisión periódica de información a cada Ayuntamiento por parte de Organismos de la Administración General del Estado.......

4.3.2.2. Comunicaciones que deben realizar los Ayuntamientos...................

4.3.2.3. Comunicación del Instituto Nacional de Estadística a los Ayuntamientos.........................................................................................................

4.3.2.4. Comunicación de la Oficina del Censo Electoral a los Ayuntamientos.........................................................................................................

4.3.3. Comunicación vecinal...............................................................................................

4.4. Operaciones de actualización de los datos del padrón.....................................................

4.4.1. Gestión de las bajas:...................................................................................................

4.4.2. Gestión de las altas.....................................................................................................

4.4.3. Gestión de las modificaciones.................................................................................

4.5. Información a los vecinos sobre su inscripción padronal................................................

5. EL PADRÓN MUNICIPAL EN LA LEGISLACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS................................................................................................................................

Índice

113 115 118 118 121 121 122 122 126 126 128 129 129 130 131 131 134 150 152 154 154 154 156 156 156 158 158 159 161 162 162 162 163 170 172 172 174

9

Índice

Capítulo 4 EL PADRÓN MUNICIPAL (2) 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. LA COMPROBACIÓN Y CONTROL DEL PADRÓN MUNICIPAL.......................

2.1. Operaciones de comprobación y control que realizan los ayuntamientos..................

2.1.1. Actualización de nomenclatura, rotulación, cartografía de las vías públicas.

2.1.2. Revisión anual de relación de entidades y núcleos de población......................

2.1.3. Operaciones de muestreo y control........................................................................

2.1.4. Operaciones de comprobación y control que realiza el Instituto Nacional de Estadística....................................................................................................................

2.2. La formación del censo de población..................................................................................

2.3. Resolución de discrepancias..................................................................................................

3. REVISIÓN DEL PADRÓN MUNICIPAL.............................................................................

3.1. Aprobación de la revisión anual del padrón municipal...................................................

3.2. Información tenida en cuenta por el ine para obtener la propuesta de cifra de población.............................................................................................................................................

3.3. Comunicación por parte del instituto nacional de estadística de la finalización de la coordinación del año anterior...............................................................................................

3.4. Remisión al instituto nacional de estadística de la información necesaria para el contraste de la cifra de población.........................................................................................

3.5. Validación del fichero justificativo de las cifras de población y causas de devolución.............................................................................................................................................

3.6. Comparación con el fichero del ine y formulación de reparos mediante el fichero específico de reparos...............................................................................................................

3.7. Presentación de alegaciones a los reparos formulados por el instituto nacional de estadística..................................................................................................................................

3.8. Estudio y estimación de alegaciones por parte del ine.....................................................

3.9. Discrepancias sometidas a informe del consejo de empadronamiento........................

3.10. Comunicación a los ayuntamientos del resultado de la estimación o desestimación de las alegaciones y de la propuesta de población que se elevará al gobierno..............

3.11. Importancia de las cifras de la población............................................................................

4. EL CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO........................................................................

4.1. Definición.................................................................................................................................

4.2. Funciones que desempeña el consejo nacional de empadronamiento..........................

4.3. Composición del consejo nacional de empadronamiento y designación de sus miembros...................................................................................................................................

4.4. Las funciones del secretario del consejo de empadronamiento.....................................

4.5. Régimen jurídico del consejo de empadronamiento........................................................

4.6. Funcionamiento del consejo nacional de empadronamiento.........................................

4.7. Las secciones provinciales del consejo nacional de empadronamiento........................

5. EL PADRÓN DE LOS ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO............

5.1. Definición.................................................................................................................................

5.2. Creación....................................................................................................................................

5.3. Contenido del padrón de españoles en el extranjero.......................................................

5.4. La constitución del padrón de españoles residentes en el extranjero............................

5.5. Definición del registro de matrícula consular...................................................................

213 213 214 215 215 215 216 226 227 227 228 229 230 231 231 232 233 233 235 235 236 236 236 238 239 239 240 241 242 242 243 244 244 245 245 246 247

10

Índice

5.6. Categorías de inscritos en el registro de matrícula consular y efectos de su inscripción.............................................................................................................................................

5.7. Obligatoriedad de la inscripción..........................................................................................

5.8. Procedimiento de inscripción...............................................................................................

5.9. Conservación y confidencialidad de los datos...................................................................

5.10. Acreditación de la inscripción en el registro de matrícula..............................................

5.11. Causas de pérdida de la condición de residente................................................................

5.12. Efectos de la inscripción en el padrón de españoles residentes en el extranjero.........

5.13. Remisión de los datos de españoles residentes en el extranjero al instituto nacional de estadística.............................................................................................................................

5.14. Modificación de los datos en el registro de matrícula......................................................

5.15. Remisión de datos entre administraciones.........................................................................

5.16. Duplicidad de datos................................................................................................................

5.17. Gestión de los registros de matrícula...................................................................................

5.18. Información a los interesados................................................................................................

6. EL CENSO ELECTORAL...........................................................................................................

6.1. Definición.................................................................................................................................

6.2. Composición del censo electoral..........................................................................................

6.2.1. El censo electoral en las elecciones Municipales..................................................

6.2.2. El censo electoral en las elecciones al Parlamento Europeo...............................

6.3. La inscripción en el censo electoral......................................................................................

6.4. Organización del censo electoral.........................................................................................

6.5. La formación del censo electoral..........................................................................................

6.6. Actualización del censo electoral.........................................................................................

6.7. Consultas, reclamaciones y la rectificación del censo en periodo electoral.................

6.8. Acceso a los datos censales.....................................................................................................

6.9. Copias del censo electoral......................................................................................................

7. LEGISLACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS........................................

247 248 248 249 250 251 252 252 253 253 254 254 254 255 255 255 255 257 257 258 259 259 262 263 267 269

Capítulo 5 DERECHOS Y DEBERES DE LOS VECINOS 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

3. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS VECINOS EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL......................................................................................................................................................

3.1. Los derechos y deberes de los vecinos en la legislación estatal.......................................

3.2. El apartado 2 del artículo 18 LRBRL.................................................................................

4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS VECINOS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA....................................................................................................................................

287 294 299 301 335 337

Capítulo 6 EL TÉRMINO MUNICIPAL 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

349 349 349

11

Índice

1.3. El término municipal..............................................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

3. EL TÉRMINO MUNICIPAL COMO ELEMENTO ESENCIAL DEL MUNICIPIO.......................................................................................................................................................

4. EL TÉRMINO MUNICIPAL COMO LÍMITE ESPACIAL AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES...............................................................................

5. LOS ENCLAVES MUNICIPALES............................................................................................

6. DIVISIÓN ADMINISTRATIVA DEL TÉRMINO MUNICIPAL.................................

350 350 352 355 363 371

Capítulo 7 LAS ALTERACIONES DE LOS TÉRMINOS MUNICIPALES 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

3. LAS ALTERACIONES DE LOS TÉRMINOS MUNICIPALES: CREACIÓN Y SUPRESIÓN DE MUNICIPIOS...............................................................................................

3.1. Finalidades y limitaciones de las alteraciones de los términos municipales................

3.1.1. Finalidades...................................................................................................................

3.1.2. Limitaciones................................................................................................................

A) Intangibilidad de los límites provinciales........................................................

B) Viabilidad de los Municipios resultantes.........................................................

C) Separación de los núcleos de población...........................................................

3.2. Clases de alteraciones de términos municipales................................................................

3.2.1. La creación de municipios........................................................................................

3.2.1.1. Creación de Municipios por segregación..............................................

3.2.1.2. Creación por la fusión de dos o más municipios limítrofes...............

3.2.2. La supresión de municipios......................................................................................

4. PROCEDIMIENTO DE ALTERACIÓN DE LOS TÉRMINOS MUNICIPALES..

4.1. Alteraciones forzosas iniciadas por el órgano de la comunidad autónoma competente en la materia....................................................................................................................

4.1.1. Iniciación......................................................................................................................

4.1.2. Instrucción y tramitación.........................................................................................

4.1.3. Resolución...................................................................................................................

4.2. Alteraciones voluntarias promovidas por los ayuntamientos interesados...................

4.2.1. Iniciación......................................................................................................................

4.2.2. Instrucción y tramitación.........................................................................................

4.2.3. Resolución...................................................................................................................

4.3. Alteraciones voluntarias a iniciativa vecinal.......................................................................

4.3.1. Iniciación......................................................................................................................

4.3.2. Instrucción y tramitación.........................................................................................

4.3.3. Resolución...................................................................................................................

5. CONSECUENCIAS DE LA ALTERACIÓN DE LOS TÉRMINOS MUNICIPALES.......................................................................................................................................................

5.1. Gobierno y administración provisional..............................................................................

5.2. Bienes, personal y derechos...................................................................................................

5.3. Constitución del municipio suprimido en entidad local menor...................................

385 385 386 387 388 389 389 391 391 391 391 392 392 393 406 411 413 415 415 416 417 418 418 419 419 420 420 420 421 447 447 451 451

12

Índice

5.4. Disposiciones y actos administrativos.................................................................................

6. FOMENTO DE LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS................................................................

452 452

Capítulo 8 EL DESLINDE DE TÉRMINOS MUNICIPALES 1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN....................................................................................

1.1. En el ámbito estatal.................................................................................................................

1.2. En el ámbito autonómico......................................................................................................

2. CONSIDERACIONES GENERALES.....................................................................................

3. REGULACIÓN BÁSICA DEL DESLINDE..........................................................................

4. PROCEDIMIENTO DE DESLINDE DE MUNICIPIOS O ENTIDADES LOCALES DE ÁMBITO INFERIOR AL MUNICIPIO PERTENECIENTES A UNA MISMA COMUNIDAD AUTÓNOMA................................................................................

4.1. El procedimiento de deslinde de términos municipales regulado en el RPDT..........

4.2. Iniciación...................................................................................................................................

4.3. Disconformidad con el acta de deslinde.............................................................................

4.4. Conformidad en la fijación de línea de límite...................................................................

4.5. Incomparecencia de la representación de los ayuntamientos al acto de deslinde.......

4.6. Conformidad con el deslinde................................................................................................

4.7. Supuesto que el deslinde de términos municipales afecte a los límites de las provincias..............................................................................................................................................

4.8. Competencia de la comunidad autónoma para dirimir las cuestiones sobre deslinde de términos municipales en caso de disconformidad de los ayuntamientos afectados...............................................................................................................................................

4.9. Determinación de los límites de los municipios o entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio....................................................................................................

5. PROCEDIMIENTO DE DESLINDE DE MUNICIPIOS O ENTIDADES LOCALES DE ÁMBITO INFERIOR AL MUNICIPIO PERTENECIENTES A DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS................................................................................

5.1. Desarrollo y comentario del RD 3426/2000, de 15 de diciembre................................

5.2. Un procedimiento en caso divergencias.............................................................................

5.2.1. Divergencia en cuanto a las líneas o cuando el acta conjunta no es ratificada por todos los Ayuntamiento que se regula en el artículo 3................................

5.2.2. Incomparecencia de las Comisiones de deslinde.................................................

5.2.3. Supuesto de no celebración por los Ayuntamientos las sesiones plenarias previstas en el procedimiento el artículo 5 establece lo siguiente.....................

5.2.4. Negativa a constituir una comisión de deslinde y de la falta de acuerdo en la fecha de realización de las operaciones de deslinde. Esta dificultad la resuelve el artículo 6 del RD...............................................................................................

5.2.5 Inamovilidad de los límites establecidos................................................................

6. AMOJONAMIENTO Y CONSERVACIÓN DE LOS HITOS Y MOJONES...........

7. REGULACIÓN AUTONÓMICA SOBRE EL DESLINDE Y AMOJONAMIENTO........................................................................................................................................................

465 465 465 466 470 473 473 475 476 477 478 479 480 480 481 482 484 487 487 489 491 491 492 493 493

Capítulo 1

EL MUNICIPIO Y SUS ELEMENTOS

1. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN. 1.1 En el ámbito estatal. 1.2 En el ámbito autonómico. 2 CONSIDERACIONES GENERALES. 3. LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO. 4 LA REGULACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO EN LAS CC.AA. 5. EVOLUCIÓN. 5.1 Texto articulado y refundido de las Leyes de bases de régimen local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955. 5.2 Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por decreto de 17 de mayo de 1952. 5.3 Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local —LRBRL—. 5.4 Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales. 5.5 Comentario.

.

1.

DISPOSICIONES DE APLICACIÓN

1.1. EN EL ÁMBITO ESTATAL – Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

– RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial.

1.2. EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO – Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

– Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.

– Decreto 346/2002, de 19 de noviembre, del Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Reglamento de Territorio y Población de Entidades Locales de Aragón.

– Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de Illes Balears.

– Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla la Mancha. Básicamente se habla de territorio.

– Ley 1/1998, de 4 junio, de régimen local de Castilla y León.

– Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña.

– Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana.

– Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia.

– Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de la Rioja.

– Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de Madrid.

– Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, régimen de la Administración Local de Navarra.

– Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia.

2.

CONSIDERACIONES GENERALES

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

16

Juan Jiménez Hernandis

Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del estado.

Los municipios son los cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.

Para poder institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de dichas colectividades precisan de un gobierno y administración que corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.

Son entes locales dotados de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Sus respectivos intereses son los propios de las colectividades que viven en su territorio.

Son entidades locales territoriales (artículo 3 LRBRL) por lo que el territorio es un elemento esencial para su propia existencia.

La Constitución Española de 1978 (CE, en adelante) regula en su Título VIII la organización territorial del Estado. Así, en su artículo 137 dispone que «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Nuestra Constitución configura por lo tanto un Estado organizado territorialmente en tres niveles territoriales de los cuáles uno corresponde a los Municipios.

Partiendo de lo dispuesto en la Constitución, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (LRBRL) establece en su artículo 1.1 que «Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades».

Del análisis de estos dos artículos podemos deducir las características más sobresalientes del municipio. Así, y en primer lugar debemos destacar que, por una parte, el municipio, en cuánto entidad básica y necesaria de la organización territorial del Estado es un elemento indiscutible de su organización y división territorial. Por la otra, son entes locales dotados de personalidad jurídica y capacidad plena para el cumplimiento de sus fines, por lo que, en el ámbito de sus competencias respectivas, de acuerdo con la Constitución y las leyes podrán adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes —artículo 5 LRBRL—. El artículo 11 LRBRL, en su apartado 1 recoge este doble carácter al disponer, en la línea de los artículos 137 CE y 1.1 LRBRL que «El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines».

El Municipio y sus elementos

17

En segundo lugar, sus fines son los propios de las colectividades a las que representan y sirven siendo el cauce inmediato de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.

En este sentido, el artículo 6 LRBRL, determina en su apartado 1 «Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho».

Por su parte, el artículo 23.1 CE señala en su apartado 1 «Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal».

Por ello, en cuanto entes locales, para poder institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de dichas colectividades precisan de un gobierno y administración que corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. El artículo 140 de la CE, dispone que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Tomando como punto de partida este precepto constitucional, el artículo 19.1 LRBRL, en los mismos términos establece que el Gobierno y la administración municipal corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. Lo anterior no resulta de aplicación en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto.

En relación con lo anterior podemos destacar que el Tribunal Constitucional en su conocida Sentencia 170/1989 (Tol 61182) al analizar la autonomía local la define como el «derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el Gobierno y Administración de cuantos asuntos le atañen». La Carta Europea de Autonomía Local, (BOE de 24 de febrero de 1989) ratificada por el estado Español el 20 de enero de 1988, en su preámbulo destaca el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos, como uno de los principios democráticos comunes e indica que es en el nivel local donde este derecho puede ser ejercido más directamente.

En tercer lugar, de conformidad con el citado artículo 137 CE, gestionan con autonomía sus respectivos intereses que, tal y como ya hemos dicho antes, son los propios de las colectividades que viven en su territorio.

18

Juan Jiménez Hernandis

El artículo 2 de la LRBRL señala que «Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

Partiendo del citado artículo 137 y del artículo 140 CE que garantiza la autonomía de los municipios, el artículo 2 de la LRBRL mantiene que para poder hacer efectiva la autonomía garantizada a las entidades locales en los artículos de la Constitución antes citados, tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas, según la distribución constitucional de competencias fijada en los artículos 148 y 149 CE y a través de las leyes reguladoras de los distintos sectores de acción pública, deberán asegurar a los Municipios, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses, que son los propios de las colectividades a las que representan, atribuyéndoles las competencias necesarias para tal fin (1).

(1) En relación con lo dicho, no debemos olvidar que el artículo 139 CE establece «1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».

Finalmente, y en cuarto lugar, de conformidad con el artículo 3 LRBRL podemos concluir señalando que los Municipios representados por los Ayuntamientos son entidades locales territoriales por lo que el territorio es un elemento esencial para su propia existencia. Por esa razón, en su calidad de Administración pública de carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias el artículo 4 LRBRL le reconoce una serie de potestades, necesarias para la satisfacción de los intereses que le son propios. Dichas potestades siempre deben ser interpretadas en el respeto de la autonomía que les corresponde por mandato constitucional pero siempre en el marco de la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública según la distribución de competencias.

Dichas potestades son: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización. b) Las potestades tributaria y financiera. c) La potestad de programación o planificación.

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d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos. f ) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora. g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos. h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

3. LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado.

Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.

El territorio es un elemento necesario para la propia existencia del Municipio y se configura como el espacio físico en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias.

El segundo de los elementos es la población la cual, al igual que el territorio, constituye uno de los elementos básicos y necesarios para la propia existencia de un Municipio.

No tiene sentido dicha existencia sin una colectividad de personas a las que gobernar.

El tercer elemento es la organización. La LRBRL se refiere a la organización como uno de los elementos del Municipio —artículo 11.2— y la regula en su Título II, Capítulo II, artículos 19 a 24, en el Capítulo IV, artículos 29 y 30 referido a los Regímenes Especiales y el Título X Capítulo II en lo que respecta a la organización de los Municipios de gran población. En el Capítulo II del Título II se regula el llamado régimen común. Así el artículo 19, en sintonía con el artículo 140 CE, dispone que el Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos; todo ello en los términos que establezca la legislación electoral general.

El Capítulo IV, artículos 29 y 30 está referido a los Regímenes Especiales. Por un lado el régimen de Concejo Abierto, régimen caracterizado por que el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Su funcionamiento, se ajusta normalmente a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades

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Autónomas sobre régimen local. Por el otro, aquellos regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico—artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes que las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, puedan establecer en el marco de lo establecido en esta LRBRL. Finalmente, el Capítulo II del Título X se refiere a la organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios de los municipios de gran población, con un régimen organizativo específico adaptado a dichos municipios.

Continuando con el análisis del Municipio y partiendo de las consideraciones generales a las que hemos hecho referencia en el apartado anterior, todas ellas extraídas de los propios artículos que lo regulan, debemos ahora detenernos y destacar los tres aspectos básicos del municipio que ahora más nos interesan.

El primero de estos aspectos es su carácter de ente local territorial que le otorga esa doble naturaleza de entidad básica y necesaria de la organización territorial del Estado por una parte y de ente dotado de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines por la otra.

En segundo lugar, el reconocimiento al municipio de una personalidad jurídica plena con la atribución de una serie de potestades se hace con el fin de que pueda cumplir con sus fines que son, en definitiva, los fines propios de las colectividades de personas a las que representan por que viven en su territorio.

En tercer lugar, para poder institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de dichas colectividades que conviven en su territorio precisan de un gobierno y administración que corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.

Artículo 11 LRBRL 1. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado.

Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.

La LRBRL en su artículo 11, apartado 1 determina que el Municipio es la «entidad local» básica de la organización territorial del Estado, entidad a la que se le reconoce personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Si relacionamos esta apartado 1 del artículo 11 de la LRBRL con el artículo 137 CE que, tal y como hemos visto, se refiere a la organización territorial del Estado en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, destacando seguidamente que «Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión

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de sus respectivos intereses», podemos apreciar un elemento común importante para el tema que nos ocupa y es que tanto la CE como la LRBRL se refieren al Municipio como una «Entidad».

En las normas encontramos constantes referencias al municipio como ente local.

Así por ejemplo en el apartado 1 del artículo 1 de la LRBRL «1. Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado (…)», artículo 2.1 de la LRBRL «1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales (…)», artículo 3.1 de la LRBRL «1. Son entidades locales territoriales: a) El Municipio (…)», artículo 4.1, «En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, (…)», artículo 5 de la LRBRL «Para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las Entidades locales, (…)», artículo 6.1 de la LRBRL «Las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho», artículo 7 de la LRBRL «Las competencias de las entidades locales son propias o atribuidas por delegación (…)».

El debate clásico en nuestro Derecho, en lo que se refiere al concepto del Municipio, propio de las leyes del régimen local del siglo XIX y principios del XX giraba principalmente entre las doctrinas iusnaturalistas o positivistas y las doctrinas legalistas. Así, por ejemplo la ley municipal de 1877 definía al Municipio como la «asociación legal de todas las personas que viven en el mismo término municipal». El Estatuto Municipal de 1924, en cambio, se refería al Municipio como «la asociación natural reconocida por la ley de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad dentro del término».

El Decreto de 24 de junio de 1955 no contenía una definición de municipio, ni tampoco se refería de forma expresa a sus elementos constitutivos, sin perjuicio de la definición del término municipal recogida en su artículo 11 «El territorio a que extiende su jurisdicción un Ayuntamiento» o del título II, denominado «De la población municipal y de su empadronamiento», cuyo Capítulo Primero se refiere a la población municipal y del cual podemos determinar que la población de un municipio estaba formada por los habitantes de todo el término municipal.

En la actualidad, y teniendo en cuenta lo referido anteriormente podemos destacar que para el legislador el municipio es un Ente dotado de una estructura, una organización y unas funciones y que tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, por lo que podríamos afirmar que en nuestro derecho se parte de una concepción legal del municipio.

Ahora bien esta concepción puramente legal del municipio la debemos poner en relación con el apartado 2 del artículo 11 que dice que «Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización». Por lo tanto, a la organización, entendida

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esta como la estructura formal y material que lo configura como ente y que es a la que se refiere el legislador cuándo habla del municipio, hay que añadirle dos elementos cuya existencia previa resulta necesaria para su propia existencia como son una colectividad de personas que deciden asentarse y convivir en un determinado territorio. Estos dos elementos —población y territorio—, precisan de una organización pues será esta última la que permita entender el municipio en la forma actual.

Pero hay que tener muy presente que, como punto de partida, estos dos elementos justifican la aparición y permanencia del municipio y por lo tanto la falta de uno de ellos hace imposible su propia existencia. Todo ello sin entrar tampoco en el debate doctrinal relativo a si es la población el verdadero sustrato del ente territorial en detrimento del territorio al que le atribuye un mero papel de delimitación física del ámbito en el que el municipio ejerce sus competencias o si es el territorio el elemento constitutivo del mismo, parte integrante de la entidad, que fija los límites en los que esta ejerce sus competencias y a las que se acogen las personas que viven en él.

Por todo ello, podemos definir el municipio como un ente dotado de una organización que gestiona los intereses de una colectividad de personas que constituyen su población y que conviven en una porción de territorio que conforma el término municipal que es el ámbito territorial en el que dicho ente ejerce sus competencias.

Artículo 12.1 LRBRL 1. El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias.

Partiendo del artículo 11.2 en relación con el artículo 12.1 de la LRBRL, el Municipio en cuanto ente de carácter territorial tiene como primer elemento el territorio. Este es un elemento necesario para la propia existencia del Municipio y se configura como el espacio físico en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias.

Artículo 15 LRBRL, segundo párrafo El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio.

El segundo de los elementos es la población la cual, al igual que el territorio, constituye uno de los elementos básicos y necesarios para la propia existencia de un Municipio. No tiene sentido dicha existencia sin una colectividad de personas a las que gobernar.

Muchos de los artículos que hemos visto tienen una referencia más o menos explícita a este elemento. El propio artículo 23.1 CE que hemos citado anteriormente se refiere al derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio

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universal en relación con el artículo 140 CE que, después de declarar que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales, dispone que los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley, es una referencia clara a la existencia de una población necesaria para la elección de los representantes que integran los Ayuntamientos.

El artículo 1.1 LRBRL se refiere a los municipios como «cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos» es decir de participación de sus ciudadanos, aquellos que conviven en su territorio. Continuando con este artículo, dispone que los Municipios «institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades». Dichas colectividades van referidas a las personas que conviven en un Municipio y que constituyen su población.

En la misma línea, el artículo 2 LRBRL y refiriéndose a la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales establece la obligación del Estado y de las Comunidades Autónomas de asegurar a los Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda, «de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

En definitiva que los intereses de los Municipios a los que se refiere tanto el artículo 137 CE como los artículos 1 y 2 LRBRL, son los intereses propios de la comunidad de personas que conviven en ellos, de la población del municipio.

La importancia de la población como elemento básico de la existencia de un Municipio es tal que resulta fundamental en los expedientes de creación, supresión y alteración de los propios municipios y sus límites territoriales. En este sentido, aunque tan solo encontramos una un referencia expresa en el artículo 13.2 LRBRL «La creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados» la importancia y la necesidad de una población se encuentra presente en los principios que inspiran y en los argumentos que justifican la tramitación de estos procedimientos que tiene como principal objetivo el garantizar y mejorar la gestión de los asuntos público locales, en definitiva los asuntos que afecten a sus habitantes.

En este aspecto, la legislación autonómica en algunos casos ha sido más explícita hasta el punto de considerar, de forma expresa, la falta de población e incluso su variación como motivo de la supresión o alteración de un término municipal.

Así, por ejemplo, Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana prevé que la supresión de un municipio también se podrá producir por razones que afectan al segundo de los elementos constitutivos del munici-