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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MÉXICO ANÁLISIS LEGAL Y JURISPRUDENCIAL

Monserrat Cid Cabello

México D.F., 2014

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Lic. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario)

Dr. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Lic. Fernando García Sais Mtro. Rodrigo Diez Gargari

Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Pablo Hernández-Romo Valencia Dra. Gabriela Rodríguez González Dr. Edgar Corzo Sosa Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-840-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice ABREVIATURAS.................................................................................... 9 INTRODUCCIÓN..................................................................................

I. ANTECEDENTES............................................................................. 13 II. MARCO JURÍDICO..........................................................................

III. ASPECTOS TEÓRICOS.................................................................... 35 IV. ASPECTOS PROCESALES................................................................ 79 V. CASOS RELEVANTES...................................................................... 105 CONCLUSIONES................................................................................... 115 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 117

ABREVIATURAS CPEUM LFRPE LFPA LFPCA LFT LOTFJFA LFRSP LFRASP SCJN TFJFA

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Ley Federal del Trabajo Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

INTRODUCCIÓN La evolución histórica del Estado ha permitido que el reconocimiento y protección de los derechos humanos frente a la actividad estatal sea cada vez mayor. El origen de la responsabilidad Estatal en materia administrativa data de 1873 con el Arrêt Blanco (Caso Blanco, atendiendo al apellido del reclamante). Al resolver el caso en el cual una niña había resultado herida por una carreta guiada por empleados de una fábrica estatal de tabaco, el Consejo del Estado Francés reconoció la responsabilidad en la que puede incurrir el Estado, a través de sus agentes, por los daños causados a los particulares. En la resolución se determinó que una buena administración exige tanto la protección de la administración como la del administrado (BEJAR: 2007: 12). En nuestro país, el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado con el carácter de objetiva y directa y el derecho a la indemnización de los particulares por los daños causados en sus bienes y derechos con motivo de la actividad administrativa irregular del Estado, en la CPEUM ocurrió con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del “Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, el cual entró en vigor el 1 de enero de 2004. Si bien con anterioridad se regulaba la responsabilidad del Estado por sus agentes, era con otras características y no a nivel Constitucional. Por lo anterior, dada la reciente inclusión en el sistema jurídico mexicano de la responsabilidad patrimonial del Estado, la finalidad de este trabajo es analizar la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado en México, cuyas bases, límites y condiciones en materia federal se encuentran en la ley reglamentaria. En ese sentido, el objeto de estudio será la LFRPE, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004 y entro en vigor el 1 de enero de 2005, a partir de la interpretación jurisprudencial que de ella han realizado los órganos jurisdiccionales en México.

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Así pues, hemos decidido dividir el presente trabajo en cinco capítulos; el primero, correspondiente a los antecedentes de la responsabilidad patrimonial del Estado; en el segundo referente al marco jurídico, en el cual se describe la regulación a nivel federal y local; en el tercer capítulo se analizan los aspectos teóricos, en concreto las características de la responsabilidad patrimonial del Estado y los requisitos para que proceda la indemnización del daño, así como su cuantificación; en el cuarto capítulo aspectos procesales, en concreto se describe el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la LFRPE; y finalmente, en el quinto capítulo se comentan algunos casos relevantes que ha resuelto la SCJN en los cuales se ha ampliado el concepto actividad administrativa irregular para facilitar el acceso a la justicia de los particulares afectados en el derecho a la salud, por un daño proveniente de un ente público federal encargado de prestar el servicio de salud pública.

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I. ANTECEDENTES A. CÓDIGO CIVIL En nuestro país la responsabilidad del Estado se reguló en materia civil desde el Código Civil para el Distrito y Territorios Federales en Materia Común, y para toda la República en Materia Federal, (DOF, 26 de mayo; 14 de julio; 3 y 31 de agosto, todos de 1928). En el libro cuarto “De las obligaciones”, Título Primero “Fuentes de las Obligaciones” Capítulo V “De las obligaciones que nacen de los actos ilícitos”, los artículos 1910 y 1928 establecían la reparación del daño en concreto por actos ilícitos. “Artículo 1910.– El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres causa daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima.” “Artículo 1928.– El Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado.”

La Quinta Sala de la SCJN en la tesis “DAÑOS CAUSADOS POR LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, OBLIGACIÓN DEL ESTADO DE RESPONDER DE LOS.” (5a. Época, Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XCIX, p. 1679) interpretó el artículo 1928 y estableció las condiciones para que procediera demandar subsidiariamente al Estado por los actos de sus funcionarios: 1) El funcionario causa un daño. 2) El daño se origina en el ejercicio de las funciones que le están encomendadas. 3) El que resulta lesionado en sus intereses, ejercita la acción principal, frente al funcionario causante del daño, el cual no tiene bienes, o los que tiene no son suficientes para responder del daño causado.

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4) Cuando no se hubiere obtenido satisfacción u habiéndose obtenido, sólo sea en parte por insuficiencia de los bienes del responsable principal, obtiene por este hecho la mejor demostración de la insolvencia del funcionario responsable, y por tanto, la prueba jurídica suficiente y eficaz para demandar subsidiariamente al Estado. En similar sentido, la Tercera Sala de la SCJN interpretó el artículo 1928 del Código Civil en las tesis “RESPONSABILIDAD CIVIL DE LA NACIÓN POR ACTOS DE SUS FUNCIONARIOS.” (5a. Época, 3a. Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación, tomo CXXV, p. 1211) y “RESPONSABILIDAD CIVIL DE LA NACIÓN POR ACTOS DE FUNCIONARIOS.” (5a. Época, 3a. Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación, tomo CXXV, p. 1212), pues señaló que para entablar una acción en contra el Estado era requisito indispensable obtener una sentencia condenatoria previa en contra del funcionario público causante del daño en la que se probara que el funcionario causó el daño, la cuantía de éste y la insolvencia del funcionario. Con la reforma al Código Civil (DOF 10 de enero de 1994) en el artículo 1927 se estableció la responsabilidad solidaria del Estado, sólo para los casos de dolo procedente de actuaciones ilícitas, y conservando la parte de responsabilidad subsidiaria, cuando el servidor público directamente responsable no tuviera bienes o los que tuviera no fueran suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos. Lo anterior, —se explicó en la exposición de motivos— en términos de protección de derechos humanos. El criterio que se utilizó para distinguir la responsabilidad solidaria de la subsidiaria fue que la conducta del servidor público, si la conducta ilícita era culposa no era significativo para la protección de los derechos humanos y por el contrario, la responsabilidad del Estado era directa para corregir las actuaciones dolosas de los servidores públicos. Ello porque el Estado podría prever las actuaciones dolosas atendiendo a las condiciones en las que se encuentra, respecto a su organización, recursos, medios de programación y sistemas de vigilancia con que cuenta; así como por la responsabilidad en la selección, capacitación y control de personal.

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De ahí que si el ilícito se producía el Estado tenía la obligación de indemnizar plenamente a la persona que sufrió los daños y perjuicios ocasionados; el artículo 1927 es del tenor literal siguiente: “Artículo 1927.– El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.”

Al respecto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito interpretó en la tesis aislada “RESPONSABILIDAD CIVIL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1927 DEL CÓDIGO CIVIL FEDERAL. LOS ACTOS QUE LE DAN ORIGEN SON INDEPENDIENTES DEL VÍNCULO EXISTENTE ENTRE EL SERVIDOR PÚBLICO Y LA VÍCTIMA, POR LO QUE TIENE UNA CONNOTACIÓN EXTRACONTRACTUAL.” (9a. Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, febrero de 2002, p. 924) que el servidor público encargado de la función administrativa que causa un daño a una persona, es responsable independientemente de que exista entre él y la víctima un vínculo contractual, pues los actos que dan origen a este tipo de responsabilidades colocan al causante en la condición de un tercero extraño; por ende, la responsabilidad civil prevista en el artículo 1927 antes señalado, tiene una connotación extracontractual. El referido artículo 1927 estuvo vigente hasta que se derogó (DOF 31 de diciembre de 2004).

B. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Otro antecedente legislativo lo encontramos en la LFRSP (DOF 10 de enero de 1994), cuando se adicionó el artículo 77 bis, en el cual se estableció que para obtener el derecho a la reparación del daño en cantidad líquida los particulares afectados por un servidor público debían cumplir con dos condiciones: en primer lugar, debían acredi-

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tar que se había determinado la responsabilidad del servidor público en el procedimiento administrativo disciplinario; y, en segundo lugar, que los daños y perjuicios causados habían tenido origen en una falta administrativa. Para lograr el pago de la indemnización, los particulares debían acudir a la dependencia, entidad o a la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Federación para que directamente reconocieran la responsabilidad de indemnizar la reparación del daño en cantidad líquida y, en consecuencia, ordenar el pago correspondiente; sin necesidad de acudir a una instancia judicial o a cualquiera otra. Si el órgano del Estado negaba la indemnización, o si el monto no satisfacía al reclamante, entonces el particular podría acudir a la vía administrativa o judicial. Por ello, éste podría considerarse el antecedente más relevante en cuanto al sistema procesal para reclamar la indemnización, pues es una instancia administrativa ante la cual se presentaba la reclamación; sin embargo, al sujetar el pago de la indemnización al procedimiento administrativo disciplinario implicaba un obstáculo importante para los particulares afectados. Sólo había una excepción a la regla del procedimiento administrativo y era cuando se aceptaba una recomendación de la Comisión de Derechos Humanos en la que propusiera la reparación de daños y perjuicios, supuesto en el cual la autoridad competente se limitaba a su determinación en cantidad líquida y a emitir la orden de pago respectiva. Además, el referido artículo 77 bis reconocía el derecho de repetición del Estado en contra del servidor público por el pago de la indemnización hecha a los particulares y por otra parte, el artículo 78 establecía que el plazo de un año a partir de la notificación de la resolución administrativa que hubiere reconocido la falta para solicitar la indemnización. Lo anterior en los siguientes términos:

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“Artículo 77 bis.– Cuando en el procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad del servidor público y que la falta administrativa haya causado daños y perjuicios a particulares, éstos podrán acudir a las dependencias, entidades o a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación para que ellas directamente reconozcan la responsabilidad de indemnizar la reparación del daño en cantidad líquida

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y, en consecuencia, ordenar el pago correspondiente, sin necesidad de que los particulares acudan a la instancia judicial o a cualquiera otra. El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización hecha a los particulares. Si el órgano del Estado niega la indemnización, o si el monto no satisface al reclamante, se tendrán expeditas, a su elección, la vía administrativa o judicial. Cuando se haya aceptado una recomendación de la Comisión de Derechos Humanos en la que se proponga la reparación de daños y perjuicios, la autoridad competente se limitará a su determinación en cantidad líquida y la orden de pago respectiva”. “Artículo 78.– Las facultades del superior jerárquico y de la Secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.– Prescribirán en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y II.– En los demás casos prescribirán en tres años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64. III.– El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometido (sic) la falta administrativa.”

II. MARCO JURÍDICO A. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución se planteó en 1999 con dos iniciativas presentadas ante el Pleno de la Cámara de Diputados. La primera iniciativa se presentó el 22 de abril de 1999, por los diputados Marcos Bucio Mújica, Miguel Quirós Pérez y Rafael Oceguera Ramos, pertenecientes a la fracción Parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, que proponía modificar la denominación del Título Cuarto y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la CPEUM. Lo anterior como lo señalaron en la iniciativa, atendía a la finalidad de establecer expresamente una nueva garantía que protegiera la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y la obligación correlativa de éste a reparar las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogara en el patrimonio de todo individuo. Los diputados planteaban en la iniciativa desarrollar, a largo plazo, un sistema de responsabilidad directa y objetiva, a través de una ley reglamentaria de la materia, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios causados a los particulares, cuando éstos no tuvieran la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto. Además, los diputados señalaron que la reforma constitucional buscaba implementar un mecanismo de distribución de las cargas públicas para terminar con la impunidad de las actividades lesivas del Estado que causaban daños a particulares que no tenían la obligación de soportarlo. En ese sentido se podía avanzar en la consolidación de un Estado responsable, que asume en forma directa las consecuencias de su actuar, y por ello, que merece confianza. Así señalaron que “la incorporación de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un instrumento solidario

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y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares, tiene las siguientes finalidades: por una parte, la reparación del daño, que tendría un doble efecto: contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el Derecho y, al mismo tiempo, en el Estado, lo cual se traduce en la genuina expresión del Estado de Derecho; y por otra parte, la incorporación de este instituto sin duda propiciaría la elevación en la calidad de los servicios públicos.” La segunda iniciativa se presentó por diputados de la Fracción Parlamentaria del Partido Acción Nacional el día 16 de junio de 1999, que proponía modificar la denominación del Título Cuarto, así como adicionar un duodécimo párrafo al artículo 16, un segundo párrafo al artículo 113, una fracción VIII al artículo 116, y un segundo párrafo a la Base Quinta, Apartado C, del artículo 122, todos de la CPEUM. La iniciativa propuesta buscaba establecer un régimen de responsabilidad patrimonial del Estado para que éste indemnizara a toda persona afectada en sus bienes y derechos con motivo de la actividad del Estado, con independencia del carácter de la actividad —lícita o ilícita, regular o irregular— y que fuera una responsabilidad directa en todos los casos. Los diputados propusieron establecer como garantía individual el derecho de los particulares a la reparación de los daños y perjuicios que el Estado causara en su patrimonio, sin perjuicio de que la obligación para resarcir los daños estuviera también contemplada en la parte orgánica de la Constitución; por ello, el sistema propuesto era de responsabilidad directa para que el Estado tuviera la obligación de responder por los daños y perjuicios que con su actividad ocasionara en el patrimonio de los particulares. Las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, así como las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal, dictaminaron conjuntamente las iniciativas y emitieron su dictamen el 28 de abril de 2000. Dicho dictamen partió de dos consideraciones medulares. En primer lugar, atendía a la necesidad de contribuir al fortalecimiento del Estado mediante el establecimiento del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, tomando en cuenta la necesidad de establecer sistemas sencillos y ágiles para proteger a los particulares y un mecanismo de equidad en las cargas públicas, evitando que quien sufra un

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daño tenga que soportarlo inequitativamente. En segundo lugar, buscaba concretar la responsabilidad patrimonial del Estado, para que se rigiera por los principios del Derecho Administrativo, estableciendo una responsabilidad directa y objetiva, sin necesidad de demostrar la culpa del servidor público, pero sí acreditar la prueba del daño ocasionado y el nexo causal con la actividad del Estado. En lo particular, en el dictamen los legisladores se pronunciaron sobre doce temas medulares, los cuales se sintetizan a continuación: I. En lo referente a establecer a nivel constitucional las bases del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, señalaron que el efecto era darle carácter de norma superior, que obligue y limite al legislador ordinario; lo anterior, para garantizar que la responsabilidad directa y objetiva del Estado sería regulada tanto en la legislación federal como en la de las entidades federativas. Así se lograría protección plena al particular y se uniforma la regulación que en su momento se establezca en cada entidad federativa para evitar inequidad e inseguridad jurídica. II. Respecto a la ubicación constitucional de esta institución, consideraron que debía ser en la parte orgánica de la Constitución, porque el objetivo de la iniciativa era establecer un mandato al legislador ordinario, y por lo tanto limitando la facultad legislativa, correspondiendo, a la parte organizativa de las funciones del Estado; por otra parte, consideraron que el derecho del particular no pierde su categoría ni su efectividad por encontrarse en la parte orgánica de la Constitución. III. En cuanto a la denominación del Título Cuarto, que en ese entonces era “De la Responsabilidad de los Servidores Públicos”, consideraron que se debía mantener la denominación actual y añadir la mención a la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que el Título Cuarto se refería a la responsabilidad de los servidores públicos en la mayoría de los preceptos en ese título y proponían incluir solamente en uno de los párrafos lo referente a la responsabilidad patrimonial del Estado; lo anterior, señalaron, para respetar la anterior denominación y las pautas de la lógica. IV. Reconocieron que se debían utilizar los términos bienes y derechos, con el fin de proteger todos los ámbitos de afectación que pudieran ser dañados.

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V. En lo referente a la forma de indemnizar, consideraron innecesario precisar que fuera de manera proporcional y equitativa como parámetro de justicia en el pago de indemnizaciones, porque por el sólo hecho de establecer el derecho a la indemnización de los particulares aludía a que debía ser justa, lo que incluía la proporcionalidad y equidad en su determinación. De ahí que rigiera el principio de equidad en la determinación de la indemnización, atendiendo al fin buscado, la racionalidad constitucional encaminada a resolver una problemática de la justicia distributiva. Es por ello que la indemnización debía atender a las circunstancias particulares del caso como podrían ser la gravedad del daño, las condiciones en que se encontraba el bien que resultó dañado, la capacidad económica de la persona lesionada, el posible abuso de poder, la cuantía de los daños, el número de personas afectadas, entre otras circunstancias; pero establecieron los legisladores que en la ley secundaria se establecerían las bases sobre las que se aplicará el principio de equidad. VI. El tipo de responsabilidad patrimonial del Estado directa y objetiva se debía establecer expresamente para que el legislador rigiera su actuar obligado por el texto constitucional a establecer en ley reglamentaria ese tipo de la responsabilidad del Estado; excluyendo así un régimen de responsabilidad patrimonial subsidiaria o indirecta. VII. En cuanto al tipo de actividad que origine el daño causado, consideraron necesario incluir que la responsabilidad del Estado sólo se podía causar por la actividad pública, sin que tuvieran aplicación los principios del Derecho Público, y en caso de que el daño causado tuviera origen en una actividad privada, el régimen de responsabilidad adecuado sería el de responsabilidad civil, conforme a la legislación de Derecho Privado. VIII. Respecto al tipo de actos materia de responsabilidad patrimonial, determinaron que la se debía limitar a los actos de la administración pública, pues no obstante que los daños pudieran tener origen por la actuación de cualquiera de los tres órganos del Estado, con los actos del órgano ejecutivo, actividad de la administración pública, se producen efectos singulares y tienen como finalidad la aplicación de una ley. Por la naturaleza y caracteres de los actos legislativos y

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judiciales, propusieron excluirlos, porque se pondría en peligro la capacidad presupuestal de cualquier entidad. No obstante lo anterior, señalaron que sí quedarían incluidos los daños causados por los actos administrativos que realizan los órganos legislativo y judicial, atendiendo a la naturaleza del acto y no al órgano emisor. Por otra parte, en lo referente al origen de la actividad lesiva de la administración pública consideraron conveniente restringir exclusivamente a la actividad administrativa irregular; sin embargo, lo sujetaron a una cuestión temporal, dejando la posibilidad de ampliar la cobertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carácter regular, cuando se generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran la obligación jurídica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social, pudiesen también ser motivo de indemnización. IX. En lo referente a las instancias competentes para reglamentar la responsabilidad patrimonial del Estado, señalaron que no era necesario precisarlo en la CPEUM porque al ser un derecho constitucional para el particular, todas las autoridades estaban obligadas a indemnizarlos y a expedir la legislación reglamentaria como un medio indispensable para hacer efectivo ese derecho. X. La reglamentación de esta institución quedaría a cargo del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales de las entidades federativas, estando facultadas para expedir leyes administrativas en el ámbito de su competencia; por ello, consideraron que no se debían de modificar otros artículos para reconocer la facultad de expedir las leyes reglamentarias, pues se aplicarían las órbitas de competencia establecidas para la Federación y de las entidades federativas. XI. Respecto a los tribunales competentes para conocer de las acciones en contra del Estado por las lesiones causadas, consideraron que no era necesario ni conveniente establecer la competencia de determinados tribunales como imposición constitucional porque la CPEUM establece en el artículo 116, fracción V, la posibilidad de que se establezcan tribunales contencioso-administrativo a nivel local, sin que fuera una obligación, por lo que no se podría establecer la competencia de determinados tribunales como imposición constitucional; además, en la ley reglamentaria se establecería el procedimiento.

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XII. En lo referente a la problemática financiera y presupuestaria, señalaron que el órgano legislativo, federal y local, establecería los montos, bases, límites y procedimientos para la indemnización; lo anterior, armonizando el principio de la responsabilidad directa con la capacidad presupuestal, respetando en todo momento el principio de equidad. Por lo anterior, propusieron una vacatio legis de dos años para la expedición de las leyes y modificaciones a los ordenamientos normativos. El dictamen sintetizado se aprobó el 29 de abril de 2000 en el Pleno de la Cámara de Diputados, por 369 votos a favor y ninguno en contra, por ello se remitió el expediente con la Minuta a la Cámara de Senadores. El diecisiete de abril de 2001 la Mesa Directiva del Senado de la República, turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación y de Estudios Legislativos, Primera, para su estudio y dictamen correspondiente la minuta con proyecto de decreto por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que procedieran a su estudio, análisis y dictamen. Las Comisiones destacaron la evolución histórica del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado y destacaron las dos importantes características que se reconocerían en la Constitución, ser objetiva y directa. Así, señalaron que la responsabilidad sería directa porque podría exigirse la reparación del daño al Estado de manera inmediata y sería objetiva por ser ajena al dolo o al actuar ilegal de un funcionario en particular. El 8 de noviembre de 2001 se dio lectura al dictamen y se puso a discusión en la Cámara de Senadores, en la cual participaron los Senadores Héctor Astudillo Flores y Fauzi Hamdan Amad, los cuales destacaron la importancia de incorporar la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución; posteriormente en la votación se aprobó con 90 votos a favor y ninguno en contra y pasó a las legislaturas de los Estados para los efectos constitucionales. Una vez que se recibió la votación de las legislaturas de los estados de Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Colima, Durango, Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Si-

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naloa, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, la Comisión Permanente del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos aprobó el Decreto por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, el 15 de mayo de 2002. Finalmente, se publicó el “Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (DOF 14 de junio de 2002); lo anterior, en los siguientes términos: “TÍTULO CUARTO. DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y PATRIMONIAL DEL ESTADO. La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. TRANSITORIO Artículo Único.– El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial. La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes: a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate. Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos.”

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En cuanto a la entrada en vigor de la reforma constitucional, la Segunda Sala de la SCJN al resolver el amparo en revisión 29/2007 en sesión de 21 de marzo de 2007, por unanimidad de cinco votos, precisó que la reforma entró en vigor el 1 de enero de 2004; en ese sentido, se emitió la tesis “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ADICIÓN AL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 14 DE JUNIO DE 2002, ENTRÓ EN VIGOR EL 1o. DE ENERO DE 2004.” (9a. Época, 2a. Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 2007, p. 1188).

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B. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El 24 de septiembre de 2002, se presentó en el Senado una iniciativa con proyecto de Decreto de LFRPE, la cual tenía entre sus finalidades cumplir con el fortalecimiento del Estado, elevar la calidad de los servicios públicos y profundizar o establecer la confianza de los gobernados frente al Estado. Lo anterior ante la cada vez mayor participación administrativa en la vida social y económica del país, lo que de suyo generaba mayores posibilidades de riesgo para los gobernados. De ahí que en el fondo la iniciativa pretendía hacer más eficientes los servicios públicos. En cuanto a los daños los Senadores señalaron que cualquier tipo debía ser indemnizado, en tanto fuera evaluable económicamente y tuviera origen en la actividad o función administrativa de la Administración Pública (actos o hechos administrativos). Sin embargo, especificaron que no se debía entender en sentido estricto del órgano, sino de la función realizada; por ello, incluso los órganos legislativo y judicial podrían causar daño por las funciones y actos materialmente administrativos que llevaran a cabo. La iniciativa establecía que en la Ley reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la CPEUM se establecerían los lineamientos y requisitos que regularían los supuestos de imputabilidad del Estado, las características del daño resarcible, las bases para cuantificarlo, la causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el procedimiento de reclamación y los medios de impugnación. Lo anterior, dividido en cinco capítulos, cuarenta artículos y tres transitorios.