PRESUPUESTO PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS: Las obligaciones financieras de los Estados en materia de derechos humanos
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
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Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
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Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
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Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
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Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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toMás saLa FranCo
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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
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Javier de LuCas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
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PRESUPUESTO PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS: Las obligaciones financieras de los Estados en materia de derechos humanos
ANNA BUCHARDÓ I PARRA
tirant lo blanch Valencia, 2022
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© Anna Buchardó i Parra
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2720-2022 ISBN: 978-84-1130-716-1 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Dedicada especialmente a la memoria de mi abuela Genoveva por acompañarme y ser mi guía y referencia siempre. Y a mi hermana Marta, por no tener miedo a ser ella misma. Gracias a mi familia por su comprensión, amor y apoyo incondicional. Dedicada especialment a la memòria de la meva iaia Genoveva per acompanyar-me i ser la meva guia i referència sempre. I a la meva germana Marta, per no tenir por a ser ella mateixa. Gràcies a la meva família per la seva comprensió, estima i recolzament incondicional. El rumbo de la vida de un hombre presagia cierto final que se producirá si el hombre persevera, dijo Scrooge. Pero si se modifica el rumbo, el final cambiará. ¡Dime que eso es lo que me estás enseñando! Charles Dickens, Cuento de Navidad
ÍNDICE RESUMEN. PRESUPUESTO PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS: LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LOS ESTADOS EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS...........................................................
17
Parte primera. LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LOS ESTADOS EN EL ÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS Capítulo primero. LAS MEDIDAS PRESUPUESTARIAS DE APLICACIÓN DE LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS.....................................................
23
1. Introducción..........................................................................................
23
2. La naturaleza de las obligaciones financieras en materia de derechos humanos..............................................................................................
26
2.1. Obligaciones de comportamiento o de resultado.....................
27
2.2. Obligaciones autónomas o instrumentales...............................
34
2.3. Instrumento principal o accesorio...........................................
41
2.4. Titularidad del derecho que acompaña a la obligación............
42
3. El Presupuesto y los derechos humanos.................................................
43
Parte segunda. INGRESO PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS. EL SISTEMA IMPOSITIVO DESDE Y PARA LOS DERECHOS HUMANOS Capítulo segundo. EL INGRESO PÚBLICO Y LOS DERECHOS HUMANOS.....................
51
10
Índice
1. Introducción..........................................................................................
51
2. El ingreso público desde la perspectiva de los derechos humanos..........
55
3. El tributo como herramienta de transformación social..........................
63
3.1. .El deber de contribuir desde la perspectiva de los derechos humanos................................................................................
63
3.2. La justicia tributaria................................................................
67
4. La política tributaria como política pública desde y para los derechos humanos..............................................................................................
71
5. Las funciones de los impuestos desde una perspectiva de derechos humanos. Principios tributarios aplicables....................................................
77
5.1. La generación de ingresos públicos para la realización de los derechos humanos.................................................................
77
5.1.1. El principio de reserva de ley y el principio de legalidad desde una perspectiva de derechos humanos........
81
5.1.2. El principio de seguridad jurídica desde la perspectiva de los derechos humanos............................................
89
5.1.3. Recapitulación.............................................................
92
5.2. La consecución de mayores cuotas de igualdad y no discriminación....................................................................................
94
5.2.1. ¿Cuánto y quién debe pagar impuestos?.......................
98
Capítulo tercero. LA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS Y SUS POSIBLES IMPLICACIONES IMPOSITIVAS.................................................................
117
1. Introducción..........................................................................................
117
2. La elección del sistema impositivo y su relevancia para los derechos humanos..............................................................................................
117
3. La imposición y la igualdad de género...................................................
124
4. La interacción entre el sistema tributario y la realidad de los derechos humanos. Algunos ejemplos en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.........................................................................
126
11
Índice
5. Los impuestos como mecanismo para el fortalecimiento de la gobernanza y la responsabilidad. La participación, información y transparencia......
135
6. Recapitulación......................................................................................
148
7. Factores divergentes en la utilización de los impuestos como herramienta desde y para los derechos humanos.................................................
151
7.1. La responsabilidad de las agencias especializadas en materia de derechos humanos.............................................................
151
7.2. Los beneficios fiscales y el fraude fiscal....................................
158
8. El deber de contribuir en el Estado español y el cumplimiento de sus obligaciones de derechos humanos......................................................
170
9. Posibles medidas para reforzar el uso del sistema impositivo como herramienta desde y para los derechos humanos.....................................
181
Parte tercera EL GASTO PÚBLICO Y LOS DERECHOS HUMANOS. LA INVERSIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS DESDE Y PARA LOS DERECHOS HUMANOS Capítulo cuarto. EL GASTO PÚBLICO. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS..........................................
197
1. Introducción: el coste de los derechos....................................................
197
2. El Presupuesto público. Revisión teórica y enlace con una perspectiva de derechos humanos..........................................................................
201
2.1. Concepto................................................................................
201
2.2. El origen de los Presupuestos..................................................
203
2.3. Las clases de Presupuestos y los derechos humanos.................
205
2.4. Las decisiones presupuestarias y los derechos humanos...........
211
2.4.1. Las fases del proceso presupuestario y los derechos humanos.....................................................................
214
3. Los principios presupuestarios revisados desde una perspectiva de derechos humanos......................................................................................
228
12
Índice
3.1. El principio de competencia....................................................
229
3.2. El principio de unidad.............................................................
231
3.3. El principio de universalidad...................................................
234
3.4. El principio de anualidad........................................................
234
3.5. El principio de especialidad.....................................................
238
3.5.1. La especialidad cualitativa...........................................
238
3.5.2. La especialidad cuantitativa.........................................
239
3.5.3. La especialidad temporal..............................................
241
3.6. El principio de legalidad presupuestaria..................................
242
3.7. El principio de publicidad y el principio de transparencia presupuestaria........................................................................
244
3.8. El principio de exactitud y el de anticipación..........................
250
3.9. El principio del gasto público mínimo.....................................
251
3.10. El principio de la nivelación presupuestaria...........................
254
3.11. El principio de neutralidad de la imposición..........................
256
3.12. Los principios de eficacia, eficiencia en la gestión de los fondos públicos y asignación equitativa de los recursos.........
259
3.12.1. La obligación de respetar, proteger y dar efectividad a los derechos humanos y su vinculación con los principios presupuestarios de eficacia, eficiencia y asignación equitativa de recursos................................
267
3.13. Recapitulación......................................................................
273
Capítulo quinto. LA INCIDENCIA DE LAS OBLIGACIONES DE DERECHOS HUMANOS EN EL PRESUPUESTO...................................................................
275
1. Introducción: el Presupuesto Público desde y para la realización de los derechos humanos...............................................................................
275
2. Los principios de derechos humanos aplicables al presupuesto público.
283
2.1. Obligaciones inmediatas y generales.......................................
285
2.1.1. La adopción de medidas...............................................
285
13
Índice
2.1.2. No discriminación........................................................
289
2.2. Obligaciones específicas..........................................................
299
2.2.1. Derechos inmediatos y derechos progresivos................
299
2.2.2. La obligación de movilizar y usar el máximo de recursos disponibles.......................................................
300
2.2.3. El contenido mínimo esencial. La nueva propuesta del máximo existencial................................................
314
2.2.4. La progresividad y no regresividad...............................
323
2.3. La transparencia y la participación.........................................
337
2.3.1. ¿Cómo contar con un proceso presupuestario transparente y participativo?..............................................
344
2.4. Recapitulación........................................................................
356
3. Obstáculos en la esfera del gasto público para el cumplimiento de las obligaciones financieras de derechos humanos.....................................
359
3.1. Tipos de obstáculos.................................................................
359
3.2. El papel del Parlamento..........................................................
360
3.3. La corrupción.........................................................................
363
3.3.1. Concepto.....................................................................
363
3.3.2. Vínculo con los derechos humanos y el presupuesto.....
364
3.3. Causas....................................................................................
368
3.3.4. Consecuencias..............................................................
370
3.3.5. Mecanismos para hacerle frente...................................
372
4. El caso español. El Presupuesto en España: ¿una herramienta de transformación social?................................................................................
374
4.1. El Presupuesto español como herramienta de transformación social..............................................................................
379
4.2. La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria y la prioridad en el pago de la deuda pública (art. 135CE) versus la obligación del Estado de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y una distribución de la renta más equitativa (art. 40.1CE).....................
381
CONCLUSIONES....................................................................................
389
14
Índice
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................
399
1. Obras Generales:...................................................................................
399
2. Monografías:.........................................................................................
400
3. Trabajos en obras colectivas:.................................................................
412
4. Artículos en revistas, publicaciones periódicas y online:........................
414
5. Legislación:...........................................................................................
420
5.1. Tratados..................................................................................
420
5.2. Leyes nacionales......................................................................
422
6. Actos de organizaciones internacionales:...............................................
423
6.1. Naciones Unidas.....................................................................
423
6.2. Consejo de Europa..................................................................
428
6.3. Comisión Interamericana de Derechos Humanos....................
428
6.4. Comisión de Derecho Internacional........................................
428
6.5. Asean......................................................................................
429
7. Jurisprudencia:......................................................................................
429
7.1. Tribunales internacionales.......................................................
429
7.1.1. Tribunal Europeo de Derechos Humanos.....................
429
7.1.2. Corte Interamericana de Derechos Humanos...............
429
7.2. Tribunales nacionales..............................................................
429
7.2.1. Tribunal Constitucional de España...............................
429
7.2.2. Tribunal Constitucional De Portugal............................
430
7.2.3. Tribunal Constitucional de Perú...................................
430
7.2.4. Corte Constitucional de Sudáfrica................................
430
7.2.5. Corte Constitucional de Colombia...............................
430
7.2.6. Tribunal Supremo de los Estados Unidos......................
431
7.2.7. Corte Suprema de la India............................................
431
7.2.8. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.......
431
7.2.9. Tribunal Superior de Justicia de Sudáfrica....................
431
15
Índice
7.2.10. Tribunal Superior de Justicia de Inglaterra y Gales.....
431
7.2.11. Corte Suprema de Canadá..........................................
432
7.2.12. Corte Suprema de Texas.............................................
432
7.2.13. Tribunal del Distrito de Massachussets.......................
432
7.2.14. Tribunal de Justicia de la ciudad de Nueva York........
432
7.2.15. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires...........................................................................
432
8. Otras publicaciones de apoyo:...............................................................
432
RESUMEN. PRESUPUESTO PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS: LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LOS ESTADOS EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
De la ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos deriva, para los Estados, la obligación de adoptar las medidas generales de aplicación. Medidas que no solo constituyen aquellas necesarias, oportunas y adecuadas a nivel legislativo o judicial, sino que también incluyen las medidas financieras. De esta manera, la inversión de recursos públicos para la realización de los derechos humanos debe caracterizarse como una obligación jurídica, que además es instrumental. Su carácter instrumental queda determinado porque no podrá concebirse esta obligación sino en conjunción con los distintos derechos; y por ser precisamente el instrumento para dotar de contenido a los derechos. La situación actual de los derechos humanos y su no realización efectiva no obedecen a cuestiones teóricas. Contrariamente, los obstáculos son prácticos y están relacionados con la falta de una priorización adecuada en la inversión de los recursos y con su no consideración desde la órbita de los ingresos públicos. Para determinar el contenido de esta obligación se estudiará el Presupuesto, como el documento que prevé las prioridades en la inversión de un Estado, en sus dos vertientes: ingreso y gasto público. En ambos supuestos se hará desde una perspectiva doble: en primer lugar, analizando los institutos financieros —tributarios y presupuestarios— desde una perspectiva de derechos humanos; y en segundo lugar, determinando cuáles son las implicaciones que de aplicarse las reglas, estándares y principios de derechos humanos, pueden derivarse para el sistema impositivo y el ciclo presupuestario; con el objetivo
18
Anna Buchardó i Parra
de alcanzar la sinergia necesaria entre el mundo de los derechos humanos y el financiero. Porque no puede afirmarse que los derechos no tengan también un coste económico y hacerlo, de hecho, comporta costes sociales. Y porque no puede afirmarse que la recaudación de los recursos públicos y su posterior inversión pueda desprenderse de toda consideración respecto a los derechos humanos. Recaudar e invertir los recursos públicos desde y para la realización de los derechos humanos permitirá a los Estados Parte cumplir con sus obligaciones financieras de derechos humanos.
PARTE PRIMERA.
LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LOS ESTADOS EN EL ÁMBITO DE LOS DERECHOS HUMANOS