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11ª EDICIÓN

DERECHO CONSTITUCIONAL

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

VOLUMEN II Los poderes del Estado La organización territorial del Estado

11ª EDICIÓN

VOLUMEN II

DERECHO CONSTITUCIONAL

Luis López Guerra Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

manuales

DERECHO CONSTITUCIONAL VOLUMEN II Los poderes del Estado. La organizaciรณn territorial del Estado

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO CONSTITUCIONAL VOLUMEN II Los poderes del Estado. La organización territorial del Estado 11ª Edición

Luis López Guerra Catedrático de Derecho Constitucional Eduardo Espín Catedrático de Derecho Constitucional. Magistrado del Tribunal Supremo Joaquín García Morillo Catedrático de Derecho Constitucional. Letrado del Tribunal Constitucional

Pablo Pérez Tremps Catedrático de Derecho Constitucional Miguel Satrústegui Profesor Titular de Derecho Constitucional

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Luis López Guerra Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-735-0 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice V. LA CORONA Lección 21 LA CORONA 1. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO.......................................................................................................................... 17 2. LAS FUNCIONES DEL REY................................................................................... 19 3. EL REFRENDO...................................................................................................... 26 4. LA SUCESIÓN EN LA CORONA.......................................................................... 31 5. LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY MENOR............................................... 33 6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 34

VI. LAS CORTES GENERALES Lección 22 LA ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES 1. INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 39 2. EL SISTEMA ELECTORAL.................................................................................... 41 3. LOS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DEL DERECHO ELECTORAL................ 44 4. LAS FASES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL............................ 47 5. LAS FASES DECISORIA Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL.......... 51 6. LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DEL DERECHO ELECTORAL............. 54 7. LOS GASTOS Y LAS SUBVENCIONES ELECTORALES....................................... 58 8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 60 Lección 23 LA ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES 1. LAS CORTES GENERALES. SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA............................... 63 2. COMPOSICIÓN: EL BICAMERALISMO.............................................................. 66 3. LAS PRERROGATIVAS COLECTIVAS DE LAS CÁMARAS.................................. 68 a) El concepto de prerrogativa................................................................................ 68 b) La autonomía reglamentaria............................................................................... 69 c) Autonomía administrativa y presupuestaria e inviolabilidad.............................. 70 4. EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE PARLAMENTARIO............................................................. 72 a) La incompatibilidad y el juramento.................................................................... 72 b) Pérdida de la condición de parlamentario........................................................... 73 5. LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DE LOS PARLAMENTARIOS.............. 74 a) La justificación de las prerrogativas individuales................................................ 74 b) La inviolabilidad................................................................................................ 74 c) La inmunidad..................................................................................................... 75 d) El fuero especial................................................................................................. 77

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e) Medios materiales.............................................................................................. 77 6. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS: ÓRGANOS DIRECTIVOS............... 78 a) El Presidente....................................................................................................... 78 b) La Mesa............................................................................................................. 79 c) La Junta de Portavoces....................................................................................... 80 7. LOS ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS.......................... 81 a) El Pleno.............................................................................................................. 81 b) Las Comisiones.................................................................................................. 82 c) Los grupos parlamentarios................................................................................. 83 d) La Diputación Permanente................................................................................. 85 8. LA ESTRUCTURACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO.............................. 87 a) Legislatura y períodos de sesiones...................................................................... 87 b) Requisitos de validez.......................................................................................... 88 c) Publicidad.......................................................................................................... 89 d) Ordenación de los debates.................................................................................. 90 e) Los votos............................................................................................................. 91 9. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 91 Lección 24 LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA DE LAS CORTES 1. INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 93 2. LA INICIATIVA LEGISLATIVA: DIVERSOS SUJETOS.......................................... 94 3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO........................................... 98 a) Discusión en el Congreso de los Diputados........................................................ 99 b) Discusión en el Senado....................................................................................... 100 c) Diferencias de opinión entre Congreso y Senado................................................ 100 4. SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES....................... 101 5. PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES.............................................. 103 6. LA FUNCIÓN FINANCIERA: LAS POTESTADES TRIBUTARIA Y PRESUPUESTARIA..................................................................................................................... 105 a) La potestad tributaria......................................................................................... 107 b) La potestad presupuestaria................................................................................. 107 7. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 110 Lección 25 EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO 1. CONTROL PARLAMENTARIO Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA.................... 113 2. LOS INSTRUMENTOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO.............................. 115 a) Información y control......................................................................................... 115 b) Las preguntas..................................................................................................... 116 c) Las interpelaciones............................................................................................. 117 d) Las Comisiones de Investigación........................................................................ 118 3. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO......................................... 119 4. LA MOCIÓN DE CENSURA.................................................................................. 121 a) Concepto............................................................................................................ 121 b) Requisitos........................................................................................................... 122

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c) Procedimiento.................................................................................................... 122 d) Efectos................................................................................................................ 124 5. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA.......................................................................... 124 a) Concepto............................................................................................................ 124 b) Procedimiento.................................................................................................... 124 c) Efectos................................................................................................................ 126 6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 127

VII. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN Lección 26 EL GOBIERNO 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. LA EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DEL GOBIERNO............................................................................................................ 131 2. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO........................................................................ 133 3. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO: EL CONSEJO DE MINISTROS....................... 134 4. PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL GOBIERNO......................................... 137 a) Posición y status del Presidente........................................................................... 137 b) Órganos de apoyo del Presidente........................................................................ 139 5. LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO. LOS MINISTROS......................................... 139 6. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO........................................ 141 7. FORMACIÓN DEL GOBIERNO........................................................................... 143 a) Propuesta........................................................................................................... 144 b) La fase de investidura......................................................................................... 145 c) Nombramiento de los miembros del Gobierno................................................... 147 8. CESE DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO....................................................... 147 9. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y PRESIDENCIALISMO.................................................................................................................... 148 10. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 150 Lección 27 FUNCIONES DEL GOBIERNO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO: INTRODUCCIÓN...................................... 151 LA FUNCIÓN DIRECTIVA. CARACTERES GENERALES.................................... 152 LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA INTERIOR.................................................... 153 LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR................................................... 156 a) Reserva de iniciativa gubernamental................................................................... 157 b) Restricciones a la intervención parlamentaria..................................................... 157 LA DIRECCIÓN DE LA DEFENSA DEL ESTADO................................................ 158 LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR........................ 161 LA FUNCIÓN EJECUTIVA. LA POTESTAD REGLAMENTARIA......................... 162 BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 164

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Lección 28 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. ESTADO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS...................................................... 167 2. TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS....................................................... 168 a) Organización territorial y Administración Pública.............................................. 168 b) Administraciones no territoriales........................................................................ 169 c) Otras Administraciones Públicas........................................................................ 170 3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN............... 171 a) El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico......................... 171 b) Administraciones Públicas y estructura del Estado............................................. 172 c) Organización y estructura de las Administraciones Públicas............................... 172 d) Principios relativos a la acción administrativa.................................................... 174 e) El régimen de los funcionarios públicos.............................................................. 175 f) Previsiones sobre determinadas Administraciones Públicas................................. 176 4. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN.......................................................... 177 a) Controles jurisdiccionales................................................................................... 177 b) Controles no jurisdiccionales.............................................................................. 179 c) El Consejo de Estado.......................................................................................... 180 d) El Tribunal de Cuentas....................................................................................... 180 5. LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD........................................................................................................................ 182 a) Las Fuerzas Armadas.......................................................................................... 183 b) Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad................................................................... 184 6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 185

VIII. PODER JUDICIAL Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Lección 29 EL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO FISCAL 1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL................ 191 a) Concepto de poder judicial................................................................................. 191 b) Poder judicial y Administración de justicia......................................................... 192 2. PODER JUDICIAL Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL............................................ 194 a) La unidad jurisdiccional..................................................................................... 194 b) La totalidad de la jurisdicción............................................................................ 195 c) La exclusividad jurisdiccional............................................................................. 196 d) La responsabilidad............................................................................................. 196 3. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL JUEZ: INDEPENDENCIA Y LEGITIMIDAD................................................................................................................... 197 a) La imparcialidad judicial.................................................................................... 197 b) Independencia y legitimidad............................................................................... 198 4. EL ESTATUTO DE JUECES Y MAGISTRADOS..................................................... 200 a) La inamovilidad................................................................................................. 200 b) Limitaciones y prohibiciones.............................................................................. 201 5. LA ESTRUCTURA DEL PODER JUDICIAL........................................................... 202 6. EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL............................................................... 204

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a) El Consejo General del Poder Judicial. Composición.......................................... 205 b) Funciones........................................................................................................... 206 c) Otros órganos de gobierno................................................................................. 209 7. EL MINISTERIO FISCAL....................................................................................... 210 a) Configuración constitucional.............................................................................. 210 b) Funciones........................................................................................................... 212 8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 213 Lección 30 EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (I). COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN 1. 2. 3. 4. 5.

EL MODELO ESPAÑOL DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL............................... 215 EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMPOSICIÓN......................................... 217 COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL..................................... 220 ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.................................... 221 BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 222 Lección 31 EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (II). PROCEDIMIENTOS

1. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS CON FUERZA DE LEY: ASPECTOS GENERALES......................................................................... 225 a) El objeto............................................................................................................. 225 b) El marco de enjuiciamiento................................................................................ 228 2. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD................................................... 230 a) Legitimación....................................................................................................... 230 b) Plazo.................................................................................................................. 232 c) Procedimiento.................................................................................................... 232 d) Efectos................................................................................................................ 232 3. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.................................................. 234 a) Requisitos........................................................................................................... 234 b) Procedimiento.................................................................................................... 235 c) Las «autocuestiones» o «cuestiones internas» de inconstitucionalidad............... 237 4. EL CONTROL PREVIO DE TRATADOS INTERNACIONALES........................... 237 a) Objeto................................................................................................................ 237 b) Legitimación....................................................................................................... 238 c) Procedimiento.................................................................................................... 238 d) Efectos................................................................................................................ 239 5. EL CONTROL DE NORMAS FISCALES FORALES.............................................. 239 6. EL CONTROL PREVIO DE ESTATUTOS DE AUTONOMÍA............................... 239 7. EL RECURSO DE AMPARO................................................................................... 241 a) Objeto................................................................................................................ 241 b) Procedimiento.................................................................................................... 242 c) El principio de subsidiariedad............................................................................. 243 d) Plazo.................................................................................................................. 244 e) Procedimiento.................................................................................................... 245 f) Las sentencias de amparo................................................................................... 249 8. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.............................................................. 249

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a) Objeto................................................................................................................ 250 b) Legitimación....................................................................................................... 251 c) Procedimiento.................................................................................................... 251 d) Contenido y efectos de las sentencias.................................................................. 252 e) Los conflictos negativos de competencia............................................................. 252 9. LAS IMPUGNACIONES DEL TÍTULO V DE LA LOTC........................................ 253 10. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL....................... 254 a) Objeto................................................................................................................ 254 b) Legitimación....................................................................................................... 254 c) Procedimiento.................................................................................................... 255 d) Contenido y efectos de la sentencia.................................................................... 255 11. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES.............................................................. 256 a) Objeto................................................................................................................ 256 b) Legitimación....................................................................................................... 256 c) Procedimiento.................................................................................................... 257 d) El supuesto del art. 8 de la LOTCu..................................................................... 257 12. DEFENSA DE LA JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.......... 257 13. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 258

IX. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Lección 32 PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO 1. LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO........................................................... 263 2. LA AUTONOMÍA LOCAL..................................................................................... 266 3. LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL............ 267 a) La autonomía local como garantía institucional................................................. 267 b) El contenido de la autonomía local..................................................................... 268 c) Organización...................................................................................................... 269 d) Régimen económico........................................................................................... 271 e) La garantía de la autonomía local...................................................................... 272 4. LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES Y REGIONES................................... 272 a) La autonomía como derecho: el principio dispositivo......................................... 272 b) El contenido político de la autonomía................................................................ 273 c) La autonomía como poder limitado................................................................... 274 d) El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía............................ 275 5. LOS PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. 275 a) Solidaridad......................................................................................................... 276 b) Igualdad de las Comunidades Autónomas.......................................................... 277 c) Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos...................................... 277 d) Unidad económica.............................................................................................. 278 6. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA..................................................................... 279 a) Contenido.......................................................................................................... 279 b) Naturaleza del Estatuto de Autonomía............................................................... 281 7. ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA............ 283 a) Elaboración de los Estatutos de Autonomía....................................................... 283 b) La reforma de los Estatutos de Autonomía......................................................... 285

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8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 286 Lección 33 LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. INTRODUCCIÓN. LAS LÍNEAS GENERALES DEL REPARTO COMPETENCIAL....................................................................................................................... 289 2. EL REPARTO COMPETENCIAL: COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS..................................................................................................................... 291 3. LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO: CARACTERÍSTICAS......... 292 4. LAS COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: COMPETENCIAS LEGISLATIVAS Y EJECUTIVAS............................................... 294 5. LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS: (I). LEGISLACIÓN Y EJECUCIÓN...... 297 6. LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS (II). BASES Y DESARROLLO................ 298 7. LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS (III) OTROS SUPUESTOS...................... 300 8. EL DESARROLLO DEL PROCESO AUTONÓMICO POR LOS ESTATUTOS...... 301 9. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA........................................ 303 Lección 34 LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. INTRODUCCIÓN: SIMILITUDES Y DIFERENCIAS RESPECTO DEL MODELO ESTATAL................................................................................................................. 305 2. EL PODER LEGISLATIVO. LAS ASAMBLEAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: SISTEMA ELECTORAL.......................................................................... 307 3. COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS............................................................. 308 a) Composición...................................................................................................... 308 b) Status de los representantes................................................................................ 308 c) Duración del mandato........................................................................................ 309 d) Procedimiento legislativo.................................................................................... 310 e) Órganos de control vinculados a las Asambleas................................................. 310 4. LOS ÓRGANOS EJECUTIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: RÉGIMEN DE NOMBRAMIENTO................................................................................ 310 5. COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA DEL EJECUTIVO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ESTATUTO PERSONAL DE SUS MIEMBROS.......................... 312 6. RELACIONES DEL EJECUTIVO CON LA ASAMBLEA........................................ 313 7. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS........................................................................................................................ 314 a) Personal al servicio de la Administración de justicia........................................... 315 b) Organización de demarcaciones judiciales.......................................................... 315 c) Competencias respecto del Tribunal Superior de Justicia.................................... 316 8. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL INTERNA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: ALCANCE Y LÍMITES................................................................. 316 a) Las garantías constitucionales en favor de la Administración local como límite.. 317 b) Competencias reservadas al Estado.................................................................... 317

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9. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL............................................................................................................ 318 10. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y TERRITORIOS FORALES.......................... 319 11. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS....... 320 12. EL SISTEMA GENERAL DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.................................................................................................................. 321 a) Ingresos de las Comunidades Autónomas........................................................... 322 b) Potestad de gasto................................................................................................ 324 c) Estabilidad Presupuestaria.................................................................................. 324 d) El sistema de convenios...................................................................................... 325 13. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA........................................... 325 Lección 35 LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS 1. DIVERSOS TIPOS DE RELACIONES ENTRE LOS ORDENAMIENTOS ESTATAL Y AUTONÓMICOS................................................................................................ 329 a) Principio de supletoriedad.................................................................................. 330 b) Principio de competencia: problemas.................................................................. 330 c) Posición preeminente de los poderes estatales: la «cláusula de prevalencia»....... 331 2. AMPLIACIÓN COMPETENCIAL: EL SUPUESTO DEL ART. 150.1 Y LA ATRIBUCIÓN EXTRAESTATUTARIA DE POTESTADES LEGISLATIVAS.................... 332 3. AMPLIACIÓN COMPETENCIAL MEDIANTE DELEGACIÓN O TRANSFERENCIA: EL SUPUESTO DEL ART. 150.2 DE LA CE................................................... 334 4. LEYES DE ARMONIZACIÓN: EL ART. 150.3 DE LA CE..................................... 335 5. LAS COMPETENCIAS DE COORDINACIÓN...................................................... 336 6. RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS............................................................................................................. 338 7. LAS RELACIONES DE CONFLICTO: VÍAS DE SOLUCIÓN ORDINARIAS Y ESPECÍFICAS.......................................................................................................... 339 a) Vías ordinarias................................................................................................... 340 b) Conflictos de competencia.................................................................................. 340 c) El art. 155 de la CE............................................................................................ 341 8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA........................................... 342

V. LA CORONA

Lección 21

La Corona 1. 2. 3. 4. 5. 6.

LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO LAS FUNCIONES DEL REY EL REFRENDO LA SUCESIÓN EN LA CORONA LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY MENOR BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

1. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO Después de definir al Estado como «social y democrático de Derecho», y de proclamar que «la soberanía nacional reside en el pueblo español», el art. 1º de la CE completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación de que «la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado». Se ha destacado muchas veces el carácter innovador de esta última definición, tanto desde la perspectiva del Derecho comparado, como en la historia constitucional de España, pero hay que recordar también que ésta ofrece interesantes referencias para interpretar el alcance jurídico de la citada definición del art. 1.3 de la CE. Hay que tener en cuenta, en efecto, que las Constituciones españolas del siglo XIX más sinceramente liberales, las que fueron fruto de un poder constituyente popular y proclamaron la soberanía nacional, incluyeron también una definición de la Monarquía, como forma de gobierno. «El Gobierno de la Nación española es una Monarquía moderada hereditaria», decía el art. 14 de la Constitución de 1812; «la forma de Gobierno de la Nación española es la Monarquía», afirmaba la Constitución de 1869. Por contra, es significativa la falta de definiciones similares en las Constituciones monárquicas de 1845 y 1876, inspiradas en el liberalismo moderado o «doctrinario». La teoría del Estado propia de esta tendencia ideológica (Donoso Cortés, Balmes, Cánovas del Castillo) consideraba que la Monarquía formaba parte de la «constitución interna» de España, reconociéndole la cotitularidad, junto con las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la Constitución escrita. De ahí que los textos constitucionales antes mencionados no definieran a la Monarquía como forma de gobierno, porque según esta concepción, su carácter era más esencial; se trataba de un elemento básico de la forma de Estado.

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Miguel Satrústegui

Desde esa perspectiva histórica, parece evidente que el art. 1.3 de la CE sólo puede entenderse conforme a la tradición liberal genuina del constitucionalismo español, y que la expresión Monarquía parlamentaria sólo puede hacer referencia a la articulación de los poderes constituidos, esto es a la forma de gobierno, y no a la forma de Estado. Esta última viene en cambio determinada por la soberanía popular, recuperada después del franquismo en 1977 (art. 1 de la L. 1/77, de 4 de enero, para la Reforma Política) y confirmada inequívocamente en el art. 1.2 de la CE. De hecho, el mérito histórico indiscutible del Rey Juan Carlos I fue facilitar la devolución de la soberanía al pueblo y amparar la manifestación de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal (que el Rey promulgara la Constitución y no la sancionara resulta expresivo de esa exclusividad del poder constituyente popular). No obsta a la conclusión anterior que el legislador constituyente no calificara a la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno, prefiriendo en cambio la expresión más imprecisa de «forma política del Estado». Parece claro, a la vista de los antecedentes parlamentarios, que esta terminología no encerraba una opción determinada en el plano de la teoría política, sino que se trataba más bien de una ambigüedad del lenguaje constitucional, deliberadamente buscada, para favorecer el consenso (como ocurrió en tantas otras ocasiones). En todo caso, desde el punto de vista literal, el art. 1.3 de la CE no es incoherente con la interpretación que aquí se sostiene, porque la forma de gobierno es una forma «del Estado» (aunque no sea la «forma de Estado»), y también es una «forma política». Hace tiempo, en efecto, que se ha advertido que las formas de gobierno no son completamente reducibles a parámetros jurídicos y que vienen condicionadas por factores políticos decisivos (por ejemplo, por el sistema de partidos), de tal manera que en el marco normativo de una misma Constitución puede variar considerablemente la forma de gobierno. Así lo atestigua, por ejemplo, la historia de la forma de gobierno de los Estados Unidos, que presenta fases de predominio del Congreso, otras, como la actual, de predominio presidencial, e incluso otras donde se ha hablado de un gobierno de los jueces. En el caso de una monarquía parlamentaria típica, como la británica, también resulta demostrado que la utilización de los poderes constitucionales de la Corona depende de factores políticos. Concretamente, la intervención del Monarca en la formación de los Gobiernos se ha reducido drásticamente, desde el siglo XIX, por la presencia de un bipartidismo rígidamente organizado, y volvería a ampliarse seguramente, como lo advierte la doctrina británica, en caso de alterarse esa configuración singular de su sistema de partidos. Por consiguiente, la opción del constituyente en favor de la Monarquía parlamentaria no justifica una interpretación conceptualista de la Constitución, sustentada en una idea previa y absoluta de lo que aquella significa, porque su carácter

La Corona

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de forma política exige una interpretación contextualizada, que tenga en cuenta los factores políticos coyunturales que condicionan su funcionamiento. En definitiva, una interpretación ajustada a la realidad social, como dice el art. 3.1 del Código civil. Además, hay que tener en cuenta que la expresión «Monarquía parlamentaria», del art. 1.3 de la CE, sólo puede considerarse como una caracterización esencial de la forma de gobierno, y no como una descripción completa de la misma. En efecto, desde el punto de vista doctrinal, la Monarquía parlamentaria sólo implica la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento. Pero otras pautas estructurales o procedimentales de esta forma de gobierno, como son la naturaleza unicameral o bicameral del Parlamento, o las reglas para la disolución de las Cámaras, o para la formación o la censura del Gobierno, no vienen predeterminadas por esa definición, existiendo, de hecho, a ese respecto, una variedad de soluciones en el panorama comparado de las Monarquías parlamentarias europeas. Por consiguiente, el entendimiento jurídico, preciso y verdadero, de la Monarquía parlamentaria proclamada en el art. 1.3 de la CE, exige una interpretación que sea también sistemática, es decir, que tenga en cuenta las restantes referencias constitucionales sobre la forma de gobierno. Esta exigencia es indispensable, porque la Constitución de 1978, en virtud de su característica vocación normativa, ha pretendido concretar mediante preceptos jurídicos, la fisonomía de la Monarquía parlamentaria española. Y este planteamiento la diferencia de otros casos comparables, como los de Bélgica y Holanda, donde la Monarquía parlamentaria está configurada en la práctica, por convenciones y costumbres, pero no por las Constituciones respectivas (que reflejan otra forma de gobierno, históricamente anterior, que se conoce como Monarquía constitucional pura, en la que el Rey aparece como titular del poder ejecutivo y en la que la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento no está prevista). Sin embargo, la «racionalización» constitucional de la Monarquía parlamentaria no permite olvidar que ésta es una «forma política», y que al interpretar las normas constitucionales es preciso incorporar los datos políticos que acotan su ámbito de aplicación.

2. LAS FUNCIONES DEL REY El art. 56.1 de la CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy expresiva, que paradójicamente parece inspirada en la Constitución italiana de 1947 y en la Constitución francesa de 1958, con las que comparte la orientación

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Miguel Satrústegui

de atribuir al Jefe del Estado unas funciones distintas de la tradicional función ejecutiva. No obstante, la interpretación del art. 56.1 de la CE no puede realizarse miméticamente, pasando por alto la singularidad de nuestra forma de gobierno. a) Que la Constitución se refiera al Rey como Jefe del Estado significa, ante todo, que es un órgano estatal. Concretamente se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que está dotado de las facultades que ella misma y las leyes expresamente le atribuyen, según lo afirma el art. 56.1. Por consiguiente, es uno de los órganos constitucionales del Estado. Este carácter de órgano constitucional comporta que ha de tener una función materialmente autónoma y que en su ejercicio el Rey no puede estar subordinado a ningún otro órgano constitucional, porque todos ellos derivan su existencia y poderes directamente de la Constitución y por tanto están situados recíprocamente en una posición de paridad jurídica. De ahí que, aunque la función del Rey sólo consista, en determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional (el Gobierno o las Cortes), la acción del Monarca resulte sin embargo indispensable e insustituible. Por otro lado, aunque sea jurídicamente igual a los demás órganos constitucionales, al Rey, como Jefe del Estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria (el hecho de que la Constitución se ocupe de la Corona, antes que de los restantes poderes del Estado, ya es significativo de esa preeminencia formal). b) Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 de la CE afirma que el Rey es «símbolo de su unidad y permanencia», lo que en parte deriva de, y en parte excede a, su condición de titular de la Jefatura del Estado. Ciertamente es inherente a la función de todo Jefe del Estado el simbolizar la unidad del mismo (véase, por ejemplo, art. 87 de la Constitución italiana) y su continuidad (por ejemplo, art. 5 de la Constitución francesa); en definitiva, personificar el Estado. Por eso suele corresponder a los Jefes de Estado, y corresponde desde luego al Rey de España, formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo (art. 62.a CE) o gubernamental (art. 62.f CE) así como hacer las convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislativos y gubernamentales (art. 62.b, d y e CE). Sin embargo, la naturaleza simbólica de la magistratura del Rey trasciende de la que es inherente a la Jefatura del Estado, porque el Rey lo es por personificar una institución, la Corona, estrechamente vinculada a la historia secular de España y que por ello simboliza mejor que ninguna otra su continuidad. En esa medida, la continuidad dinástica de la Monarquía, reconocida expresamente en el art. 57.1 de la CE, refuerza simbólicamente la continuidad del Estado. Por lo que se refiere a su condición de símbolo de la unidad estatal, hay que tener en cuenta además que la Monarquía ha sido soporte de una unidad estatal in-