MEDIDAS PROVISIONALES DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
edgar Corzo sosa
México D.F., 2014
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© Edgar Corzo Sosa
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A mi padre, Ángel Manuel Corzo Aguilar, por ser “nuestro compañero”
Índice 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 11 2. NATURALEZA CAUTELAR Y/O TUTELAR..................................... 17 2.1. Origen de la clasificación............................................................. 17 2.2. Congruencia de la clasificación.................................................... 23 2.2.1. Medidas a favor de personas no vinculadas con el proceso..................................................................................... 24 2.2.2. Medidas provisionales antes y después del proceso.......... 25 a) Antes del proceso........................................................ 25 b) Después del proceso.................................................... 34 2.3. Carácter preventivo integral........................................................ 45 3. REQUISITOS MATERIALES.............................................................. 47 3.1. En la adopción de las medidas provisionales................................ 48 3.1.1. Extrema gravedad............................................................ 48 3.1.2. Urgencia........................................................................... 49 3.1.3. Evitar daños irreparables.................................................. 52 3.2. En el mantenimiento de las medidas provisionales....................... 54 3.3. En el levantamiento de las medidas provisionales........................ 56 4. ÁMBITO DE APLICACIÓN............................................................... 63 4.1. Beneficiarios................................................................................ 63 4.2. Derechos protegidos.................................................................... 70 4.3. Temporalidad de las medidas....................................................... 73 4.4. Territorialidad de las medidas...................................................... 76 5. CARÁCTER VINCULANTE............................................................... 83 5.1. Origen convencional.................................................................... 83 5.2. Otro fundamento convencional................................................... 84 6. CUMPLIMIENTO.............................................................................. 87 6.1. Efecto útil.................................................................................... 87 6.2. Planificación................................................................................ 92 6.3. ¿Prejuzgan las medidas el fondo de la petición?........................... 94
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7. INCUMPLIMIENTO.......................................................................... 109 7.1. Simple incumplimiento................................................................ 109 7.2. Responsabilidad internacional..................................................... 110 8. CONCLUSIONES............................................................................... 113 9. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.................................................................... 117
1. INTRODUCCIÓN La decisión de incursionar en el tema tan interesante de las medidas “provisionales” tuvo lugar cuando acepté la invitación que amablemente me fue formulada para abordar el mismo tema pero conjuntamente con Ana Salado Osuna, distinguida profesora internacionalista de la Universidad de Sevilla, y desde la perspectiva del diálogo entre los sistemas europeo y americano de derechos humanos1. Acepté dicho cometido bajo la consideración que algunas nociones podría tener al haber estudiado con algo de detenimiento la “suspensión del acto reclamado” en el juicio de amparo, medida que guarda similitud con las medidas provisionales, principalmente porque ambas forman parte de un ámbito jurídico conocido en la doctrina procesal como medidas cautelares. Reconozco que de esta manera fue como pude disipar algo del atrevimiento que cometí al aceptar la invitación. Ya entrado en el análisis conjunto de las medidas provisionales pude advertir la importancia y la intensidad que tiene el tema en la protección de los derechos humanos, razón que me llevó a seguir trabajando en él y ahora a publicar el resultado obtenido2. Quiero expresar algunas advertencias. El tema no lo abordamos de manera conceptual sino desde la práctica, ya que nos dimos a la tarea de estudiar las resoluciones que ha emitido la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre medidas provisionales, no de una manera exhaustiva sino desde el límite de nuestra capacidad y del acceso que tuvimos a la información, con la intención de identificar lo que llamamos la “configuración jurisprudencial” de las medidas provisionales.
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El resultado de este proyecto de investigación puede consultarse en García Roca, Javier; Fernández, Pablo Antonio; Santolaya, Pablo y Raúl Canosa (editores), El diálogo entre los sistemas europeo y americano de derechos humanos, Cizur Menor, Navarra, Thomson-Reuters-Civitas, 2012. Quiero dejar constancia de mi agradecimiento a Pablo Saavedra Alessandri, Secretario de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por haber leído la versión preliminar de parte de este trabajo. Gracias a sus comentarios pude entrar en aspectos que de otra manera hubiera sido imposible advertir.
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Otra advertencia estriba en que las abreviaturas que utilizaremos a lo largo de este documento serán las siguientes: CADH, Convención Americana de Derechos Humanos; CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos; Comisión IDH, Comisión Interamericana de Derechos Humanos; Corte IDH, Corte Interamericana de Derechos Humanos, y TEDH, Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Y una última advertencia consiste en que el lector encontrará que se repiten con alguna frecuencia los datos de identificación de los asuntos o casos que se citan, sin embargo, ello es así porque un mismo expediente puede dar lugar a diferentes resoluciones sobre medidas provisionales, cambiando únicamente su fecha de emisión. Además, la repetición de los datos podrá dar lugar, en algunos supuestos, a apreciar la importancia del tema abordado. Con la intención de contar con elementos suficientes para emprender la exposición jurisprudencial de las medidas provisionales, nos referiremos de manera previa a algunas cuestiones preliminares que pueden resultar de utilidad para el entendimiento del tema. Aun y cuando el tema puede ser analizado desde un punto de vista procesal, toda vez que se trata de lo que la doctrina procesalista denomina medidas cautelares, en esta ocasión lo hacemos desde la óptica de los derechos humanos y del derecho internacional, esto es, desde el derecho internacional de los derechos humanos, realizando algunos señalamientos procesales cuando así lo consideramos necesario. No podemos dejar de indicar que el contencioso internacional destinado a la protección de la persona, que tiene categorías distintas al contencioso interno, de hecho ha creado sus propias categorías3 aun cuando
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De forma precisa, esto ha sido puesto de manifiesto por antiguos jueces y ex Presidentes de la Corte IDH (Héctor Fix-Zamudio, A. A. Cançado Trindade y S. García Ramírez). Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Notas sobre el Sistema americano de derechos humanos”, en La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid, Dykinson, 1997; Cançado Trindade, Antonio Augusto, Derecho internacional de los derechos humanos. Esencia y trascendencia del derecho internacional de los derechos humanos (votos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1991-2006, México. Porrúa, Universidad Iberoamericana, 2007, y García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, México, UNAM-IIJ. En el ámbito de las resoluciones de la Corte IDH se ha indicado que el proceso internacional es menos formal y más flexible que el proceso de derecho interno, sin descuidarse la seguridad jurídica y el equilibrio procesal
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reconocemos que mantienen aspectos que les son comunes. Y en este contexto hay que recordar que la Corte IDH ha realizado esfuerzos muy importantes para proteger a las personas que se consideran víctimas de violaciones de derechos que los tratados internacionales sobre los que ejercen sus competencias reconocen4, o para evitar que se transformen en víctimas. Las “medidas provisionales” constituyen un claro exponente de esto último, aunque la situación actual que prevalece en América Latina, abre la posibilidad a revalorar esta idea5. Tampoco podemos dejar de mencionar que el sistema interamericano es dual, pues la Comisión IDH y la Corte IDH pueden dictar medidas y se advierte una “colaboración institucional” de conjunto en la adopción de las mismas. La Comisión puede adoptar sus propias “medidas cautelares” cuando la petición6 está ante ella, entendiendo que puede ser previo o posterior a su admisibilidad, de conformidad con su Reglamento (art. 25), medidas que tienen carácter de meras recomendaciones. Pero la Comisión puede, además, en el marco de sus atribuciones, y teniendo la petición ante ella, solicitar a la Corte IDH la adopción de “medidas provisionales” (art. 63.2.2º CADH)7,
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entre las partes. Véase caso Cayara, Excepciones preliminares, sentencia de 3 de febrero de 1993, c. 42; Caso Caballero Delgado y Santana, excepciones preliminares, sentencia de 21 de enero de 1994, c. 44; Caso Paniagua Morales y otros, sentencia de 8 de marzo de 1998, c. 70, por citar algunas. La Corte IDH es competente para interpretar y aplicar la CADH (art. 62.3), sin perjuicio de que con posterioridad su competencia ha sido ampliada por otros tratados (y/o por la interpretación que la Corte ha realizado). Por su parte el TEDH es competente, de conformidad con el CEDH (art. 32), para interpretar y aplicar el mismo, así como sus Protocolos Adicionales normativos. Aunque la idea de víctima emerge también en el nuevo contexto de las medidas provisionales ante el incumplimiento de éstas, lo que sólo ha sido reconocido en votos concurrentes de Cançado Trinidade pero no en la jurisprudencia de la Corte. Véase Voto concurrente al caso, entre otros, de Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó, resolución Corte IDH de 7 de febrero de 2006, punto 5. En términos generales, cuando la demanda de protección de derechos humanos se encuentra ante la Comisión IDH y todavía no ha sido admitida, recibe el nombre de “asunto”, mientras que cuando ya es admitida recibe el nombre de “caso”, terminología que continúa en la etapa ante la Corte IDH, de ahí la diferente nomenclatura, la cual, sin embargo, debe reconocerse que es complicada, sobre todo que los cambios de asuntos a casos llegan en ocasiones a ser perturbadores. Hasta antes de la reforma de 2009 al Reglamento de la Corte IDH la Comisión estaba legitimada para solicitar las medidas a la Corte cuando el caso estaba
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o sea que pueden coincidir, como frecuentemente ha sucedido, medidas cautelares y medidas provisionales. Por su parte, la Corte puede dictar “medidas provisionales” en los casos de fondo de los que esté conociendo y que hayan sido presentados para su resolución por la Comisión (63.2 de la CADH), medidas que puede dictar de oficio o a solicitud de los legitimados activamente, de conformidad con el artículo 27.1 y 3 de su Reglamento. Se advierte una colaboración institucional entre ambos órganos que ha reforzado la protección de los derechos humanos pero que, también, ha causado no pocos problemas, algunos de los cuales serán analizados más adelante. En el presente documento sólo nos limitaremos a las medidas provisionales que puede adoptar la Corte IDH, dejando para mejor ocasión las medidas cautelares objeto de pronunciamiento por parte de la Comisión IDH. Debemos recordar, igualmente, que cuando la Corte dicta “medidas provisionales” ejerce una competencia convencional y reglamentaria establecida en los artículos 63.2 de la CADH y 27 del Reglamento de la Corte IDH. De hecho, al disponerse en estos preceptos que la Corte “podrá” tomar las medidas provisionales que considere pertinente, no significa que no sea obligatorio otorgar las medidas provisionales que se soliciten, sino que ello depende en buena medida de que se cumplan los requisitos correspondientes, por ejemplo, que si se trata de una petición ante la Comisión IDH sea ésta quien lo solicite, o bien que solicitándolo cumpla con los requisitos de extrema gravedad, urgencia, imposibilidad de reparación. Se trata, a nuestro modo de ver, de medidas tomadas por un órgano jurisdiccional en cuanto que dice el derecho. Efectivamente, toda la actividad que realiza la Corte es precisamente la de un órgano jurisdiccional: acuerda demandas que se le presentan, pudiendo desestimarlas; instruye un procedimiento respetando el principio contradictorio, pues siempre solicita la opinión de las partes en los documentos u opiniones que se viertan; celebra audiencias; emite sentencia; supervisa el cumplimiento, o sea, que hace todo lo que un órgano jurisdiccional (que a nivel interno se denomina judicial). Esto
ante esta última, hoy en día, con la entrada en vigor de la reforma, ello ya no es posible.
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es importante porque hay que recordar que los tribunales internacionales en materia de derechos humanos siguen reglas jurídicas, y su actuar no queda a su libre albedrío. Vistas así las cosas, la naturaleza de las medidas provisionales es la de ser resoluciones jurisdiccionales. Ahora bien, esto no quiere decir que por ser resoluciones jurisdiccionales obedezcan a un criterio procesal puro, propio de los órganos jurisdiccionales-judiciales. Las medidas provisionales, y en eso estriba una gran diferencia, son más que resoluciones jurisdiccionales, son resoluciones protectoras de derechos humanos (con carácter tutelar y no sólo cautelar).
2. NATURALEZA CAUTELAR Y/O TUTELAR De la revisión a la jurisprudencia relacionada con las medidas provisionales aparece que la Corte identifica a las medidas provisionales con una doble naturaleza jurídica, la de ser cautelares y al mismo tiempo tutelares, o bien en ocasiones sólo cautelares o tutelares. Por tal motivo, resulta de especial interés dar cuenta de esta dualidad con miras a determinar su origen así como la congruencia que guarda esta clasificación al interior de las medidas.
2.1. ORIGEN DE LA CLASIFICACIÓN La clasificación cautelar y tutelar de las medidas provisionales ha sido producto de la jurisprudencia de la Corte IDH. Encontramos una primera noticia en uno de los votos razonados del ex juez Antonio Cançado Trindade, emitido en el asunto James y otros, en donde sostuvo, frente a la circunstancia de que el Estado de Trinidad y Tobago no ejecutó a ninguno de los condenados a muerte, que un trazo característico de las medidas provisionales residía en su dimensión eminentemente preventiva8. De esta manera los elementos constitutivos de la “extrema gravedad” y “urgencia” y la prevención de “daños irreparables a las personas” transforman las medidas provisionales de protección en una verdadera “garantía jurisdiccional de carácter preventivo”, discrepando, por ese motivo, de la corriente doctrinal que ve en las medidas un carácter excepcional y que por su carácter innovador son restrictivamente interpretadas9. En el contencioso
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Véase voto concurrente del juez A. A. Cançado Trindade en el caso James y otros, medidas provisionales ordenadas por la Corte IDH respecto de la República de Trinidad y Tobago, resolución de la Corte IDH de 25 de mayo de 1999, cc. 9 y ss. Lo que sucedía es que tratándose de peticiones que todavía se encontraban en trámite ante la Comisión sin haberse sometido al conocimiento de la Corte, la adopción de las medidas se tomaba como de carácter excepcional y no como una atribución normal de la competencia de la Corte y de su Presidente, posición que junto con la falta de información posibilitaba la negación de la adopción de las
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internacional de los derechos humanos, a su parecer, el poder de ordenar medidas provisionales de protección tiene por objeto central “salvaguardar los derechos humanos” consagrados en la Convención Americana, constituyendo consideraciones superiores de orden público internacional, consustanciadas en la protección del ser humano. Concluye Cançado que las medidas provisionales no pueden ser restrictivamente interpretadas y se imponen por su propia razón de ser como “verdaderas garantías jurisdiccionales de carácter preventivo” que son. Resulta de especial interés resaltar que este criterio se produce ante la circunstancia que la Comisión no había concluido el examen de los casos referidos en la solicitud y ante ella planteados, y que, además, los casos incluidos en una solicitud de ampliación no habían sido sometidos al conocimiento de la Corte. Dicho en otros términos, el criterio del voto razonado se produce bajo el hecho de que los asuntos están en trámite en la Comisión IDH y no habían sido enviados a la Corte, situación que reconoce el juez Cançado en el punto 3 de su voto, señalando incluso que se trataba de la segunda parte del contenido del artículo 63.2 de la Convención Americana. Esta opinión, que surgió en un voto razonado, fue ganando terreno poco a poco en el criterio mayoritario de la Corte Interamericana, al grado de ser, hoy en día, uno de los criterios más reiterados en la jurisprudencia. El mismo juez Cançado Trindade la llevó directamente al seno de la Corte mediante el dictado de medidas urgentes, así tenemos el caso del Tribunal Constitucional, en donde indicó la diferencia que existe entre el derecho procesal interno y el derecho internacional de los derechos humanos, afirmando que el propósito de las medidas provisionales en los sistemas jurídicos nacionales (derecho procesal interno) es “preservar los derechos de las partes en controversia”, ase-
medidas, véase por ejemplo caso Chipoco, medidas provisionales solicitadas por la Comisión IDH respecto del Perú, resolución del Presidente de la Corte IDH de 14 de diciembre de 1992, cc. 4, 5 y 6; o el caso de Penales Peruanos, medidas provisionales solicitados por la Comisión IDH respecto del Perú, resolución del Presidente de la Corte IDH de 14 de diciembre de 1992, c. 4; o bien se instaba a que la Comisión sometiera el asunto a la consideración de la Corte, véase caso Colotenango, medidas provisionales solicitadas por la Comisión IDH respecto de Guatemala, resolución de la Corte IDH de 1 de febrero de 1996, cc. 4, 5 y 6.
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gurando que la sentencia de fondo no sea perjudicada por las acciones de ellas pendente lite. En cambio, el propósito de las medidas provisionales en el derecho internacional de los derechos humanos va más allá por cuanto que además de su carácter esencialmente preventivo, protegen efectivamente derechos fundamentales, en la medida en que buscan evitar daños irreparables a las personas10. Estos criterios del Presidente de la Corte IDH fueron posteriormente reiterados en la adopción de medidas provisionales por parte del pleno de la Corte11. No debe perderse de vista que las medidas provisionales se solicitaron por una de las partes estando el caso en trámite ante la Corte IDH.
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Véase caso del Tribunal Constitucional, medidas provisionales, resolución del Presidente de la Corte IDH de 7 de abril de 2000, cc. 10 y 11. Criterio reiterado en el caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, medidas provisionales, resolución del Presidente de la Corte IDH de 9 de octubre de 2000, cc. 9 y 10; caso Álvarez y otros, ampliación de medidas provisionales solicitada por la Comisión IDH respecto de la República de Colombia, resolución del Presidente de la Corte IDH de 11 de octubre de 2000, cc. 6 y 7. Llama la atención que en la primera oportunidad que tuvo la Corte para reiterar en medidas provisionales el criterio del Presidente de la Corte sostenido en las medidas urgentes, no lo hizo, ya que no se incluyeron los párrafos donde aparecían los criterios anteriores, aun cuando debemos concluir que se adoptó de manera tácita, pues la Corte ratificó la adopción de medidas urgentes en todos sus términos. Véase caso del Tribunal Constitucional, medidas provisionales solicitadas por la Comisión IDH respecto de la República de Perú, resolución de la Corte IDH de 14 de agosto de 2000. La reiteración expresa del criterio del Presidente expuesto en sus medidas urgentes se produjo hasta la adopción de medidas provisionales en el caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, medidas provisionales solicitadas por la Comisión IDH respecto de Colombia, resolución de la Corte IDH de 24 de noviembre de 2000, cc. 11 y 12. En el voto razonado concurrente emitido por los jueces Alirio Abreu Burelli y Sergio García Ramírez a la decisión mayoritaria de este último caso, se reiteró que las medidas provisionales eran una pieza fundamental para la efectiva tutela de los derechos humanos, que el justificado interés por preservar derechos determinó que la Convención requiriera solamente ciertas condiciones objetivas para la adopción de medidas (extrema gravedad y urgencia), lo que tuvo que ver con la posible lesión relevante de derechos fundamentales. El artículo 63.1 no puso mayores requisitos que pudieran poner en mayor riesgo los derechos humanos que se quiere tutelar (puntos 1 y 2). Otro caso, ya no de reiteración de los criterios expuestos en medidas urgentes sino directamente en medidas provisionales fue el de Carpio Nicolle, medidas provisionales adoptadas por la Corte respecto de Guatemala, resolución de la Corte de 5 de septiembre de 2001, cc. 11 y 12.
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Un avance jurisprudencial en esta línea lo encontramos, a menos de dos años del anterior, en el caso del Periódico “La Nación”, en donde aparece, por primera vez, la separación entre lo cautelar y lo tutelar que dará lugar a la clasificación a la que nos hemos venido refiriendo. Ahora ya no se contrapone derecho procesal interno a derecho internacional de los derechos humanos, sino que ya dentro de este último se llega a sostener que las medidas provisionales tienen un carácter no sólo cautelar, en el sentido que preservan una situación jurídica, sino fundamentalmente tutelar por cuanto protegen derechos humanos y en la medida en que buscan evitar daños irreparables a las personas, para concluir que siempre que se reúnen los requisitos básicos de la extrema gravedad y urgencia así como la prevención de daños irreparables a las personas, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo12. Con este criterio la Corte IDH asienta que las medidas provisionales tienen una naturaleza cautelar cuando se les analiza como una institución mediante la cual se preserva una determinada situación jurídica, en cambio, cuando lo que con ellas se busca es la protección y prevención de los derechos humanos dichas medidas provisionales adquieren una dimensión diferente, la tutelar de protección. Parece ser que con esta clasificación la Corte IDH quiere extraer las medidas provisionales de una dimensión estrictamente jurídica o procesal, para llevar al campo más amplio de los derechos humanos, derechos con una gran potencia de expansión que no pueden quedarse encerrados en una predeterminada noción jurídica. La protección de los derechos humanos, aspecto tutelar, aparece entonces como un aspecto más intenso que de alguna manera determina el alcance de la noción cautelar. Cabe recordar que esta petición se encontraba en
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Véase caso del Periódico “La Nación”, medidas provisionales respecto de Costa Rica, resolución de la Corte IDH de 7 de septiembre de 2001, c. 4. Reiterado en otros casos, por ejemplo, casos Liliana Ortega y otros, Luisiana Ríos y otros, Luis Uzcàtegui, Marta Colomina y Liliana Velásquez, medidas provisionales, resolución de la Corte IDH de 4 de mayo de 2004, c. 5; caso del a Cárcel de Urso Branco, medias provisionales, resolución de la Corte IDH de 7 de julio de 2004, c. 4; Caso Bámaca Velásquez, medidas provisionales y supervisión de cumplimiento, resolución de la Corte IDH de 27 de enero de 2009, c. 45.
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trámite ante la Comisión IDH y no había sido presentada a la Corte IDH. Un último avance en esta línea jurisprudencial lo encontramos en el asunto del Internado Judicial capital El Rodeo I y el Rodeo II, siete años más tarde, en donde ahora la contraposición tiene lugar entre lo cautelar como proceso y lo tutelar como protección de derechos humanos. En lo que corresponde al aspecto cautelar, la Corte considera que está vinculado a los contenciosos internacionales, teniendo por objeto y fin preservar los derechos en posible riesgo hasta que no se resuelva la controversia, pues así se asegura la integridad y la efectividad de la decisión de fondo y las reparaciones ordenadas, y así también se evita que se lesionen los derechos en litigio. En cambio, el aspecto tutelar hace que las medidas se transformen en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo, por cuanto protegen derechos humanos en la medida que buscan evitar daños irreparables a las personas13. Con este último criterio la Corte IDH insiste en la naturaleza dual de las medidas provisionales, sólo que ahora la posición queda contrapuesta en términos de asegurar un pronunciamiento jurídico, que es lo cautelar, o bien proteger los derechos humanos de la persona, que es lo tutelar. Resulta de especial importancia indicar que en esta ocasión, tal y como lo indicó la Comisión (vistos punto 6), la petición no estaba en 13
Véase asunto del Internado Judicial capital El Rodeo I y el Rodeo II, medidas provisionales, resolución de la Corte IDH de 8 de febrero de 2008, cc. 7 y 8. Criterio que ha sido reiterado en el asunto de la Cárcel de Urso Branco, medidas provisionales respecto de Brasil, resolución de la Corte de 2 de mayo de 2008, c. 4, en donde se reconoció que la competencia de la Corte en el ámbito de las medidas provisionales no dependía de la existencia de un asunto ante la Comisión Interamericana, pues tienen carácter tutelar, ni del tipo de derechos que son amenazados; lo único que interesa para que intervenga la Corte es la situación grave y urgente que genere un riesgo de daño irreparable a los derechos de las personas; asunto Diarios “El Nacional” y “Así es la noticia”, medidas provisionales respecto de Venezuela, resolución de la Corte IDH de 25 de noviembre de 2008, cc. 23 y 24; asunto Luis Uzcátegui, medidas provisionales respecto de Venezuela, resolución de la Corte IDH de 27 de enero de 2009, cc. 19 y 20; caso Carpio Nicolle y otros, medidas provisionales respecto de Guatemala, resolución de la Corte IDH de 6 de julio de 2009, c. 16 y asunto Liliana Ortega y otros, medidas provisionales, resolución de la Corte IDH de 9 de julio de 2009, c. 3.
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trámite ante ella y tampoco se habían emitido, por su parte, medidas cautelares (lo que da lugar a otro criterio jurisprudencial, como veremos más adelante). Esta situación hace que concluyamos que el carácter tutelar de las medidas provisionales obedece en buena medida a la existencia de una petición fuera del ámbito de la Corte IDH (cuando está ante la Comisión, sin importar que lo haya admitido o no, pero “aún no sometido a su conocimiento”), mientras que cuando estamos frente a un caso ante la Corte (“asunto que esté conociendo”), la naturaleza de la medida deviene prácticamente cautelar, con la excepción de algunos supuestos en los que, por ejemplo, el beneficiario de la medida no tiene nada que ver con el fondo de la petición que está conociendo la Corte, ni siquiera es presunta víctima. Esta posición queda robustecida si atendemos a que el criterio del juez Cançado Trindade respondió, originalmente, a la naturaleza excepcional que se veía en la adopción de medidas provisionales cuando el asunto no había sido sometido todavía al conocimiento de la Corte y al que ya hicimos referencia. Lo mismo sucede si tomamos en cuenta el voto razonado del juez Sergio García Ramírez al asunto que venimos comentando, donde sostiene (puntos 7 a 9) que al precisar la Corte el alcance de sus conceptos sobre el carácter tutelar y cautelar de las medidas provisionales, pone de manifiesto el deslinde que es posible establecer entre la jurisdicción que ejerce cuando un asunto está en trámite ante la Comisión y cuando se encuentra bajo conocimiento de fondo por parte de la Corte dentro de un procedimiento contencioso14. El punto esencial de la distinción de la naturaleza jurídica de las medidas provisionales estriba, entonces, en si la Corte está en conocimiento o no de un asunto. Si lo está, en cuyo caso ya tenemos un proceso, la medida provisional que adopte será de naturaleza cautelar, con la salvedad que ya señalamos del beneficiario que no tiene nada que ver con el fondo de la petición, pero si no lo está entonces la medi-
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El juez García Ramírez comparte el esfuerzo de precisión conceptual de la resolución de la Corte (punto 9), pero a su entender esta dualidad tiene que ver más con un punto de énfasis que con un asunto de esencia, pues en todos los casos hay un propósito tutelar (protección de derechos humanos) y cautelar (preservación de la materia del enjuiciamiento), pronunciamiento sobre el cual volveremos más adelante.
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da provisional que adopte, por habérselo solicitado la Comisión y no existir un proceso ante la Corte, será tutelar, lo que se pone en tensión cuando se advierte la existencia de medidas provisionales que siguen vigentes, o se emiten, con posterioridad al dictado de la sentencia de fondo. Lo que no podemos dejar de señalar es que con esta clasificación, surgida en buena medida de la actividad que realiza la Corte IDH ante los casos que está tramitando pero también los que están en otro ámbito ante otro órgano, se han complicado las cosas, toda vez que advertimos que se procura una posición de aislamiento en virtud de la existencia de diversos órganos en el sistema de protección de los derechos humanos, en lugar de buscarse, más bien, un acercamiento en este tema de gran relevancia. Si la petición todavía no la está conociendo la Corte, la Comisión es la que puede solicitar las medidas, en cambio, si la Corte ya está conociendo de ella, entonces, puede actuar de oficio o a solicitud de la víctima o de sus representantes, conforme al nuevo Reglamento de la Corte de 2009. Esto ha hecho, como veremos después, que algunas concepciones del proceso ante la Corte sean puestas en entredicho. La anterior conclusión, sin embargo, no nos deja del todo satisfechos y somos de la opinión que hay que superarla para evitar mayores confusiones y ponerla en su verdadero alcance, lo cual trataremos de hacer después de seguir analizando algunas consecuencias de esta clasificación.
2.2. CONGRUENCIA DE LA CLASIFICACIÓN La aplicación de la clasificación hecha por la Corte IDH no parece ser del todo congruente al momento de analizar dos aspectos más inherentes a las medidas provisionales. Por una parte, nos llama la atención cuando la medida provisional es adoptada a favor de personas que no están propiamente vinculadas con el proceso y, por otra, cuando las medidas pueden adoptarse antes de que inicie el proceso o una vez que éste haya finalizado al haberse emitido la sentencia de fondo, aspectos ambos que no cohonestan con la función cautelar y tutelar de las medidas provisionales, pues entonces habrá que admitir que son tutelares aun cuando el caso está ante la Corte IDH.
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2.2.1. Medidas a favor de personas no vinculadas con el proceso Si nos adentramos en los sujetos beneficiarios de las medidas provisionales advertiremos que no son sólo las víctimas sino también los testigos o peritos que comparecieron a dar su testimonio o rendir su opinión en el proceso de fondo, pues al haberlo hecho el Estado se vuelve hostil hacia ellos y su integridad o vida puede estar en riesgo. La Corte ha emitido múltiples medidas provisionales en este sentido. Resulta, no obstante, que las medidas han sido solicitadas igualmente a favor de los familiares de las víctimas, sobre quienes también puede recaer todo el peso del Estado, o incluso los abogados que llevan el caso o las personas que desde la defensa de los derechos humanos han estado apoyando a las víctimas. Si aplicamos la clasificación de medidas cautelares y tutelares, resulta que en el supuesto de los testigos, peritos y abogados representantes de las víctimas la doble naturaleza jurídica se aplica sin ningún problema, pues estos sujetos están relacionados con el proceso y se les evitarán daños irreparables. En cambio, en el caso de los familiares y defensores de derechos humanos la clasificación no coincide del todo. El aspecto cautelar, que va unido a la idea de proceso, no puede tener lugar toda vez que los familiares o defensores de derechos humanos no han estado vinculados formalmente al proceso, lo que sucede es que por ser parte de la familia o estar involucrados en el caso, más bien con la persona, resienten igualmente el riesgo por el que está pasando la víctima. Al adoptar la medida provisional a su favor, la Corte decide no en función de su vinculación con el proceso sino por su relación familiar o inmersión en la situación por la que pasa la víctima, por ello la noción cautelar de la medida no tiene aplicación. En cambio, la función tutelar en este supuesto despliega todos sus efectos, pues se trata de personas cuyos derechos humanos están en riesgo, por tanto, las medidas llevan la función de evitar que se le transgredan sus derechos, bastando únicamente que demuestre la relación familiar, con su correspondiente riesgo por formar parte de la familia o la situación en que se encuentra por defender los derechos humanos de la víctima. Lo anterior se aprecia todavía más cuando la Corte resuelve otorgar las medidas provisionales a favor de personas innominadas que
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pueden ser determinadas o identificadas, pero que todavía no lo están, por encontrarse en una situación similar a otras personas ya que pertenecen a una colectividad, lo que sucede en el caso de los centros penitenciarios, por ejemplo. Aquí entra en juego la función tutelar de los derechos humanos, pero no así la función cautelar ya que tales personas, que todavía no han sido identificadas, pero que son identificables, no tienen ninguna relación formal jurídica con el proceso. También debe indicarse que estas medidas varían en su formulación y contenido, ya que no sólo es que se otorguen sin conocerse a las personas sino que más bien están en estrecha relación con el lugar, que ha sido considerado como riesgoso, de manera tal que llegan al centro penitenciario sin medidas, las adquieren ya en el interior, pero cuando salen lo hacen sin llevarse las medidas. Es una especie de objetivación interesante que no deja de llamar la atención. Entonces, la dualidad de las medidas provisionales no parece resultar congruente con el funcionamiento de las propias medidas.
2.2.2. Medidas provisionales antes y después del proceso La dualidad en la naturaleza jurídica de las medidas provisionales vuelve a ponerse en entredicho si acudimos a que pueden adoptarse antes del surgimiento de un caso ante la Corte, e inclusive antes de que una petición haya iniciado ante la Comisión, o bien a que pueden adoptarse con posterioridad a que el caso ante la Corte haya terminado con la emisión de la sentencia de fondo, pues aquí sólo tendría razón de ser la naturaleza tutelar.
a) Antes del proceso Sin profundizar en el tema procesal, partimos de la idea que el inicio del proceso o del caso tiene lugar con la presentación de una solicitud de medidas provisionales ante la Corte Interamericana por parte de la Comisión (máxime si es hasta que es admitido por iniciarse en ese momento la relación jurídica procesal), cuando esta última tiene un asunto ante ella. En lo que corresponde a la ausencia de un caso o proceso sometido a la consideración de la Corte, la jurisprudencia emitida ha sido vacilante y bastante compleja.