1_9788491903345 by Editorial Tirant Lo Blanch

LA INSPECCIĂ“N (de actividades autorizadas o comunicadas)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez

LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier

LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LA INSPECCIÓN

(de actividades autorizadas o comunicadas)

DAVID BLANQUER CRIADO Letrado del Consejo de Estado (excedente) Catedrático de Derecho Administrativo (UJI)

Este libro es totalmente ajeno a cualquier tipo de PROYECTO DE INVESTIGACIÓN ni R2D2, ni C-3PO, ni otros

Valencia, 2018

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Índice DIVAGACIONES PRELIMINARES I. EL CAMBIO DE PARADIGMA EN EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS................................................................. 27 II. LA IMPORTANCIA DE LA INSPECCIÓN Y LA BIFURCACIÓN DE ESTE ESTUDIO EN DOS LIBROS................................................................................ 29 III. EL INVESTIGADOR «FASHION» VS EL INVESTIGADOR «VINTAGE»...... 32 IV. EL INVESTIGADOR «ALTRUISTA» VS EL INVESTIGADOR «MERCANTILIZADO»................................................................................................................ 36 V. LA DEMOCRACIA DE «RECHAZO» VS. LA DEMOCRACIA DE «PROYECTO»................................................................................................................. 38 VI. LA FALACIA DE LA SUMA CERO...................................................................... 41

Capítulo 1 LA OBEDIENCIA AL DERECHO Y LA INSPECCIÓN ADMINISTRATIVA I. APROXIMACIÓN GENERAL.............................................................................. 49 II. EL FUNDAMENTO DE LA OBEDIENCIA AL DERECHO............................. 51 A) Introducción..................................................................................................... 51 B) El iusnaturalismo.............................................................................................. 51 C) El positivismo................................................................................................... 52 D) El utilitarismo pragmático................................................................................. 53 III. LOS DISTINTOS MEDIOS JURÍDICOS PARA LOGRAR LA OBEDIENCIA AL DERECHO....................................................................................................... 54 A) Introducción..................................................................................................... 54 B) La función preventiva y represiva de las sanciones............................................. 56 C) La función garantizadora de las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada.......................................................................................................... 58 D) La función disuasoria de la inspección............................................................... 59 E) La función promocional de las ayudas y subvenciones....................................... 59 F) La función persuasiva de las recomendaciones................................................... 60

Capítulo 2 LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE INSPECCIONAR I. APROXIMACIÓN GENERAL A LA FUNCIÓN INSPECTORA...................... 65 II. LA INSPECCIÓN ES UNA FUNCIÓN PÚBLICA; NO ES UN SERVICIO PÚBLICO............................................................................................................... 70 A) La distinción entre las funciones públicas y los servicios públicos...................... 70 B) Las actividades de inspección ponen de manifiesto el ejercicio de funciones públicas de supremacía, mediante potestades exorbitantes........................................................... 73 III. EL DESLINDE ENTRE LA INSPECCIÓN Y OTRAS FUNCIONES PÚBLICAS................................................................................................................... 78

Índice

A) Preliminar......................................................................................................... 78 B) Supervisión e inspección................................................................................... 79 C) Las actividades de comprobación e inspección no son instrumentales de la actividad sancionadora........................................................................................... 83 D) La actividad inspectora y la actividad policial; la diferencia entre autotutela ejecutiva y coacción directa............................................................................... 85 1. Introducción.............................................................................................. 85 2. Las funciones de inspección ejercidas por las fuerzas y cuerpos de seguridad.. 86 3. Otros controles policiales y las medidas de coacción directa........................ 87 4. La adopción de medidas de autotutela ejecutiva por los funcionarios de la inspección y el eventual auxilio policial...................................................... 89 IV. OTROS RASGOS CARACTERÍSTICOS DE LA INSPECCIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................................................ 90 A) Las actuaciones materiales de inspección y los actos formales de control............ 90 1. En rigor se trata de actuaciones materiales; no hay un procedimiento formal de inspección....................................................................................... 90 2. Los actos formales de la inspección son autónomos de un procedimiento administrativo resolutorio.......................................................................... 92 3. La importancia de regular en la ley el estatuto del inspeccionado................ 93 B) La asistencia letrada durante las actuaciones de inspección................................ 95 C) La confidencialidad en el ejercicio de la función inspectora; el deber de secreto y sigilo de las autoridades y empleados públicos................................................ 99 1. La confidencialidad y las consecuencias derivadas de la indiscreción........... 99 2. Especial referencia a la validez de los actos de inspección que vulneren las exigencias de confidencialidad.................................................................... 102 3. La confidencialidad limitada de las empresas que colaboran con la inspección administrativa..................................................................................... 103 D) La confidencialidad y la prohibición de cruce de informaciones entre distintas Administraciones inspectoras............................................................................ 104 E) La duración máxima de las actuaciones de inspección....................................... 112 F) Las actividades de inspección tienen con frecuencia carácter técnico o científico, por lo que tienen que ser desarrolladas por expertos cualificados en la materia.............................................................................................................. 114 1. Cuestiones generales................................................................................... 114 2. La independencia de criterio del inspector.................................................. 115 3. Los conocimientos técnicos o científicos del sector privado que colabora con la Administración en el ejercicio de las funciones de inspección........... 116 4. La calibración de los aparatos utilizados por los inspectores para medir datos.......................................................................................................... 116 G) La inspección administrativa puede ser una actividad onerosa para la persona sometida a ese control....................................................................................... 119 1. Cuestiones generales................................................................................... 119 2. Especial referencia al coste de los laboratorios donde se analizan las muestras tomadas durante una inspección.......................................................... 121

Capítulo 3 LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA INSPECCIÓN I. ALGUNOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA FUNCIÓN INSPECTORA..... 127

Índice

II. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, Y LA ATRIBUCIÓN DE POTESTADES EXORBITANTES A LA ADMINISTRACIÓN INSPECTORA.......................... 127 A) Planteamiento general....................................................................................... 127 B) Los poderes implícitos de la inspección: la legitimidad pragmática para el efectivo logro de resultados..................................................................................... 129 C) El apoderamiento reglamentario a los inspectores.............................................. 132 D) La expresa atribución de potestades mediante una ley de contenido genérico.... 136 E) La expresa atribución de potestades mediante una ley de contenido concreto y detallado........................................................................................................... 140 F) Algo más sobre el principio de legalidad y la atribución de las potestades a la inspección......................................................................................................... 146 1. La diferencia entre atribuir una función administrativa como la inspectora, y la expresa atribución de las específicas potestades exorbitantes que corresponden al ejercicio de esa función.............................................................. 146 2. Especial consideración, de la potestad para tomar muestras con el objetivo de analizarlas.............................................................................................. 150 3. Algo sobre la intervención de la correspondencia y las comunicaciones telefónicas..................................................................................................... 155 4. Reflexiones finales...................................................................................... 158 III. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTORA............................................................................................ 160 A) Planteamiento general....................................................................................... 160 B) Las medidas de la inspección y su proporcionalidad.......................................... 162 1. Introducción.............................................................................................. 162 2. La proporción de las medidas en atención al fundamento de la inspección. 164 C) El momento de realizar la inspección y la proporcionalidad.............................. 165 IV. EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN........................................................................................................ 168 A) Introducción: la escasez de recursos humanos y materiales asignados a las funciones de inspección.......................................................................................... 168 B) Responsabilidad por inactividad burocrática..................................................... 169 C) Responsabilidad por actuaciones ilegales o contrarias a Derecho....................... 181 D) La responsabilidad patrimonial por actuaciones de inspección válidas y conformes a Derecho.................................................................................................. 182

Capítulo 4 EL INICIO DE LA INSPECCIÓN I. EL INICIO DE OFICIO........................................................................................ 187 A) La amplia variedad de causas y circunstancias que pueden motivar el inicio de las actuaciones inspectoras................................................................................ 187 1. Incoación de oficio, o a instancia de parte no interesada (que ejerce la acción pública).............................................................................................. 187 2. El inicio de oficio programado por un plan de inspección, ordenado por un superior jerárquico, o excitado por una denuncia....................................... 187 3. Inicio por azar o por existir indicios o sospechas......................................... 189

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4. La discrecionalidad administrativa para iniciar la inspección, y el derecho del interesado a conocer el fundamento del comienzo de las actuaciones.... 189 B) La eventual impugnación del acto por el que se inician las actuaciones inspectoras.................................................................................................................. 200 1. La impugnación de un acto formal, aunque independiente de un procedimiento administrativo................................................................................ 200 2. La impugnación de una actuación administrativa material......................... 201 II. LA PROGRAMACIÓN O PLANIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE INSPECCIÓN........................................................................................................ 202 A) Cuestiones generales......................................................................................... 202 B) La naturaleza jurídica del plan de inspección..................................................... 211 C) La inclusión de una persona o colectivo en el plan o programa, y el inicio de una concreta inspección........................................................................................... 215 III. LA INCOACIÓN DE OFICIO A RAÍZ DE LA DENUNCIA PRESENTADA POR UN TERCERO, O DEL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PÚBLICA.............. 222 A) Introducción..................................................................................................... 222 B) El estatuto jurídico del denunciante.................................................................. 223 1. Lo más habitual es que el denunciante no tenga la consideración de interesado; algunas singularidades sectoriales....................................................... 223 2. La identificación de la persona denunciante, y la reserva administrativa sobre esa información; algo sobre las denuncias anónimas.......................... 226 3. La defensa del inspeccionado cuando ignora la identidad de la persona que le ha denunciado........................................................................................ 235 C) Algo sobre el fomento de denuncias, mediante la protección de quienes las formulan........................................................................................................... 238 1. Introducción.............................................................................................. 238 2. La protección frente a represalias................................................................ 239 3. La compensación económica al denunciante por los gastos soportados....... 242 4. El otorgamiento de un premio o incentivo económico............................... 242 5. La clemencia con el denunciante que ha cometido infracciones sancionables........................................................................................................ 244 D) La obligación administrativa de examinar el fundamento de la denuncia, y otras consecuencias derivadas de su recepción............................................................ 249 1. Planteamiento general................................................................................ 249 2. La denuncia carente de fundamento........................................................... 251 3. La denuncia no tiene eficacia vinculante; no predetermina las actuaciones de inspección a desarrollar.......................................................................... 252 4. La comprobación burocrática del fundamento de la denuncia.................... 253 5. Especial consideración a las denuncias recibidas por la Comisión en materia de defensa de la competencia en el mercado de la Unión Europea......... 256 E) La eventual duplicación o superposición de distintas pesquisas: breve digresión sobre la información reservada y la inspección administrativa............................ 262 1. Introducción.............................................................................................. 262 2. El abuso burocrático de las actuaciones previas y la ausencia de garantías formales para el interesado......................................................................... 266 3. La información reservada es una actuación material carente de límites temporales expresos.......................................................................................... 269

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F) La acción pública para el control popular de las actividades autorizadas o comunicadas.............................................................................................................. 273 1. Introducción.............................................................................................. 273 2. Diferencias entre el simple denunciante y quien ejerce una acción pública. 279 3. Los titulares de la acción pública, o acción popular.................................... 282 4. Los límites al ejercicio de la acción pública................................................. 286 IV. LA EVENTUAL ADOPCIÓN DE MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL AL INICIO DE LA INSPECCIÓN.............................................................. 290 A) Por regla general, la inspección no puede adoptar medidas provisionales, y las que excepcionalmente adopta no sirven para garantizar las resultas de la inspección.................................................................................................................. 290 B) La diversidad funcional y competencial de las medidas de carácter provisional.. 295 1. Medidas provisionales en el sector de los espectáculos públicos y las actividades recreativas......................................................................................... 295 2. Las medidas provisionales en materia de denominaciones de origen protegidas........................................................................................................... 296 3. Las medidas provisionales en materia de contaminación acústica................ 299 4. Las medidas provisionales en la inspección turística.................................... 300 5. Las medidas provisionales en materia de prevención y control integrado de la contaminación........................................................................................ 302 6. Las medidas provisionales en materia de protección de los consumidores y usuarios............................................................................................................................ 305

Capítulo 5 EL DESARROLLO DE LA INSPECCIÓN I. CUESTIONES GENERALES: LA ACTIVIDAD INQUISITIVA Y LA ACTIVIDAD PROBATORIA......................................................................................... 309 II. EL ALCANCE DEL DEBER DE COLABORACIÓN, Y LA EVENTUAL OBSTRUCCIÓN A LAS FUNCIONES DE INSPECCIÓN....................................... 312 A) La reserva de ley, el genérico deber de colaboración con los inspectores, y las obligaciones concretas....................................................................................... 312 B) El alcance subjetivo del deber de colaboración en las personas jurídicas............. 318 C) Los derechos constitucionales como límite del deber de colaboración con los inspectores........................................................................................................ 319 1. La privacidad e inviolabilidad del domicilio (artículo 18 CE)..................... 319 2. El derecho a no declarar contra uno mismo (artículo 24.2 CE).................. 321 D) La obstrucción a los inspectores.......................................................................... 323 III. LA COMPARECENCIA EN OFICINAS PÚBLICAS. LAS ENTREVISTAS E INTERROGATORIOS.......................................................................................... 331 A) Introducción..................................................................................................... 331 B) La aportación de documentos por el inspeccionado al comparecer en una oficina pública......................................................................................................... 335 1. Introducción.............................................................................................. 335 2. La colaboración forzosa o voluntaria del inspeccionado; las órdenes y los requerimientos informativos....................................................................... 336 3. El contenido concreto del acto administrativo dictado por la inspección.... 337 4. La motivación del acto administrativo........................................................ 341

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5. La impugnación del acto administrativo..................................................... 343 C) Las entrevistas e interrogatorios......................................................................... 344 1. La entrevista al inspeccionado; su eventual interrogatorio........................... 344 2. Las preguntas del inspector......................................................................... 346 3. Las respuestas del inspeccionado................................................................ 346 4. El interrogatorio a un tercero..................................................................... 346 IV. LAS VISITAS DE INSPECCIÓN.......................................................................... 347 A) Introducción..................................................................................................... 347 B) Los parecidos y las diferencias entre la visita de inspección administrativa, y otras actuaciones desarrolladas para realizar averiguaciones o comprobaciones... 351 1. Introducción.............................................................................................. 351 2. La visita de inspección y el reconocimiento judicial.................................... 352 3. La visita de inspección administrativa y el registro policial motivado por una actividad criminal................................................................................ 355 C) El acceso a informaciones durante la visita de inspección.................................. 365 1. Introducción.............................................................................................. 365 2. Los requerimientos de entrega voluntaria de documentos e informaciones, y las órdenes imperativas de suministro forzoso.......................................... 365 3. Los principios de proporcionalidad y legalidad en la obtención de documentos; el simple acceso a los documentos y la eventual obtención de copias............................................................................................................ 374 4. El acceso a la información confidencial del inspeccionado; especial referencia a los documentos entre el inspeccionado y su abogado.......................... 378 5. El acceso a otra correspondencia y a las cartas ya abiertas por el inspeccionado........................................................................................................... 384 6. Algo sobre la potestad de acceder a la información contenida en un ordenador o dispositivo de archivo de ficheros electrónicos............................... 389 V. LA TOMA DE MUESTRAS PARA SU POSTERIOR ANÁLISIS EN UN LABORATORIO......................................................................................................... 392 A) Cuestiones generales......................................................................................... 392 1. Introducción.............................................................................................. 392 2. Algo sobre el eventual resarcimiento por la forzosa incautación de la muestra.............................................................................................................. 393 3. Algo sobre el estatuto jurídico de los laboratorios de análisis de muestras... 394 4. El carácter contradictorio de los informes de los laboratorios...................... 397 B) El principio de legalidad y la toma de muestras................................................. 400 C) Especial consideración a la cadena de custodia de las muestras tomadas durante la visita de inspección........................................................................................ 401 1. La autenticidad de las fuentes de la prueba................................................. 401 2. La presencia del interesado en el momento de tomarse la muestra.............. 402 3. La posterior conservación de la cadena de custodia..................................... 410 4. Las consecuencias derivadas de la ruptura o interrupción de la cadena de custodia...................................................................................................... 414 VI. EXCURSO SOBRE LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO Y LA AUTORIZACIÓN JUDICIAL PARA HACER UNA VISITA DE INSPECCIÓN.................. 422 A) La inviolabilidad del domicilio: el concepto estricto de domicilio y otros inmuebles que no disfrutan de la protección que resulta del artículo 18.2 CE...... 422 1. Las causas legitimadoras de la entrada en el domicilio................................ 422

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2. La garantía de la privacidad y la de la propiedad......................................... 424 3. La privacidad de las personas físicas y de las personas jurídicas................... 425 4. Los inmuebles que tienen un destino o uso distinto al de domicilio en sentido estricto........................................................................................... 425 5. Los inmuebles que tienen un destino o uso múltiple, y uno de ellos es el de domicilio en sentido estricto...................................................................... 432 6. La protección de otros derechos constitucionales que se garantizan con el recurso de amparo...................................................................................... 433 B) La autorización por el titular del domicilio para que se realice una visita de inspección......................................................................................................... 434 1. El consentimiento informado..................................................................... 434 2. La revocación sobrevenida de la autorización.............................................. 436 3. La persona legitimada para autorizar la entrada al domicilio de una empresa u otra persona jurídica............................................................................ 437 C) La autorización judicial de entrada en el domicilio: aproximación general......... 443 1. Una medida excepcional............................................................................. 443 2. La importancia de la adecuada y suficiente motivación del auto judicial..... 443 3. La autorización judicial sólo para entrar, y la autorización para entrar y registrar...................................................................................................... 445 D) Los trámites procesales previos a la resolución judicial que autoriza la entrada en el domicilio....................................................................................................... 446 1. Las graves lagunas de nuestro Derecho positivo; ¿aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Criminal?............................................................... 446 2. Inicio......................................................................................................... 450 3. Desarrollo.................................................................................................. 461 4. Terminación............................................................................................... 466 E) El contenido y alcance de la resolución judicial que autoriza la entrada en el domicilio.......................................................................................................... 473 F) La insuficiente densidad normativa de la regulación legislativa de la autorización judicial de entrada en el domicilio............................................................. 479 1. Algo sobre la densidad normativa de las leyes............................................. 479 2. La garantía judicial de la inviolabilidad del domicilio: la ausencia de una suficiente programación parlamentaria....................................................... 481 VII. LAS CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LA VULNERACIÓN DE ALGÚN DERECHO CONSTITUCIONAL DURANTE LA VISITA DE INSPECCIÓN...................................................................................................................... 489

Capítulo 6 LA TERMINACIÓN DE LA INSPECCIÓN Y SUS DIVERSAS CONSECUENCIAS I. LA DOCUMENTACIÓN DEL RESULTADO DE LA INSPECCIÓN.............. 499 A) La expedición del acta o atestado de la inspección, y la entrega al interesado de una copia.......................................................................................................... 499 B) La simple firma del atestado o acta de inspección, y la firma de un acta de conformidad........................................................................................................... 501 C) La dudosa viabilidad de un recurso contra el acta o atestado de la inspección.... 512 D) La eventual difusión pública del resultado de la inspección............................... 513

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E) Algo sobre el libro de visitas.............................................................................. 515 F) Los informes sobre el conjunto de las actuaciones inspectoras, que sirven para evaluar su eficacia y efectividad, y adoptar en el futuro medidas de mejora........ 516 II. LA VARIEDAD DE CONSECUENCIAS QUE PUEDEN DERIVAR DE LA INSPECCIÓN........................................................................................................ 518 A) Introducción..................................................................................................... 518 B) La petición razonada para que se inicie un procedimiento sancionador o de restablecimiento de la legalidad......................................................................... 521 C) La diversidad de consecuencias que pueden derivar de la infracción de una norma imperativa o prohibitiva......................................................................... 525 D) Algunas diferencias entre las sanciones y las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada........................................................................................... 529 1. Introducción.............................................................................................. 529 2. La diferente funcionalidad de unos y otros actos; la reversibilidad del “statu quo” en el caso de las medidas de restablecimiento de la legalidad.............. 533 3. La diferencia de principios informadores; la invalidez de la sanción no comporta la nulidad de la medida de restablecimiento de la legalidad......... 533 III. LA EVENTUAL ADOPCIÓN DE MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL COMO CONSECUENCIA DEL RESULTADO DE LA INSPECCIÓN................. 534 A) Preliminar......................................................................................................... 534 B) La distinción entre las medidas administrativas que sólo son provisionales, y las que además son cautelares................................................................................. 535 1. Introducción.............................................................................................. 535 2. Las medidas provisionales que no tienen una función cautelar.................... 536 3. Las medidas provisionales que además también son cautelares.................... 538 C) Especial consideración a la audiencia del inspeccionado.................................... 540 1. Por regla general hay que dar audiencia previa al interesado, salvo que se trate de una medida provisionalísima......................................................... 540 2. Las circunstancias en las que excepcionalmente se puede adoptar la medida provisional de restablecimiento de la legalidad, sin necesidad de dar audiencia al interesado................................................................................... 544 D) La responsabilidad patrimonial derivada de la adopción de medidas provisionales de cesación de una actividad que es objeto de inspección............................. 552 1. Los resultados lesivos causados por una medida provisional que no tiene carácter cautelar: el restablecimiento de la legalidad vulnerada a raíz de una inspección.................................................................................................. 552 2. Los resultados lesivos causados por una medida provisional que además tiene carácter cautelar: el ejercicio de la potestad sancionadora a raíz de una inspección.................................................................................................. 558 3. Especial consideración a la antijuridicidad del resultado lesivo: una materia reservada a la ley......................................................................................... 559 E) Los escenarios de responsabilidad patrimonial más relevantes en la experiencia práctica............................................................................................................. 560 1. La pérdida de eficacia de una medida provisionalísima por caducidad, al no incoarse después un procedimiento sancionador o de restablecimiento de la legalidad................................................................................................. 560 2. Las consecuencias lesivas derivadas de una medida provisional válida pero innecesaria................................................................................................. 562

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3. Tanto la medida provisional como la posterior resolución son inválidas...... 568 4. Medida provisional nula y resolución válida............................................... 569 5. La invalidez de la resolución, y su impacto en las consecuencias lesivas derivadas de la medida provisional válida y conforme a Derecho................ 571 6. Algunas reflexiones críticas con la jurisprudencia: la antijuridicidad del resultado lesivo derivado de algunas medidas administrativas provisionales... 577 IV. LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD VULNERADA...................................................................................................................... 586 A) La insuficiente regulación positiva de las medidas de restablecimiento de la legalidad referidas a las actividades previamente autorizadas o comunicadas......... 586 B) La regularización de la actividad que se desarrolla sin título habilitante............. 588 1. Los escenarios de partida............................................................................ 588 2. La eventual tolerancia administrativa con las actividades clandestinas......... 591 3. El requerimiento de regularización de la actividad que se desarrolla sin título habilitante........................................................................................... 598 4. La comprobación administrativa de la efectiva regularización al obtenerse el título habilitante..................................................................................... 606 C) La regularización de la actividad que se desarrolla con título habilitante, pero de manera contraria a Derecho.............................................................................. 607 1. El escenario de partida............................................................................... 607 2. El requerimiento de regularización de la actividad que se desarrolla con título habilitante, pero de manera irregular................................................. 608 3. La comprobación administrativa de la efectiva regularización..................... 616 D) La ausencia de regularización, y la adopción de medidas para restablecer la legalidad vulnerada................................................................................................. 618 1. El punto de partida.................................................................................... 618 2. La orden imperativa de cese de la actividad, o de clausura del establecimiento....................................................................................................... 619 3. Las multas coercitivas que se imponen para forzar el efectivo cumplimiento de la orden de cesación de la actividad o de clausura del establecimiento.... 624 4. La proporcionalidad y el cese parcial de una actividad................................ 627

Capítulo 7 LOS ACTOS FORMALES DE LA INSPECCIÓN; EN ESPECIAL, LOS REQUERIMIENTOS I. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 633 II. LAS DILIGENCIAS DE CONSTANCIA............................................................. 636 III. LOS REQUERIMIENTOS DE LA INSPECCIÓN.............................................. 638 A) El requerimiento es un acto administrativo de comunicación de la burocracia con el interesado que tiene efectos declarativos.................................................. 638 1. Aproximación general a los requerimientos y las órdenes imperativas......... 638 2. El elemento subjetivo: la persona que formula el requerimiento (el ciudadano o la Administración).......................................................................... 639 3. El elemento objetivo: el contenido del requerimiento................................. 640 4. El requerimiento es un acto instrumental o de trámite; régimen de impugnación........................................................................................................ 644 B) La variada tipología de requerimientos administrativos..................................... 646

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C) El requerimiento-carga...................................................................................... 652 D) El requerimiento-intimación............................................................................. 656 1. Introducción.............................................................................................. 656 2. Los requerimientos y los títulos ejecutivos en el ámbito judicial................. 657 3. Los requerimientos y los títulos ejecutivos en el ámbito administrativo...... 659 E) El requerimiento-orden: el falso requerimiento que encubre una auténtica orden imperativa.................................................................................................. 662 1. Introducción.............................................................................................. 662 2. Los falsos requerimientos en materia de inspección.................................... 663 3. Los falsos requerimientos para restablecer la legalidad vulnerada a raíz del resultado de la inspección........................................................................... 666 F) El falso requerimiento informativo que encubre una auténtica petición graciable de información por los inspectores; especial referencia a la Unión Europea.. 672 IV. APROXIMACIÓN GENERAL AL ATESTADO O ACTA DE INSPECCIÓN.......... 677 A) Introducción..................................................................................................... 677 B) Algo sobre el nombre de esta figura: ¿atestado o acta?; ¿uniforme oficial o disfraz?... 679 C) El contenido del atestado del inspector............................................................. 681 1. Introducción.............................................................................................. 681 2. La rica variedad de contenidos del atestado................................................ 682 3. Cosa y hecho.............................................................................................. 683 4. Suceso y fenómeno..................................................................................... 683 5. Conducta y acción..................................................................................... 684 6. Los datos.................................................................................................... 684 7. Hechos principales y secundarios: las circunstancias de hecho y el contexto fáctico........................................................................................................ 685 8. Hecho material y hecho psíquico................................................................ 686 9. Los hechos brutos y los hechos jurídicos..................................................... 687

Capítulo 8 EL USO DEL ATESTADO DEL INSPECTOR COMO MEDIO DE PRUEBA I. PRELIMINAR........................................................................................................ 693 II. LAS FUNCIONES DEL ATESTADO DEL INSPECTOR EN DISTINTOS ESCENARIOS........................................................................................................ 694 A) Breve introducción conceptual: la distinción entre las «fuentes» de la prueba, los «medios» de prueba, y el «objeto» de la prueba.................................................. 694 1. Introducción.............................................................................................. 694 2. La fuente de la prueba................................................................................ 694 3. Los medios de prueba................................................................................. 695 4. El objeto de la prueba................................................................................ 696 B) La función del atestado del inspector antes de que se inicie un procedimiento sancionador o de restablecimiento de la legalidad: el resultado documental de una actuación inquisitiva; el atestado como fuente de conocimiento de hechos y datos.............................................................................................................. 697 1. Cuestiones generales................................................................................... 697 2. El documento que incorpora un testimonio; el carácter accidental del documento para la plena validez de la actuación inspectora............................ 698

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C) La función del atestado del inspector una vez ya iniciados otros procedimientos administrativos, pero antes de que aflore la controversia sobre hechos relevantes............................................................................................................. 700 1. La simple aportación del atestado del inspector a un posterior expediente administrativo............................................................................................ 700 2. La aceptación por el expedientado del contenido fáctico del documento firmado por el inspector; el tránsito de la «fuente» de prueba, al «medio» de prueba (en sentido amplio o extraprocesal)................................................. 706 D) La función del atestado del inspector cuando se suscita una controversia sobre hechos relevantes para sancionar o restablecer la legalidad vulnerada; el tránsito del «medio» de prueba, al «objeto» de la prueba................................................ 708 III. EL ATESTADO COMO PRUEBA DOCUMENTAL.......................................... 711 A) Breve introducción a la noción de prueba documental...................................... 711 B) Los fedatarios y los auténticos documentos públicos......................................... 712 1 Introducción.............................................................................................. 712 2. El documento público a efectos probatorios en la LEC 1/2000.................. 712 3. Algunos documentos administrativos que sí son documentos públicos a efectos probatorios..................................................................................... 716 4. Algunos documentos administrativos que no son documentos públicos a efectos probatorios..................................................................................... 717 C) Los simples documentos oficiales...................................................................... 720 D) La interpretación del texto del documento oficial.............................................. 722 1. Los hechos empíricos y los hechos lingüísticos contenidos en el atestado del inspector.................................................................................................... 722 2. La interpretación de los actos administrativos............................................. 723 3. La distinción funcional entre la interpretación del texto del atestado, y su valoración como prueba............................................................................. 724 4. La interpretación del contenido del atestado de la inspección, y la subsunción de esa exégesis en el tipo de una infracción sancionable...................... 725 5. La distinción conceptual entre las pruebas, las presunciones, y los simples indicios...................................................................................................... 726 IV. LA PRUEBA TESTIFICAL DE QUIEN HA PRESENCIADO UNOS HECHOS..................................................................................................................... 730 A) Breve introducción a la noción de prueba testifical............................................ 730 B) La incongruente desconexión entre el origen causal de la cualidad probatoria del atestado del inspector, y su posterior tratamiento procesal........................... 733 C) Una falsa prueba documental: el acta de inspección es una prueba testifical documentada por escrito................................................................................... 734 1. Planteamiento general................................................................................ 734 2. La deliberada ficción creada por el legislador cuando intencionalmente califica como prueba documental al relato del testigo..................................... 740 D) La eventual ratificación del acta o atestado........................................................ 742 E) El interrogatorio al testigo de cargo................................................................... 748 1. Introducción.............................................................................................. 748 2. La laguna de la LPAC 39/2015 sobre las actuaciones probatorias, y la aplicación supletoria de la LEC 1/2000............................................................ 753

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3. La laguna de la LPAC 39/2015 sobre las actuaciones probatorias, y la aplicación supletoria de la LECrim/1882......................................................... 755 F) La pertinencia y utilidad de la prueba testifical.................................................. 761 G) Otras pruebas que también debe realizar el instructor del expediente sancionador; especial consideración al reconocimiento personal “in situ”....................... 767 H) Breve recapitulación.......................................................................................... 768 V. BREVE DIGRESIÓN SOBRE LA PRUEBA PERICIAL DE QUIEN TIENE UNOS CONOCIMIENTOS EXPERTOS............................................................ 770 VI. LA VALORACIÓN DE LA CREDIBILIDAD DEL ATESTADO DEL INSPECTOR................................................................................................................. 775 A) Aproximación general a la llamada presunción de veracidad de las mal llamadas actas de inspección............................................................................................ 775 B) La pseudo-presunción procesal.......................................................................... 781 1. Introducción.............................................................................................. 781 2. La presunción procesal en sentido estricto, referida a la prueba de hechos ignotos pero verosímiles............................................................................. 782 3. Las presunciones que sirven para distribuir la carga de la prueba................ 785 4. Las ficciones del Derecho no son falsedades................................................ 788 5. La diversidad funcional de las ficciones; la heterogeneidad de su punto de partida....................................................................................................... 792 6. Las ficciones permanentes y las provisionales.............................................. 794 C) El fundamento estricto de la mal llamada presunción de veracidad................... 796 1. Una excepción a la regla general de la libre valoración de las pruebas.......... 796 2. La ausencia de controversia sobre los hechos, y la eficacia probatoria del testimonio del inspector............................................................................. 797 3. La prueba de los hechos instantáneos o fugaces.......................................... 798 D) Los criterios de valoración de las pruebas: valoración libre o tasada; la valoración condicionada por la ley.............................................................................. 810 1. La valoración tasada y la división funcional de los poderes públicos............ 810 2. La libre valoración de los medios de prueba, y la delegación normativa para que la Administración o el Tribunal valore los hechos a su razonable arbitrio: las máximas de la experiencia........................................................ 812 3. La valoración condicionada por la ley......................................................... 813 E) Breve excurso sobre las máximas de la experiencia y las reglas de la sana crítica.. 814 1. El concepto................................................................................................ 814 2. El fundamento de las máximas de la experiencia: “id quod plerumque accidit”............................................................................................................. 815 3. Las máximas de la experiencia, el arbitrio judicial y la discrecionalidad administrativa en la valoración de las pruebas................................................ 816 F) La ficticia igualdad procesal de la Administración y el interesado que discute la veracidad del atestado del inspector................................................................... 819 G) ¿Es indispensable o necesario que la ley tipifique expresamente la presunción de veracidad de las mal llamadas actas de inspección?............................................ 826 VII. LOS REQUISITOS Y LÍMITES A LA VERACIDAD DEL CONTENIDO DEL ATESTADO DEL INSPECTOR................................................................... 829 A) Introducción..................................................................................................... 829 B) El límite o requisito normativo: el rango de la norma que crea la llamada presunción de veracidad......................................................................................... 834

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C) El límite o requisito subjetivo: la reserva de la competencia a los funcionarios públicos que tengan la condición de «autoridad»............................................... 837 1. Introducción: los funcionarios y los contratados laborales.......................... 837 2. Los funcionarios que tienen la consideración de autoridad, o de simple agente de la autoridad................................................................................ 838 3. La atribución de la presunción de certeza a los contratados laborales que trabajan al servicio de la Administración pública........................................ 845 4. La atribución de la presunción de certeza a organizaciones y empresas privadas.......................................................................................................... 849 D) El límite o requisito material: el ámbito de especialización de los conocimientos del inspector..................................................................................................... 855 E) El requisito formal: la redacción de un documento que contenga una descripción clara, completa y objetiva del material fáctico............................................ 859 1. El contenido mínimo del acta y su suficiente densidad descriptiva.............. 859 2. La función comunicativa del atestado del inspector.................................... 865 3. El uso de un lenguaje neutral o aséptico en la redacción del texto del atestado del inspector....................................................................................... 870 4. La tempestividad de la formalización del atestado por el inspector.............. 870 5. La firma del atestado por el inspector......................................................... 871 6. La frecuente indeterminación normativa del contenido mínimo del acta de inspección.................................................................................................. 876 F) El límite funcional: la certeza se limita a la descripción objetiva de los hechos, y no alcanza a las opiniones jurídicas de carácter subjetivo................................... 879 1. Los hechos personal y directamente percibidos por el funcionario.............. 879 2. Las opiniones y apreciaciones subjetivas del propio funcionario que redacta el acta de inspección................................................................................... 881 3. Las opiniones y apreciaciones subjetivas de un tercero................................ 891 VIII. LA LLAMADA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD EN SEDE JUDICIAL......... 892 A) ¿Llega también hasta los tribunales la mal llamada presunción de veracidad?..... 892 B) Algo sobre la reiteración en sede judicial de las pruebas ya practicadas previamente en sede administrativa............................................................................ 896 1. Introducción.............................................................................................. 896 2. El dogma del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa............................................................................................................ 899 3. Algo más sobre la supuesta innecesariedad de reiterar en sede judicial las pruebas administrativas; ¿por qué y para qué hay que amordazar al testigo de cargo?.................................................................................................... 903 C) La insuficiente regulación procesal del control de las actuaciones de inspección en la LJCA 29/1998.......................................................................................... 910

Capítulo 9 EL CONTROL PRIVADO DE LAS ACTIVIDADES COMUNICADAS O AUTORIZADAS I. PLANTEAMIENTO GENERAL........................................................................... 915 II. APROXIMACIÓN NORMATIVA........................................................................ 916 A) La evolución normativa del control de la seguridad industrial y las entidades colaboradoras de la Administración................................................................... 916

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B) La actividad de verificación y certificación que se externaliza al sector privado, y las materias a las que se refiere ese control....................................................... 924 1. Autocontrol y heterocontrol....................................................................... 924 2. Inspección, verificación y otros controles.................................................... 926 3. Las materias en las que el sector privado realiza un control técnico de actividades comunicadas o autorizadas............................................................. 929 C) La fase o momento de la actividad comunicada o autorizada, que está sometida a un control técnico realizado por el sector privado........................................... 931 1. Introducción.............................................................................................. 931 2. La actuación de la ECA en la obtención de un título habilitante................ 931 3. La actuación de la ECA en la renovación o revisión de un título habilitante.......................................................................................................... 940 4. La actuación de la ECA en el ejercicio de funciones de inspección.............. 944 5. La actuación de la ECA en los procedimientos sancionadores o de restablecimiento de la legalidad vulnerada.............................................................. 947 III. APROXIMACIÓN TEÓRICA............................................................................... 948 A) Reflexiones sobre la evolución histórica de la actividad burocrática de la Administración pública.............................................................................................. 948 1. Preliminar.................................................................................................. 948 2. La tendencia a externalizar al sector privado la gestión de algunos servicios públicos..................................................................................................... 949 3. El tránsito desde la burocracia pública a la tecnocracia privada................... 950 4. La transformación de la actividad administrativa: desde la actividad inspectora, a la supervisión de las entidades colaboradoras................................... 951 B) Una digresión sobre el ejercicio privado de funciones públicas.......................... 953 1. Introducción.............................................................................................. 953 2. Algo sobre la soberanía, las funciones de autoridad y el ejercicio de potestades exorbitantes.......................................................................................... 958 3. El impacto de la DIRSER/2006 en la habilitación de las entidades colaboradoras de la Administración en el desempeño de funciones de control técnico: ¿es realmente una actividad vinculada al ejercicio de la autoridad pública?...................................................................................................... 961 4. La diferencia entre la externalización de funciones públicas de autoridad, y privatizar la gestión de un servicio público................................................. 972 5. La jurisprudencia francesa sobre las funciones de soberanía que deben ser directamente ejercidas por la Administración, y los servicios de contenido económico que pueden ser contratados con una empresa privada............... 977

Capítulo 10 LAS ENTIDADES QUE COLABORAN CON LA ADMINISTRACIÓN EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE VERIFICACIÓN Y CERTIFICACIÓN I. APROXIMACIÓN GENERAL A LAS ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN....................................................................................... 983 II. LA VARIADA TIPOLOGÍA DE ENTIDADES COLABORADORAS, Y LA DIVERSIDAD DE REGÍMENES ESTATUTARIOS........................................... 984 A) Las variadas manifestaciones del arquetipo de entidad colaboradora.................. 984