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María Ángeles Abellán López RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL EXTERNO EN ESPAÑA

La rendición de cuentas constituye un requisito fundamental para el fortalecimiento de la legitimidad de la democracia representativa. Tradicionalmente, el control es el talón de Aquiles del sistema político administrativo pues siempre hay insuficiencia de controles y falta cultura de la rendición de cuentas. A pesar del enorme interés que despierta el control del gasto público, las instituciones de control externo son grandes desconocidas para una gran parte de la ciudadanía. Este trabajo aborda el sistema dual de control externo español configurado por el Tribunal de Cuentas (TCU) y los órganos de control externo autonómicos (OCEX), que son los encargados por mandato legal de fiscalizar los caudales públicos. La vertebración del sistema de control externo español, como gestión compartida de la fiscalización, ha de concebirse como una necesidad democrática de primer orden. El libro propone una reflexión sobre la rendición de cuentas y, a la vez, un recorrido sobre las experiencias de la modernización política administrativa española que confluyen en el caso seleccionado como es la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana. Un mejor conocimiento del sistema de control externo español y de su modernización aporta elementos para el debate y la reflexión y, además, contribuye a la sostenibilidad del Estado de bienestar.

RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL EXTERNO EN ESPAÑA Una aproximación a las instituciones ﬁscalizadoras desde el contexto de la modernización político administrativa

MARÍA ÁNGELES ABELLÁN LÓPEZ

monografías

RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL EXTERNO EN ESPAÑA Una aproximación a las instituciones fiscalizadoras desde el contexto de la modernización político administrativa

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL EXTERNO EN ESPAÑA

Una aproximación a las instituciones fiscalizadoras desde el contexto de la modernización político administrativa

María Ángeles Abellán López

Valencia, 2018

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A mi madre, María Ángeles. A mis hijos, Álvaro y Ángela. Con todo mi amor.

Índice AGRADECIMIENTOS............................................................................. 11 PRÓLOGO............................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN................................................................................... 15

Capítulo 1 DEMOCRACIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS: UN ENFOQUE NEOINSTITUCIONALISTA 1. La aproximación neoinstitucionalista.................................................. 17 2. La teoría política y la ciencia de la administración en el estudio de los asuntos públicos.................................................................................. 22 3. La rendición de cuentas en el contexto de las democracias contemporáneas.............................................................................................. 27 4. Las instituciones de control como garantes de la rendición de cuentas. 34 Capítulo 2 LA MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES ESPAÑOLAS 1. Las transformaciones del entorno y la gestión de la complejidad ambiental................................................................................................. 37 2. Las trayectorias modernizadoras de las Administraciones Públicas...... 40 2.1. La Nueva Gestión Pública........................................................... 44 2.2. El Nuevo Servicio Público............................................................ 46 2.3. La teoría de la gobernanza........................................................... 49 2.4. El neoweberianismo..................................................................... 51 2.5. La e-Administración.................................................................... 53 2.6. El reformismo del enfoque de finanzas públicas........................... 57 Capítulo 3 EL PAPEL DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS EN EL ENTORNO DE LA MODERNIZACIÓN 1. 2. 3. 4.

El contexto de la modernización en los sistemas de control público..... 59 Las Entidades de Fiscalización Superior............................................... 63 La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.... 66 La Organización de Entidades Superiores de Europa........................... 70

Índice

5. La Organización Europea de las Instituciones Regionales de Control Externo del Sector Público................................................................... 71 Capítulo 4 EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE ESPAÑA 1. El Parlamento y el control externo...................................................... 75 2. El Tribunal de Cuentas........................................................................ 80 2.1. El régimen jurídico y su organización.......................................... 83 2.2. Las funciones del Tribunal de Cuentas......................................... 86 Capítulo 5 LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN EUROPEA 1. Los órganos de control externo autonómicos: el desarrollo del autogobierno.......................................................................................... 99 1.1. La Declaración de Pamplona....................................................... 108 2. El Tribunal de Cuentas de la Unión Europea....................................... 111 3. Los grandes retos pendientes de la fiscalización multinivel.................. 116 Capítulo 6 LA MODERNIZACIÓN DE UN ÓRGANO DE CONTROL EXTERNO AUTONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LA SINDICATURA DE COMPTES DE LA COMUNITAT VALENCIANA 1. Unas notas de contextualización histórica y jurídica sobre la construcción valenciana.................................................................................... 119 2. La Sindicatura de Comptes desde un enfoque organizacional institucionalista............................................................................................. 123 3. Las influencias modernizadoras en la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana......................................................................... 126 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 143

Agradecimientos A les Corts Valencianes y a la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana por su apoyo en la investigación que culminó en la tesis doctoral. Mi infinito agradecimiento a Antonio Mira-Perceval y a Antonia Ribera Torrentí por su asesoramiento. A José Manuel Canales Aliende, que me dirigió la tesis. Al Instituto Nacional de Administración Pública, por concederme la oportunidad de alumbrar esta publicación. A mi familia, por todo el apoyo y la comprensión incondicional que me ha brindado. A Gonzalo Pardo Beneyto, siempre dispuesto a ofrecerme ayuda desinteresada. A todas las personas que han contribuido directa o indirectamente al buen desarrollo de la investigación y que han confiado en mí. A mis amigos y compañeros de fatigas, a los colegas y a aquéllos que cuando los he necesitado siempre me han respondido. Gracias.

Prólogo La gran recesión vivida por la sociedad española en los últimos años, ha tenido como uno de sus beneficiosos efectos el incremento de la preocupación por cómo se gastan los recursos públicos. Al igual que las empresas en épocas de crisis afinan sus procesos para hacer más con menos, así también los ciudadanos, además de incrementar su preocupación por la corrupción, pretenden evitar el despilfarro y la ineficiencia: pagan sus impuestos no para que alguien se los quede, los malgaste o los asigne incorrectamente, sino para satisfacer las necesidades de índole pública y ello con el mayor grado de eficiencia posible. El célebre Informe CORA (de la Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas) proponía la supresión de los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas (OCEX) para evitar duplicidades con el Tribunal de Cuentas ya que éste y aquellos podrían fiscalizar simultáneamente las comunidades autónomas y las entidades locales. Afortunadamente, sólo Castilla la Mancha tomó —y por un estrecho margen— tal decisión. Y es que en realidad no hay tal duplicidad ya que el Tribunal de Cuentas se limita a fiscalizar las comunidades autónomas donde no hay OCEX y elabora un informe anual conjunto sobre la base de sus propias fiscalizaciones y las de los OCEX, y los programas de fiscalización de las entidades locales se coordinan con los OCEX para evitar solapamientos. En realidad, no hay problema de duplicidad sino de insuficiencia, ya que los recursos legales, materiales y humanos puestos a disposición tanto del Tribunal de Cuentas como de los OCEX resultan insuficientes para el cumplimiento de su misión. En un artículo que publiqué en 2013 señalaba que cualquier persona con un mínimo conocimiento de las horas de trabajo que supone la realización de una auditoría sabe que el conjunto de recursos humanos y materiales con que cuentan el Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos, resulta insuficiente para fiscalizar con regularidad al sector público estatal, al sector público autonómico y, desde luego, al sector público local, constituido por ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares, comarcas,

Antonio Mira-Perceval Pastor

mancomunidades, entidades metropolitanas, entidades locales menores y las empresas, entes y organismos que de todos ellos dependen y que serían insuficientes también si se limitara esa fiscalización regular a aquellas entidades locales que superen un tamaño razonable. En dicho artículo apuntaba algunas medidas que se podían adoptar para mejorar el control externo. Algunas de ellas se deben adoptar a nivel nacional y siguen pendientes, como en lo referente a la fiscalización externa de las entidades locales (en la interna se ha dado un gran paso en la buena dirección con el Real Decreto 424/2017); sin embargo, la perspectiva es mejor hoy al menos en la Comunidad Valenciana gracias a la reciente aprobación de la reforma de la Ley de la Sindicatura de Comptes. Gracias a ella contamos con una mejor delimitación del sector público, ya que no se atiende sólo a la participación económica sino también al control efectivo, regulando exhaustivamente la obligación de rendir cuentas. Y, lo que es más importante, se regula la obligación por parte de terceros de suministrar cualquier información de relevancia para la actividad fiscalizadora de la Sindicatura; obligación acompañada del establecimiento de un sistema de multas coercitivas para quienes no presten su debida colaboración con la Sindicatura, ya sean del sector público o privado. La obra de María Ángeles Abellán, derivada del esfuerzo realizado en su tesis doctoral, ayuda a divulgar y poner en valor el papel de los órganos de control externo. Es una obra rigurosa y bien documentada que animo a leer desde el convencimiento de que despertará en el lector el interés por conocer los informes de fiscalización —todos ellos públicos— del Tribunal de Cuentas y de los órganos de control externo de las comunidades autónomas para huir de la desinformación y la propaganda a la que diariamente nos vemos sometidos. Antonio Mira-Perceval Pastor Síndic de Comptes Comunitat Valenciana

Introducción El presente libro forma parte de mi investigación doctoral “La modernización del control y de la rendición de cuentas en España: el caso de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana 19852015”, en la que analizaba la organización política administrativa del órgano de control externo valenciano, en el contexto general de las influencias modernizadoras que han experimentado nuestra administraciones públicas en las últimas décadas. Todos los sistemas políticos administrativos democráticos necesitan de modo constitutivo controles de su gestión pública. Una de las modalidades de estos controles es el de la actividad económica financiera, el de la fiscalización de los fondos públicos, cuestión fundamental en la rendición de cuentas. A pesar del enorme interés que despierta el control del gasto público, tema de indudable atención política y mediática, las instituciones de control externo son grandes desconocidas para una gran parte de la ciudadanía. Este trabajo aborda el sistema dual de control externo español configurado por el Tribunal de Cuentas (TCU) y los órganos de control externo autonómicos (OCEX), que son los encargados por mandato legal de fiscalizar los caudales públicos. El hilo argumental discurre a través de las experiencias de modernización emprendidas por el sector público que se nutren de las influencias teórica doctrinales de la Nueva Gestión Pública (NGP), el Nuevo Servicio Público (NSP), la teoría de la gobernanza, el neoweberianismo y la e-administración. La modernización de la actividad fiscalizadora, la mejora del control y de la rendición de cuentas y el suministro de información actualizada, transparente y comprensible sobre el uso de los recursos púbicos fortalece la legitimidad político institucional. La estructura del libro se articula en seis capítulos que proponen un recorrido sobre la rendición de cuentas, la modernización política administrativa y el sistema de control externo español que confluyen en el último capítulo en un estudio de caso. El capítulo 1, de índole introductoria, analiza algunos de los fundamentos básicos de la Ciencia Política y presenta al neoinstitucio-

María Ángeles Abellán López

nalismo como marco teórico de la investigación. Por otro lado, se contextualiza la convergencia entre teoría política y la ciencia de administración para una visión integral de la gestión pública En el capítulo 2 se presenta el proceso de modernización política administrativa y las principales trayectorias modernizadoras en las que se han incardinado las experiencias de reforma, de innovación y de modernización españolas. Por su parte, el capítulo 3 desgrana las principales contribuciones modernizadoras al sistema de control externo y el rol que detentan las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) puesto que, el conocimiento de la fiscalización del sector público, es un aspecto que refuerza la calidad de la democracia como medio de garantizar los derechos de ciudadanía. El capítulo 4 se centra en los fundamentos del control externo y su relación con la actividad parlamentaria y analiza el Tribunal de Cuentas, que es la única EFS en España. Si bien, el modelo dual de control externo español no estaría completo y, por esta razón, en el capítulo 5 se abordan los órganos de control externo autonómicos (OCEX) y, además, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, como corresponde a un sistema multinivel de gobernanza democrática. Finalmente, en el capítulo 6 se establece el nexo entre las influencias modernizadoras descritas y el control externo, a través de la profundización en un caso empírico, concreto y real: la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana. Pero antes de sumergirse en el estudio de caso, el capítulo ofrece unas breves consideraciones históricas sobre la Comunitat Valenciana y un abordaje de la Sindicatura valenciana desde la teoría de la organización. El caso de este OCEX autonómico permite documentar cuáles han sido las contribuciones modernizadoras más importantes no sólo en la institución fiscalizadora valenciana sino en el sector público autonómico valenciano, que es su objetivo fiscalizador y su misión principal. Muchas de las experiencias modernizadoras y de reforma son coproducidas por TCU-OCEX, por lo que son generalizables a todo el sistema de gobernanza del control externo español. Un mejor conocimiento del sistema de control externo español y de su modernización aporta elementos para el debate y la reflexión y, además, contribuye al fortalecimiento y sostenibilidad del Estado de bienestar.

Capítulo 1

Democracia y rendición de cuentas: un enfoque neoinstitucionalista 1. La aproximación neoinstitucionalista El nuevo institucionalismo es el marco teórico que ha guiado la presente obra. Actualmente asistimos a un renovado interés por el papel que desempeñan las instituciones1, con un marcado giro hacia lo institucional y una clara orientación hacia el papel que juegan las instituciones en la política, en la sociedad y en la economía. Este término fue acuñado por March y Olsen en 1984 y hace referencia a una pluralidad de enfoques y tendencias que son bien ilustrados por la diversidad de definiciones que concita (March & Olsen, 1984; Powell & DiMaggio, 1991; Douglas North, 1990, 1995; Guy Peters 1997). El institucionalismo es uno de los pilares principales de la Ciencia Política y se fundamenta en la existencia de reglas, procedimientos y organizaciones formales. Se parte de la consideración que las insti-

La perspectiva neoinstitucionalista considera que las instituciones son las reglas formales e informales, las normas, las prácticas, los arreglos, las costumbres que influyen en el proceso político, que operan tanto a nivel macro como micro. Una característica importante de las instituciones es su tendencia a la inercia y que North explicó como la clave del cambio institucional. Por otro lado, Rothstein (2001:200) estableció una tipología de instituciones según la función que desempeñen para alcanzar intereses comunes. Esta tipología cuatripartita es la siguiente: a) el primer tipo de instituciones son aquellas necesarias para adoptar decisiones colectivas vinculantes acerca de cómo regular los intereses comunes (instituciones generadoras de normas); b) el segundo tipo comprende instituciones que se ocupen de ejecutar esas decisiones (instituciones ejecutoras de normas); c) el tercer tipo señala la necesidad de instituciones encargadas de la vigilancia de los conflictos interindividuales sobre la interpretación de casos concretos de las normas establecidas por las instituciones generadoras de normas; y, d) finalmente, se necesitan instituciones encargadas de vigilar y castigar a aquellos que vulneren las normas, sean o no miembros de la comunidad (instituciones de imposición de normas).

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tuciones son importantes en la vida colectiva; condicionan nuestros comportamientos y nuestras decisiones individuales y colectivas. Un repaso por la literatura pone de manifiesto que las investigaciones de Herbert Simon y la racionalidad limitada; James G. March y Johan P. Olsen, con la lógica de la acción colectiva; Theda Skocpol con el institucionalismo histórico; North con la trayectoria de la dependencia; y Meyer y Rowan con la búsqueda de la legitimidad fueron aportando los cimientos del nuevo institucionalismo cuyo corolario no fue negar las motivaciones individuales sino, más bien, considerar que las instituciones también persiguen sus propios objetivos y que, al hacerlo, afectan a la sociedad y a la dinámica colectiva. Frente a la visión de la acción colectiva como la agregación de decisiones individuales calculadas, el nuevo institucionalismo concebía que los individuos no actúan en el vacío sino más bien dentro de contextos institucionales, los cuales modelan las preferencias a través de una combinación de educación, aprendizaje y experiencia (March & Olsen, 1984, 1997). De hecho, a partir de los años noventa del siglo XX comienza a percibirse que los factores institucionales son variables que explican los desiguales rendimientos en las diferentes sociedades y economías en campos como la legitimidad democrática, el desempeño de los gobiernos, la calidad de los servicios públicos y la eficiencia económica. En los estudios institucionalistas encontramos una dicotomía entre el viejo institucionalismo frente al nuevo institucionalismo. El neoinstitucionalismo hace referencia al revisionismo y superación del institucionalismo clásico. Si bien el viejo institucionalismo se caracterizaba por su orientación legalista y formal, el nuevo institucionalismo ha recuperado la versión normativa para conceptualizar qué se considera una buena institución. Esta nueva versión aparece conectada con las aportaciones teóricas recientes de las ciencias sociales como la teoría de la elección racional2y el conductismo3.

La teoría de la elección racional en Ciencia Política es conocida también como teoría de la elección pública (public choice theory) cuyos máximos exponentes son James Buchanan, Gordon Tullock, Kenneth J. Arrow, Anthony Downs, Marcur Olson y Duncan Black. La “elección pública” aplica teorías y métodos procedentes de la economía a la política, utilizando el individualismo metodológico y la economía clásica, en el que el individuo es la unidad de análisis —homo

Rendición de cuentas y control externo en España

Guy Peters (1997) establece diferentes versiones del nuevo institucionalismo y que, a efectos meramente expositivos, se han sintetizado en tres versiones. Es importante considerarlas complementarias y no excluyentes. Una versión normativa, que enfatiza el papel de las normas en las instituciones porque moldean el comportamiento de sus miembros. Así, por ejemplo, la obra de John Rawls Teoría de la Justicia (1971) consideraba que las instituciones tenían un papel fundamental en la vida política y los conceptos normativos como equidad, igualdad, consenso, pluralismo y derechos pasaron a ser el centro del debate. Las instituciones no sólo son las reglas del juego sino que condicionan los valores imperantes en una sociedad bien ordenada y que guían la acción política. Así, pues, principios, valores y virtudes públicas se

oeconomicus— y un maximizador del beneficio. Como sugirió Buchanan, Public Choice es la política sin novela romántica. La premisa fundamental de la Public Choice es que la gente persigue fundamentalmente sus propios intereses y que estas motivaciones personales son las mismas cuando se aplican al ámbito político. Por tanto, el individuo racional actúa igual tanto en el campo económico como en el político. El conductismo fue el movimiento predominante en las Ciencias Sociales de los años cincuenta y sesenta del siglo XX y tiene sus orígenes en la sociología positivista de Comte y en el positivismo lógico del Círculo de Viena. El positivismo designa una actitud, una mentalidad intelectual y epistemológica que sólo admite como válidos los conocimientos procedentes de las ciencias empíricas porque son la única vía de acceso a lo verdadero, a los hechos reales. Para el positivismo la realidad es objetiva y mensurable y solo hace falta un método adecuado para descubrirla. A partir de estas consideraciones positivistas y, a la vez, como reacción al idealismo filosófico, la vocación científica de la filosofía de la época alumbra una nueva disciplina: la filosofía de la ciencia. Ésta se apoya en la lógica matemática, como método para verificar los enunciados empíricos de los que no lo son; las proposiciones que tienen sentido de las que sólo incorporan confusión como la ética y la metafísica. Estos precedentes son los que sirven para fundamentar el conductismo o behaviorismo (del inglés, behavior) con su insistencia en la observación empírica y en la comprobación, que son las dos características definitorias del enfoque conductista aplicado a la investigación social. Su origen procede de la psicología y la sociología en la primera mitad del siglo pasado. Su énfasis principal subraya el estudio de la conducta política de los actores políticos individuales y colectivos desde una perspectiva netamente científica y alejada de enfoques jurídico-formales (derecho) y normativos (filosofía política). La visión conductista de la política supuso centrarse en los hechos observables y mensurables y en el análisis empírico de los fenómenos, de las conductas y de las actitudes de los agentes políticos.

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incardinan en el corazón de las instituciones porque, según Rawls, las instituciones políticas justas son las que pueden generar una sociedad justa y ordenada. En la historia del pensamiento político puede encontrarse que esta afirmación ya fue planteada por Platón, Aristóteles y Maquiavelo. La variante normativa neoinstitucionalista fundamenta una vasta producción de obras sobre la ética pública, el buen gobierno y la lucha contra la corrupción en la literatura politológica actual. Una segunda versión es ofrecida por la teoría de la elección racional que sostiene que los individuos se guían por incentivos y reglas para maximizar los beneficios. En esta versión irrumpe con pujanza la Nueva Economía Institucional (NEI) liderada por Ronald Coase y Douglas North. La NEI se aleja del paradigma de la economía neoclásica pero conserva algunos supuestos como la escasez y la competencia, y acepta el método de la microeconomía y añade la dimensión temporal (North, 1990, 1995). La economía nació como economía clásica con un alto contenido histórico y moral. Sin embargo, la economía neoclásica giró hacia la abstracción y la formalización, lo que condujo a un modelo matematizado y ahistórico. Su consecuencia fue una desconexión entre la economía y la historia. En las últimas décadas, el institucionalismo aparece como un terreno fértil para la convergencia entre la historia y la economía. El principal aporte de Douglas North a la NEI se produce en 1990, en una obra que modifica los supuestos neoclásicos, titulada Institutions, Institutional Change and Economic Performance, acerca del comportamiento individual. North destaca el peso de las instituciones informales y los procesos de cambio institucional. La última versión es el institucionalismo histórico sociológico. Dentro de esta corriente se encuentra la teoría de la inercia institucional o path Dependence (Meyer y Rowan, 1977; Sztompka, 1995; Pierson, 2000; Mahoney, 2000; Guy Peters, 2003; Pierson y Skocpol, 2008), que enfatiza la incidencia de los aspectos institucionales en el comportamiento de los actores para explicar el proceso político. Para los institucionalistas históricos, las instituciones forman parte del legado del proceso histórico, juegan un papel fundamental en el desarrollo de los procesos políticos y acentúan el papel de la inercia institucional. Es decir, se centra en el análisis de las decisiones pioneras que se toman en la historia política. La manera de ser de una institución es resultado de un proceso histórico constituido por las