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Rosario Naranjo Román

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ROSARIO NARANJO ROMÁN

EL RECURSO DE AMPARO

La presente obra aborda la importante reforma efectuada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo. La modificación incide de manera esencial en la regulación del recurso de amparo y, sobre todo, en el nuevo trámite de admisión de las demandas de amparo, cuyo objetivo primordial es poner fin a la situación de colapso sufrida en el seno del Tribunal Constitucional. El estudio aborda las principales modificaciones, tales como la nueva regulación del trámite de admisión del recurso de amparo; el conocimiento de los recursos por parte de las Secciones del Tribunal Constitucional o la regulación dada al incidente de nulidad de actuaciones. Pero, sobre todo, tiene como fin esencial aportar al lector un estudio exhaustivo del requisito consistente en la especial trascendencia constitucional, mediante el análisis pormenorizado de la jurisprudencia que el Tribunal Constitucional ha elaborado en estos años.

monografías

EL RECURSO DE AMPARO LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL RECURSO DE AMPARO LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ROSARIO NARANJO ROMÁN Profesora de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Obra editada bajo el patrocininio de la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla, en el marco de la novena convocatoria de ayudas a la publicación de tesis doctorales y monografías inéditas.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-770-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mis padres

Índice Agradecimientos....................................................................................... 15 Abreviaturas............................................................................................. 17 Introducción............................................................................................. 19

CAPÍTULO I LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU RECONOCIMIENTO EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. LA CONSIGUIENTE CRISIS FUNCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

I. ESTRUCTURA, CONTENIDO Y SISTEMA DE GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES........................................... 23 1.º) Los derechos fundamentales en el constitucionalismo contemporáneo...............................................................................23 a) La dimensión subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales............................................................................ 24 b) Las garantías de los derechos fundamentales..................... 26 2.º) Los derechos fundamentales en la Constitución española........ 28 II. ARTÍCULO 53.2 CE: APROBACIÓN Y DESARROLLO................ 33 1.º) Génesis del artículo 53.2 CE................................................... 33 2.º) La regulación legal del recurso de amparo.............................. 39 3.º) El desarrollo legislativo de la tutela judicial de los derechos fundamentales......................................................................... 41 4.º) La tutela de los derechos recogidos en el art. 53.2 CE ante la jurisdicción ordinaria y la constitucional................................. 45 III. LA CRISIS FUNCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.. 47 1.º) La interposición de recursos de amparo.................................. 48 2.º) Supuestos de invasión y fricción entre las funciones atribuidas a la jurisdicción ordinaria y al Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo....................................................... 50 a) El control de la legalidad ordinaria por parte del Tribunal Constitucional................................................................... 50 b) El control y fiscalización sobre el fondo del asunto............ 53 c) El control por parte del Tribunal Constitucional respecto a los hechos fijados por la jurisdicción ordinaria............... 56 IV. LAS PROPUESTAS DE REFORMA................................................. 62 1.º) Propuestas que no conllevan reformas constitucionales ni legislativas................................................................................. 63

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2.º) El desarrollo de la tutela preferente y sumaria del artículo 53.2 CE................................................................................... 64 3.º) Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional........ 65 a) Distinta admisión en base al derecho fundamental............ 69 b) Regulación de las causas de inadmisión............................. 71 c) Otras propuestas............................................................... 75 V. EL CONCEPTO DE “DIMENSIÓN OBJETIVA” DEL RECURSO DE AMPARO................................................................................... 75 1.º) Estructura y contenido material de los derechos fundamentales........................................................................................... 75 2.º) La interpretación de los derechos fundamentales.................... 80 3.º) La determinación del alcance objetivo y del contenido material de los derechos fundamentales a través del recurso de amparo................................................................................... 89

CAPÍTULO II LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y SUS REFORMAS. EL CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA 6/2007, DE 24 DE MAYO I. LAS REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL....................................................................... 97 II. LA LEY ORGÁNICA 6/2007, DE 24 DE MAYO, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY ORGÁNICA 2/1979, DE 3 DE OCTUBRE, DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL........................................... 100 1.º) El contenido de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo...100 2.º) La constitucionalidad de la reforma........................................ 105 III. REGULACIÓN LEGAL DEL RECURSO DE AMPARO. ASPECTOS PROCESALES: PROCEDENCIA, INTERPOSICIÓN, TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN......................................................... 110 1.º) Naturaleza jurídica del recurso de amparo.............................. 110 2.º) El objeto del recurso de amparo: derechos y libertades fundamentales.................................................................................. 112 3.º) Actos recurribles..................................................................... 117 4.º) Recursos de amparo y clases de lesiones o vulneraciones........ 119 a) Amparo parlamentario o frente a las lesiones del poder legislativo.......................................................................... 119 b) Lesiones originadas por la administración o amparo frente a la actuación del poder ejecutivo...................................... 123 c) Lesiones provenientes del poder judicial............................ 124 d) El recurso de amparo mixto.............................................. 127 e) Otros recursos de amparo................................................. 127 5.º) Los plazos de interposición de la demanda.............................. 128

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6.º) Legitimación y partes.............................................................. 131 7.º) La subsidiariedad.................................................................... 134 8.º) El carácter extraordinario del recurso de amparo.................... 142 9.º) La demanda de amparo........................................................... 143 10.º) La admisión del recurso de amparo......................................... 145 a) Del sistema de admisión al de inadmisión.......................... 146 b) Sobre la especial trascendencia constitucional y la objetivación del recurso de amparo............................................ 149 c) El recurso de amparo como mecanismo de tutela subjetiva de los derechos fundamentales........................................... 158 11.º) Sustanciación del proceso........................................................ 163 12.º) La resolución mediante sentencia............................................ 166 13.º) La suspensión.......................................................................... 168 14.º) Gratuidad e imposición de sanciones o multas........................ 170

CAPÍTULO III LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN TORNO A LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL Y AL NUEVO TRÁMITE DE ADMISIÓN DEL RECURSO DE AMPARO

I. LA JURISPRUDENCIA RELATIVA AL CUMPLIMIENTO, ACREDITACIÓN Y APRECIACIÓN DE LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL DEL RECURSO DE AMPARO.............. 175 1.º) La carga exigida al demandante de amparo............................ 175 a) El demandante ha de proporcionar al Tribunal los elementos necesarios para su admisión......................................... 175 b) Es una carga procesal distinta a la argumentación de la vulneración del derecho fundamental................................ 176 c) Es inexcusable................................................................... 176 d) Es insubsanable................................................................. 177 e) Es necesario una mención expresa..................................... 178 f) No se trata de una mera formalidad procesal o “cláusula de estilo”........................................................................... 178 g) Consiste en una carga de argumentación de naturaleza sustantiva.......................................................................... 179 h) El demandante debe además conectar las concretas vulneraciones aducidas con la especial trascendencia de su recurso.............................................................................. 180 i) El cumplimiento de la carga material impuesta por el art. 49.1 in fine LOTC, podrá corresponderse con los motivos o supuestos establecidos en la STC 155/2009, de 25 de junio (FJ. 2.º)..................................................................... 180

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j) La alegación de la especial trascendencia constitucional con base en los supuestos establecidos en la STC 155/2009 no puede ser una mera argumentación retórica................. 185 2.º) La carga procesal que recae sobre el Ministerio Fiscal............. 186 3.º) La labor del Tribunal Constitucional en orden a apreciar el cumplimiento de la especial trascendencia constitucional........ 186 a) Es al Tribunal Constitucional a quien, en última instancia, le corresponde apreciar el efectivo cumplimiento............... 186 b) No se puede hacer recaer dicha carga argumental sobre el Tribunal Constitucional..................................................... 187 c) No cabe reconstrucción de oficio por el Tribunal Constitucional................................................................................ 187 d) La argumentación respecto a la especial trascendencia constitucional no es una mera cuestión procesal, sino que afecta al fondo del asunto.................................................. 189 e) El momento para determinar la especial trascendencia del recurso es la fase de admisión............................................ 190 f) La argumentación dada por el demandante no tiene por qué coincidir con la apreciación que el Tribunal Constitucional tenga sobre la admisión, ni sobre su resolución respecto al fondo............................................................... 191 g) La apreciación material de la especial trascendencia constitucional........................................................................... 193 h) No es necesario argumentar la especial trascendencia constitucional de cada uno de los motivos alegados, ni posible seleccionar unos motivos u otros en base a la especial trascendencia..................................................................... 193 i) “La conexión material”. La subsunción por el Tribunal Constitucional en los supuestos establecidos en la STC 155/2009, de 25 de junio................................................... 194 j) El criterio de la “suficiencia” frente al déficit argumental de la demanda de amparo.................................................. 195 4.º) La inexistente apreciación de la especial trascendencia constitucional en las sentencias del Tribunal Constitucional............. 197 II. LA CORRESPONDENCIA MATERIAL ENTRE EL FONDO DEL ASUNTO Y LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL DEL RECURSO. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL RELATIVAS A LOS SUPUESTOS COMPRENDIDOS EN LA STC 155/2009, DE 25 DE JUNIO........................................................... 199 1.º) La especial trascendencia constitucional y la STEDH Arribas Antón c. España, de 20 de enero de 2015..........................199 2.º) Análisis material de los supuestos de especial trascendencia recogidos en la STC 155/2009, de 25 de junio........................ 205

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13 a) El de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional............. 206 b) Que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE............. 224 c) Cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la ley o de otra disposición de carácter general..................................................................... 239 d) Que la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución..................................... 243 e) Cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros.......................... 245 f) En el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: LOPJ)........................................................ 249 g) En fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios.......... 254 g.1.º) Amparos electorales................................................ 255 g.2.º) Amparos parlamentarios......................................... 258 g.3.º) Recursos de amparo que trascienden al caso concreto porque plantean una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica....... 261

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CAPÍTULO IV EL RECURSO DE AMPARO EN LA ACTUALIDAD

I. INTERPOSICIÓN, PORCENTAJE DE ADMISIÓN Y CAUSAS DE ADMISIÓN E INADMISIÓN DE LOS RECURSOS DE AMPARO. 265 II. EL FONDO DEL ASUNTO: LA REALIDAD JURISPRUDENCIAL MÁS ALLÁ DE LA STC 155/2009, DE 25 DE JUNIO.................... 273 III. ANÁLISIS FINAL DE LA REFORMA DEL RECURSO DE AMPARO EFECTUADA POR LA LEY ORGÁNICA 6/2007, DE 24 DE MAYO............................................................................................. 285 1.º) Del sistema de admisión al de inadmisión............................... 285 2.º) Sobre la especial trascendencia constitucional y la objetivación del recurso de amparo..................................................... 286 3.º) El recurso de amparo como mecanismo de tutela subjetiva de los derechos fundamentales..................................................... 291 4.º) El conocimiento del recurso de amparo por las Secciones del Tribunal.................................................................................. 292 5.º) El incidente de nulidad de actuaciones.................................... 293 Conclusiones............................................................................................. 299 Bibliografía............................................................................................... 307 Jurisprudencia analizada.......................................................................... 317 Anexos...................................................................................................... 331

Agradecimientos El germen de la presente obra es la tesis doctoral defendida el día 10 de febrero de 2016, bajo el título La reforma del recurso de amparo. La especial trascendencia constitucional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la dirección del Dr. Manuel Medina Guerrero. La autora quiere agradecer a los miembros del tribunal que juzgó la tesis doctoral —profesores Javier Pérez Royo (Universidad de Sevilla), Juan Manuel López Ulla (Universidad de Cádiz), Blanca Rodríguez Ruiz (Universidad de Sevilla), Mayte Salvador Crespo (Universidad de Jaén) y Reyes Pérez Alberdi (Universidad Pablo de Olavide)—. También agradecer al Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla el poder presentarles hoy esta monografía, así como a las profesoras y profesores que me han aconsejado, con los que he podido debatir y aprender tanto. A mi familia y a Juanma, por acompañarme en este proceso. Por último, al profesor Joaquín Urías y al Centro de Estudios Andaluces la posibilidad de su publicación gracias al proyecto de investigación La regulación de los contenidos informativos de los medios de comunicación durante los procesos electorales en Andalucía. Análisis de la situación y propuestas de reforma para aumentar la calidad democrática (PRY 009/17).

ABREVIATURAS CE CEDH LOTC LOPJ LOREG CP TC TS TEDH TJUE STC ATC STEDH STJUE

Constitución española. Convenio Europeo de Derechos Humanos. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Ley Orgánica del Poder Judicial. Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Código Penal. Tribunal Constitucional. Tribunal Supremo. Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia del Tribunal Constitucional. Auto del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

INTRODUCCIÓN Tras cuarenta años de vigencia de nuestra Constitución, hemos visto cómo ha avanzado el sistema constitucional y democrático en nuestro país y, con él, la instauración, desarrollo y asentamiento de su carta de derechos y libertades fundamentales. Todo ello gracias a la constitucionalización de esa parte dogmática y también al sistema de garantías estatuido, a unas garantías jurisdiccionales que han ido progresivamente afirmando y afianzando el carácter normativo de las disposiciones y normas iusfundamentales. Dentro de ese sistema —sin lugar a dudas— ha tenido un papel primordial el Tribunal Constitucional. El recurso de amparo, como mecanismo de tutela y garantía de los derechos fundamentales, ha sido objeto de estudio constantemente. Mientras que, otros temas en el ámbito del Derecho Constitucional, han podido quedar en cierta medida “obsoletos” o, quizás, han suscitado más interés en unas épocas, pero no en otras. De hecho, si algo caracteriza al recurso de amparo es su supervivencia en el debate y estudio científico; antes de la aprobación y entrada en vigor de la Constitución, se debatía sobre la conveniencia o no de atribuir tal función al Tribunal Constitucional y, asimismo, si dicha competencia le era atribuida, cuál debía ser el modelo a seguir. Posteriormente, el debate giró en torno a su articulación como mecanismo de tutela respecto de aquella que debían dispensar los órganos de la jurisdicción ordinaria para, a la postre, centrarse la discusión en la propia crisis del recurso de amparo. La doctrina constitucionalista supo adelantarse a las circunstancias y dotó al legislador de las soluciones que podrían darse para una mejor articulación de la tutela ante la jurisdicción ordinaria y la constitucional. Algunas de esas recetas fueron asumidas por el legislador. En concreto, en sendas ocasiones: la primera, en 1988, con la reforma del artículo 50 de la LOTC y, la segunda, con la reforma en profundidad efectuada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo. Han transcurrido más de diez años desde que entrara en vigor la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. La

Rosario Naranjo Román

misma establece una nueva regulación del recurso de amparo constitucional, donde destaca la nueva configuración que se le da al trámite de admisión de las demandas. A partir de la entrada en vigor, se cambia a un sistema en el que es el demandante el que debe alegar y acreditar que su recurso posee una especial trascendencia constitucional que justifique la admisión y resolución por parte del Tribunal Constitucional, frente a la anterior regulación de causas de inadmisión tasadas, centradas principalmente en la acreditación de la existencia de la vulneración de un derecho fundamental o libertad pública. Mucho se ha debatido por la doctrina sobre la constitucionalidad de la denominada objetivación del recurso de amparo, en detrimento o frente a la anterior regulación basada en el carácter subjetivo del recurso, así como el alcance y límites de su nuevo trámite de admisión y la necesidad de que la demanda interpuesta posea dicha especial trascendencia constitucional. El Tribunal Constitucional ha dictado más de ochocientas resoluciones —entre autos y sentencias— en aplicación de la nueva normativa. El objeto del presente trabajo no es otro que adentrarnos en la actual regulación del amparo para intentar esclarecer el alcance y límites de la reforma efectuada, desde el punto de vista de la doctrina científica y el Tribunal Constitucional, por ser a éste a quien en última instancia le corresponde interpretar el alcance de la reforma acometida. La jurisprudencia emanada en este lapso temporal ha venido a esclarecer, en cierta medida, el alcance y límites del cambio operado, pero no es menos cierto que aún queda mucho trabajo por hacer. Entre otras cuestiones, que el Tribunal haga efectiva la propia interpretación que ha realizado de los preceptos 49 y 50 LOTC. En cuanto al trámite de admisión del recurso de amparo, se plantean dudas e incertidumbres en relación con la labor llevada a cabo por parte del Tribunal Constitucional respecto al efectivo cumplimiento del criterio objetivo de admisión instaurado por la nueva regulación. Pues bien, el presente trabajo tendrá como fin analizar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la especial trascendencia constitucional. Una vez analizado este nuevo régimen legal y la jurisprudencia del Tribunal, intentaremos visualizar cuál puede ser el futuro del amparo