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manuales Guadalupe Cordero Pinto

Una colección clásica en la literatura universitaria. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.com/mex/

DERECHO PROCEDIMENTAL Y PROCESAL ADMINISTRATIVO Guadalupe Cordero Pinto

DERECHO PROCEDIMENTAL Y PROCESAL ADMINISTRATIVO

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

manuales

DERECHO PROCEDIMENTAL Y PROCESAL ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO PROCEDIMENTAL Y PROCESAL ADMINISTRATIVO

GUADALUPE CORDERO PINTO

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-723-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice ABREVIATURAS................................................................................................ 11 INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 13

Capítulo Primero PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROPÓSITO GENERAL.................................................................................... 15 Explicación del propósito.................................................................................... 15 SUBCOMPETENCIA 1....................................................................................... 16 1.1. Distinción entre procedimiento y proceso.................................................. 16 1.2. El Procedimiento Administrativo............................................................... 18 1.3. Concepto................................................................................................... 18 1.4. El procedimiento administrativo en el marco de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo............................................................................... 19 1.5. Los principios del procedimiento administrativo....................................... 20 1.6. Economía.................................................................................................. 20 1.7. Celeridad................................................................................................... 21 1.8. Eficacia...................................................................................................... 22 1.9. Legalidad................................................................................................... 23 1.10. Publicidad................................................................................................. 24 1.11. Buena fe.................................................................................................... 25 1.12. Oficialidad................................................................................................. 25 1.13. Principio del debido proceso...................................................................... 26 1.14. Las fases del procedimiento administrativo............................................... 27 1.15. Iniciación................................................................................................... 27 1.16. Tramitación............................................................................................... 28 1.17. Terminación.............................................................................................. 28 1.18. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo............................. 29 1.19. Las notificaciones en el procedimiento administrativo............................... 30 1.20. La Ejecución.............................................................................................. 31 1.21. La Ejecución forzosa................................................................................. 31 1.22. Comparación entre el procedimiento administrativo federal y el procedimiento regulado en algún ordenamiento local........................................... 33 1.23. Los Recursos Administrativos.................................................................... 34 1.24. Definición.................................................................................................. 35 1.25. Naturaleza................................................................................................. 36 1.26. Clasificación.............................................................................................. 36 1.27. El recurso de revisión regulado en la LFPA................................................ 37 1.28. Procedencia del recurso............................................................................. 38 1.29. Opcionalidad del recurso........................................................................... 39 1.30. Plazo para su interposición........................................................................ 40 1.31. Autoridad ante quien se promueve............................................................ 40

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1.32. Autoridad que resuelve el recurso.............................................................. 40 1.33. Formalidades del escrito de interposición del recurso................................ 41 1.34. La suspensión de la ejecución del acto....................................................... 42 1.35. Causales de improcedencia y sobreseimiento............................................. 42 1.36. La resolución del recurso de revisión......................................................... 43 1.37. La impugnabilidad de la resolución que recae al recurso de revisión......... 44 1.38. Recursos administrativos regulados en otros ordenamientos administrativos federales.................................................................................................... 44 1.39. Recursos administrativos regulados en ordenamientos administrativos locales....................................................................................................... 46

Capítulo Segundo PROCESO ADMINISTRATIVO SUBCOMPETENCIA 2....................................................................................... 49 2.1. El Juicio Contencioso Administrativo........................................................ 49 2.2. Concepto de la materia contenciosa administrativa................................... 50 2.3. Breves antecedentes................................................................................... 50 2.4. El consejo de Estado Francés..................................................................... 51 2.5. Antecedentes históricos nacionales (a partir de la Constitución de 1857).. 51 2.6. La Ley Lares.............................................................................................. 52 2.7. La Ley de Justicia Fiscal de 1936............................................................... 52 2.8. Principales reformas legislativas históricas en materia contenciosa administrativa................................................................................................... 53 2.9. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa........................................... 57 2.10. Estructura.................................................................................................. 58 2.11. Competencia............................................................................................. 60 2.12. La regulación jurídica del juicio contencioso administrativo federal.......... 62 2.13. Las partes.................................................................................................. 62 2.14. Plazos para su interposición...................................................................... 63 2.15. La improcedencia...................................................................................... 64 2.16. La demanda, su contestación y en su caso la ampliación y la contestación a la ampliación.......................................................................................... 65 2.17. Las notificaciones dentro del juicio............................................................ 67 2.18. Notificaciones personales.......................................................................... 68 2.19. Notificaciones por boletín electrónico (Boletín Jurisdiccional)................... 68 2.20. Medidas cautelares y la suspensión............................................................ 69 2.21. Las pruebas............................................................................................... 71 2.22. Los incidentes............................................................................................ 72 2.23. La sentencia............................................................................................... 73 2.24. El cumplimiento de la sentencia................................................................. 74 2.25. La queja.................................................................................................... 75 2.26. Recursos dentro del Juicio Contencioso Administrativo Federal................ 79 2.27. El recurso de reclamación.......................................................................... 79 2.28. El recurso de revisión................................................................................ 80 2.29. El sistema de justicia en línea..................................................................... 82 2.30. El juicio contencioso administrativo federal en línea................................. 83

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2.31. El Juicio de Lesividad................................................................................ 87 2.32. Otros Tribunales Administrativos.............................................................. 88 2.33. Los tribunales militares............................................................................. 89 2.34. El Supremo Tribunal Militar...................................................................... 92 2.35. El jurado militar ordinario (Tribunales Militares de Juicio Oral)............... 93 2.36. El jurado militar extraordinario (Juzgados Militares de Control).............. 95 2.37. El Juez militar (Jueces de Ejecución de Sentencia)...................................... 95 2.38. Los Tribunales Agrarios............................................................................. 97 2.39. El Tribunal Superior Agrario..................................................................... 97 2.40. Los Tribunales Unitarios Agrarios............................................................. 100 2.41. La Junta Federal de Conciliación y Arbitraje............................................. 102 2.42. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje......................................... 105

Capítulo Tercero EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SUBCOMPETENCIA 3....................................................................................... 107 3.1. El juicio de amparo en materia administrativa........................................... 107 3.2. El Juicio de Amparo directo contra la sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.............................................................................. 108 3.3. El recurso de revisión de las autoridades federales y de la Ciudad de México........................................................................................................... 109 3.4. El Juicio de amparo indirecto.................................................................... 113 3.5. Amparo Contra Leyes (contra normas generales)...................................... 116 3.6. Amparo contra resoluciones administrativas............................................. 117 3.7. Las Comisiones de derechos humanos....................................................... 118 3.8. Fundamento Constitucional de las Comisiones de Derecho Humanos, Nacional y locales..................................................................................... 119 3.9. Estructura de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos................. 120 3.10. Elección del Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos............................................................................................................ 121 3.11. Atribuciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos............. 121 3.12. Concepto de derechos humanos................................................................ 123 3.13. Características básicas de los Derechos Humanos..................................... 125 3.14. Procedimiento ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos............. 126 3.15. Los acuerdos y las recomendaciones.......................................................... 128 3.16. Responsabilidad de las autoridades y servidores públicos.......................... 128

Capítulo Cuarto EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES SUBCOMPETENCIA 4....................................................................................... 131 4.1. Advertencia para subcompetencia 4.......................................................... 131 4.2. Fundamento constitucional de la transparencia y acceso a la información. 131

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4.3. El Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la información Pública y Protección de Datos Personales................................................................. 132 4.4. Fundamento legal...................................................................................... 132 4.5. Estructura.................................................................................................. 133 4.6. Obligaciones.............................................................................................. 133 4.7. La plataforma de transparencia................................................................. 133 4.8. Gobierno abierto....................................................................................... 134 4.9. Obligaciones específicas de las personas físicas o morales que reciben y ejercen recursos públicos o ejercen actos de autoridad en materia de transparencia y acceso a la información............................................................ 135 4.10. Obligaciones de transparencia y acceso a la información, específicas en materia energética..................................................................................... 135 4.11. Información clasificada.............................................................................. 136 4.12. Medidas de apremio y sanciones en materia de transparencia y acceso a la información............................................................................................... 137 4.13. La protección de datos personales............................................................. 137 4.14. La Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los particulares..................................................................................................... 137 4.15. Los principios de protección de datos personales....................................... 138 4.16. El aviso de privacidad................................................................................ 138 4.17. Los derechos A.R.C.O............................................................................... 139 4.18. La transferencia de datos personales.......................................................... 140 4.19. Las autoridades en materia de protección de datos personales................... 141 4.20. El INAI-Sistema Nacional de Transparencia.............................................. 142 4.21. Autoridades reguladoras............................................................................ 142 4.22. El Procedimiento de protección de derechos.............................................. 143 4.23. Infracciones y sanciones............................................................................ 144 4.24. Delitos en Materia del Tratamiento indebido de datos personales............. 146 FUENTES DE INFORMACIÓN......................................................................... 147

ABREVIATURAS UNACH EBC LFPA CPEUM AP PAE SNA TFJA LFPCA TICs CMSI TSM CJM CMPP TA LOTA DOF CNDH JFCA TFCA LCNDH LFTSE LA OCA INAI SFP

Universidad Nacional Autónoma de Chiapas Educación Basada en Competencias Ley Federal de Procedimiento Administrativo Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Administración Pública Procedimiento Administrativo de Ejecución Sistema Nacional Anticorrupción Tribunal Federal de Justica Administrativa Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo Tecnologías de Información y Comunicaciones Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información Tribunal Superior Militar Código de Justicia Militar Código Militar de Procedimientos Penales Tribunales Agrarios Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios Diario Oficial de la Federación Comisión Nacional de Derechos Humanos Junta Federal de Conciliación y Arbitraje Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Ley de Amparo Organismo Constitucional Autónomo Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales Secretaría de la Función Pública

INTRODUCCIÓN En el proceso enseñanza aprendizaje de la ciencia jurídica, de forma particular del derecho procedimental y procesal administrativo, es importante contar con un texto que constituya un instrumento de guía tanto para los estudiantes como para los profesores. Ésta es la razón por la que todos los contenidos que se presentan en este libro, están adecuados al programa de estudio de la materia en comento; además, otro propósito igual de importante, es inducir en los alumnos procesos cognoscitivos que los ayuden a comprender y aplicar el conocimiento para la solución de problemas. El modelo educativo y académico que la Universidad Autónoma de Chiapas (UNACH) ha implementado “…Orienta los esfuerzos de la comunidad universitaria, con base en su ideal educativo y la articulación de las funciones sustantivas de docencia, investigación y extensión: con el propósito de asegurar la continuidad de los procesos de transformación de los planes y programas de estudio basados en competencias…”1 Actualmente (2020) la Facultad de Derecho cuenta con dos programas de estudio para la licenciatura, uno de éstos se encuentra en liquidación y su modelo de aprendizaje es tradicional; el vigente, está diseñado con base en competencias,2 modelo adoptado por la mayoría de las instituciones académicas en el mundo. Como se ha dicho, la materia de derecho procedimental y procesal administrativo responde a este nuevo modelo, el cual tiene como objetivo generar habilidades en los educandos para atender demandas individuales y sociales y desempeñar sus funciones de manera competitiva; para lograrlo, cada una de las subcompetencias pone especial atención a la acción autónoma y al saber hacer a través de los conocimientos. Son varias las estrategias que se utilizan para hacer de este libro un instrumento que desarrolle las competencias y habilidades en los alumnos; los recursos y actividades que se exponen tienen como finalidad presentar un documento formativo destacando: organización de la información, tal y como se encuentra en el

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Modelo Educativo y Académico, Talleres Gráficos de la UNACH, México, 2020, p. 41. El concepto de educación basada en competencias (EBC) es un modelo de aprendizaje que prioriza las competencias que adquieren los alumnos por sobre el tiempo que pasan en clase. https:// www.d2l.com/es/blog/cinco-razones-para-adoptar-la-ebc/#:~:text=El%20concepto%20de%20 educaci%C3%B3n%20basada,tiempo%20que%20pasan%20en%20clase.&text=Los%20 estudiantes%20son%20evaluados%20seg%C3%BAn,resultados%20de%20aprendizaje%20 que%20obtienen. 15 de Septiembre de 2015.

Guadalupe Cordero Pinto

programa, explicación breve de carácter científico de cada uno de los elementos o temas identificados como subcompetencias, empleo de analogías, utilización de ejemplos, presentación de diagramas de flujo, tablas y esquemas, todos éstos de forma sintética. En conclusión, el libro de texto deberá servir como una agenda para integrar la carpeta o portafolio de evidencias3 en forma personalizada, logrando potencializar en cada uno de los estudiantes sus competencias y habilidades de manera individual. De igual manera, algunos contenidos cuentan con enlaces o links que llevan directamente al estudiante a información en la red, que puede elegir a discreción, permitiendo de forma inmediata gestionarla de manera útil, responsable, ética y segura. Es importante precisar que mucha de la información compilada en este libro de texto está contenida en la ley, la materia procedimental y procesal exige este tratamiento, por lo que se recomienda consultar las adecuaciones que se van haciendo al orden jurídico, cuando se hace alusión al ordenamiento se indica el link o liga de internet que permite consultar en tiempo real los ordenamientos utilizados. El libro se ciñe al programa de estudios de la materia, proporcionado por la secretaría académica de la Facultad, por lo que conserva los elementos de la subcompetencia sin modificación; sin embargo, en los casos en que la legislación ya fue modificada, se utilizan paréntesis para referirnos al contenido actualizado hasta el 2020.

Es la compilación de evidencias y sus registros generados por el estudiante y el profesor que permite documentar tanto el proceso de enseñanza y aprendizaje, así como el proceso de evaluación. Se recomienda definirlo en la planeación; estableciendo la cantidad y calidad de evidencias para evitar agobio.

Capítulo Primero

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROPÓSITO GENERAL Conocer los medios de defensa de los particulares contra los actos de la administración pública, y estar en la aptitud de aplicarlos en la vida laboral.

Explicación del propósito Como se dice expresamente, el propósito general del curso es que el educando conozca los medios de defensa que la ley establece contra actos administrativos que causen un agravio al particular, lo que implica conocer previamente qué es un acto administrativo y qué es un agravio. Se recordará que la Teoría General del Derecho estudia los diferentes fenómenos que se producen por los hombres y la naturaleza, los cuales pueden o no estar regulados por el Derecho; cuando lo están, su realización produce efectos jurídicos, el acto jurídico es una manifestación de la voluntad que persigue estas consecuencias. Para que estos actos jurídicos sean administrativos, es necesario identificar el agente que los genera; por lo tanto, la actuación de la Administración Pública genera actos administrativos. Conviene aclarar que la actuación de la administración se expresa a través de actos; pero éstos en ocasiones no son administrativos, ya que, si no reúnen los requisitos establecidos en la ley, entonces se está frente a los llamados actos de la administración. “Toda la actuación de la administración se dará a través de actos de la administración, pero sólo serán considerados actos administrativos cuando exista una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos”.1 En otras palabras, el acto administrativo debe cumplir con los elementos y requisitos que establece la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) en su numeral 3º. Respecto al término agravio, éste es una lesión que ocasiona la autoridad en la esfera jurídica del gobernado de manera personal y directa. “El elemento principal en la interposición de los medios de defensa de carácter administrativo es la expresión de agravios, y estos medios se instan al consumarse un procedimiento administrativo federal o acto de autoridad, en consecuencia los agravios re-

María Diez, Manuel, citado por Lucero Espinosa, Manuel, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, comentada, 7ª, ed., Porrúa, México, 2008, p. 7.

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presentan el estudio y análisis, que definen la resolución final que dictarán las autoridades administrativas o jurisdiccionales, sometiéndose en consecuencia la resolución combatida a la tutela de legalidad de la autoridad”.2 El término agravio corresponde a un requisito establecido en el artículo 86 fracción IV de la LFPA, el cual se refiere a que el escrito de interposición del medio de impugnación (recurso de revisión) debe expresar los datos necesarios de identificación y los agravios.

SUBCOMPETENCIA 1 El estudiante analiza la conformación del sistema procedimental en materia administrativa, la estructura y organización de los procedimientos administrativos federales, estatales, municipales y especiales.

1.1. Distinción entre procedimiento y proceso ¿Por qué es importe conocer la diferencia entre procedimiento y proceso antes de iniciar el estudio del derecho procedimental y procesal administrativo? Para responder, basta leer el nombre de la materia y darse cuenta que se decidió dotar al alumno de un conocimiento integral, en un mismo curso, abarcando la fase oficiosa y contenciosa; o lo que es lo mismo, sede administrativa o sede jurisdiccional. En materia administrativa se tienen varias opciones para impugnar los actos administrativos; por lo que, elegir el idóneo resultará un ejercicio de razonamiento y conveniencia para el particular, la toma de decisión deberá hacerse estudiando perfectamente el caso que se presenta, incluyendo el costo-beneficio; en términos prácticos la asesoría que pueda brindársele al cliente deberá efectuarse con todo el cuidado posible, haciendo un análisis minucioso que incluya los pro y los contra, sin olvidar que quien tiene la última decisión es el particular; es obligación del abogado informarle ampliamente de los posibles resultados para hacer la elección. Dicho análisis también debe abarcar los límites constitucionales, mismos que no deben ser violentados por las autoridades administrativas, por lo que el programa de estudios abarca el recurso en sede oficiosa, el juicio de nulidad y el juicio de Amparo en materia administrativa, a esto se refiere el conocimiento integral que se expone en este texto.

Rodríguez Fonseca, Julio César, Año 7, No. 25, 15 de marzo de 2015, http://bajio.delasalle. edu.mx/delasalle/contenidos/revistas/derecho2013/numero_25/m_elagravio.php.

Derecho procedimental y procesal administrativo

Aclarado lo anterior, “Proceso y procedimiento son, en efecto, conceptos jurídicos diferentes y que, por tanto, deben ser distinguidos. No puede negarse que, tanto uno como otro, tienen de común el hecho de consistir en una serie o sucesión de actos que guardan entre sí una relación de coordinación o concurrencia.3 Pero la doctrina es uniforme en aceptar que si todo proceso comporta un procedimiento, no todo procedimiento constituye un proceso”.4 En México, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, parte del supuesto de la actividad administrativa, es decir, el gobierno en acción, función que corresponde al Poder Ejecutivo en su parte formal y material, operar la actividad administrativa es una encomienda que descansa en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en el artículo 90, al identificar a la Administración Pública Federal en central y paraestatal. El proceso administrativo, puede definirse como una: “Institución destinada a hacer realidad el principio de tutela judicial decidiendo por un órgano imparcial los litigios y satisfacer las pretensiones de demanda de justicia del ciudadano, se ha clasificado en función de la materia del derecho regulador del conflicto que fundamenta la pretensión”,5 “… Para que exista propiamente proceso o juicio administrativo, para que puedan considerarse procesos los procedimientos que se siguen para satisfacer las pretensiones que, fundadas en derecho administrativo… es necesario que el órgano al que se atribuya tal potestad goce de independencia de los demás órganos del Estado, esté investido de todas las garantías propias de los jueces” .6 La diferencia es simple, se llamará procedimiento administrativo cuando se está en fase administrativa y proceso administrativo cuando se está en sede jurisdiccional. “El maestro Miguel Acosta Romero nos señala en su obra que los procesalistas, Carnelutti sobre todo, indican que proceso es, judicial o jurisdiccional, el que realizan los órganos jurisdiccionales; en este aspecto, serán procesos los que se realizan ante los órganos del Poder Judicial y ante aquellos órganos del poder administrativo que solucionan conflictos”.7

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Las cursivas son mías. Gordillo, citado por Castrejón García, Gabino Eduardo. Derecho procesal administrativo, 2ª ed., Cárdenas, México, 2003, p. 48. González Pérez, Jesús y Vázquez Alfaro, José Luis, Derecho Procesal Administrativo Federal, Porrúa, México, 2007, p. 3. Armienta Calderón, citado por González Pérez, Jesús y Vázquez Alfaro, José Luis, op. cit., p. 4. Acosta Romero, Miguel, citado por Castrejón García, Gabino Eduardo, op. cit., p. 191.

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1.2. El Procedimiento Administrativo “Para realizar un acto administrativo se requiere seguir un procedimiento, es decir, una serie de actos y condiciones previamente establecidos en la norma jurídica con el objeto de adecuarlos a la misma y consecuentemente conformar la voluntad administrativa, misma que se expresa en un acto”.8 El procedimiento administrativo es una serie de actos administrativos concatenados entre sí que persiguen un fin jurídico, dicho fin se materializa en un acto administrativo que deberá notificarse. “El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada”.9 Es importante señalar que a su vez, el procedimiento que se sigue en el acto administrativo debe sujetarse a una norma jurídica preestablecida, emanada de poder competente, con la finalidad de que la voluntad de la administración pública expresada en un acto administrativo se encuentre debidamente apegada a derecho; en otras palabras, que se ciña al principio de legalidad. El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo al servicio de los intereses generales y no necesariamente la resolución sobre una pretensión ajena como ocurre en los procesos.

1.3. Concepto El procedimiento administrativo es un “… Conjunto de normas jurídicas sistematizadas, que tiene como finalidad la regulación de la relación entre la autoridad y un particular, o de una autoridad y otra autoridad distinta, que se deriva de los efectos de un Acto Administrativo”.10 El procedimiento administrativo, para Dromi, es: “… Un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble misión republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y legalidad, y la defensa de los derechos por las vías procesales recursivas y reclamativas, además de los modos ordinarios de participación procedimental en calidad de ‘parte interesada’”.11 El procedimiento explicado como instrumento es un acceso a la justicia administrativa, la cual produce actos administrativos que pueden válidamente impugnarse en caso de que constituya un agravio para el particular.

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Castrejón García, Gabino Eduardo, op. cit., p. 84. Artículo 9º de la LFPA. Castrejón García, Gabino Eduardo, op. cit., p. 190. Citado por Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 65.

Derecho procedimental y procesal administrativo

“Como se ha señalado, el procedimiento administrativo constituye un instrumento jurídico a través del cual se desarrolla el ejercicio de la función administrativa, lo que a su vez implica un freno a la arbitrariedad de los órganos administrativos en el ejercicio de sus funciones”.12

1.4. El procedimiento administrativo en el marco de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo La Ley Federal de Procedimiento Administrativo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 1994, entrando en vigor el 1º de junio de 1995. La consecuencia, como se lee en el transitorio de la ley, fue derogar todas las disposiciones que se opusieran a lo establecido en la misma, en particular los diversos recursos administrativos de las diferentes leyes administrativas en las materias reguladas por el ordenamiento. Esta derogación tácita, que para algunos especialistas es contraria a la Constitución, presentó el problema de indicar qué leyes quedaban abrogadas. Al comentar la LFPA, los autores Miguel Acosta Romero, Mariano Herrán Salvatti y Francisco Javier Venegas Huerta, señalan: “Creemos que toda obra legislativa debe responder a una necesidad real de la sociedad y en un medio esencialmente dinámico toda ley debe ser simple, fácil de entender, de interpretar y de ejecutar”,13 y siguen diciendo: “La LFPA no responde a una necesidad, es extraña, confusa y extravagante”.14 Expresan varias razones, pero sobresale la diversidad de materias en las que se dan procedimientos administrativos, lo que impide que exista una sola, sugiriendo que cada ley debe cumplir las garantías de legalidad y establecer sus especificidades.15 Por otro lado, Jesús González Pérez sostiene que las relaciones entre la administración y los administrados han aumentado considerablemente, “la intervención administrativa ha llegado a invadir las esferas más íntimas de la personalidad…”,16 es incuestionable la imposibilidad de prescindir de la administración pública para atender infinitas necesidades sociales que individualmente es imposible satisfacer; por tanto, las relaciones entre ésta y los particulares están presentes en todo momento, sugiriendo un procedimiento en el que sin detrimento de la eficacia, resulten garantizados los derechos fundamentales y libertades individuales, proponiendo leyes de procedimiento administrativo.

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Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 65. Ley Federal de Procedimiento Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal comentadas, Porrúa, México, 2001, p. XIII. Ibídem., p. 3. Ibídem., p. 4. González Pérez, Jesús, Procedimiento Administrativo Federal (Ley de 14 de Julio de 1994), Porrúa, México, 1995, p. XIX.

Guadalupe Cordero Pinto

En conclusión, pese a que muchos especialistas siguen sosteniendo una postura contraria respecto a la LFPA, lo cierto es que han pasado 25 años de su vigencia y su éxito y eficacia depende, más bien, de la aplicación de los operadores del derecho. Es importante aclarar que a partir de esta subcompetencia, dicho ordenamiento es el que, el estudiante debe consultar para explicar el procedimiento administrativo; de igual manera, es pertinente no olvidar que para redactar la LFPA se acordó integrar un grupo plural de trabajo formado por representantes de los tres poderes de la Unión, con el propósito de preparar un proyecto que comprendiera de manera integral el sistema institucional del derecho mexicano, para ubicar los actos administrativos y determinar sus requisitos, establecer cuándo era válido emitirlos, sin invadir la esfera de competencia legislativa y reglamentaria de los poderes Legislativo y Ejecutivo, respectivamente.

1.5. Los principios del procedimiento administrativo El artículo 13 de la LFPA establece que la actuación administrativa en el procedimiento se desarrollará con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe; no obstante, también existen una serie de principios aplicables al procedimiento administrativo que han sido reconocidos por la mayoría de los sistemas jurídicos y que están contemplados en ordenamientos de jerarquía superior; o incluso, han sido reconocidos por órganos y disposiciones de carácter supranacional.17 Es importante señalar que el programa de estudios de la materia, incluye además de los principios señalados expresamente en el artículo 13 de la LFPA, a los de: oficialidad y debido proceso. Ya se ha dicho que la finalidad del procedimiento administrativo consiste en el dictado de un acto administrativo, y para llevar a cabo se deben respetar ciertos principios que sirven de garantía para el administrado dentro del procedimiento administrativo, sus objetivos son variados; por ejemplo, emitirlos en el menor tiempo posible y reuniendo la mayor cantidad de información; no se puede soslayar que a través de éstos, se declara la voluntad de la administración pública.

1.6. Economía Este principio, según Lucero Espinosa, puede entenderse bajo dos enfoques: el procedimental y el relacionado con la gratuidad del procedimiento. El primer enfoque se refiere a que las autoridades administrativas resolverán el trámite en el menor tiempo posible y en el segundo enfoque, el particular no deberá erogar ningún pago para que se substancie el procedimiento.

Cfr. López Olvera, Miguel Alejandro, op. cit., p. 174.