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PODER NORMATIVO AUTONĂ“MICO Y TRIBUTOS CEDIDOS

AURORA RIBES RIBES Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Valencia, 2012

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A mis tres estrellas

ÍNDICE PRÓLOGO .............................................................................................

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ABREVIATURAS ..................................................................................

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INTRODUCCIÓN .................................................................................

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CAPÍTULO I LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS SOBRE LOS TRIBUTOS CEDIDOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. GÉNESIS Y FUNDAMENTO DE LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA ...........................................................

1. Etapas primigenias (1978-1981 y 1981-1986) .......................

2. Financiación del Quinquenio 1987-1991................................

3. Financiación del Quinquenio 1992-1996................................

4. Financiación del Quinquenio 1997-2001................................

5. El modelo de financiación en el período 2002-2008 ...............

6. El modelo de financiación vigente desde 2009.......................

25 25 27 30 32 36 40

II. LEGITIMACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PARA ASUMIR COMPETENCIAS NORMATIVAS SOBRE LOS TRIBUTOS CEDIDOS .................................................................

47

III. PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA.............................................................................

1. Principios constitucionales .....................................................

1.1.Principio de autonomía financiera y su correlato de responsabilidad fiscal .............................................................

1.2.Principio de coordinación con la Hacienda del Estado..

1.3.Principio de solidaridad....................................................

2. Principios desarrollados por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas ............................................

2.1.Principios de territorialidad y neutralidad .....................

2.2.Principio de no discriminación y obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional .......................................................

3. Principios y exigencias derivados del Derecho y la Jurisprudencia europeos .......................................................................

52 53 53 63 68 72 72

78 81

10

ÍNDICE

IV. ALCANCE Y CONTENIDO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS CEDIDAS POR EL ESTADO .....................................

1. Alcance de la cesión ................................................................

1.1.Competencias normativas susceptibles de cesión ...........

1.1.1. Reducciones de la base imponible.........................

1.1.2. Mínimo exento .......................................................

1.1.3. Tipos de gravamen ................................................

1.1.4. Deducciones y bonificaciones de la cuota .............

1.2.Competencias normativas no cedibles .............................

1.2.1. Aspectos temporales y espaciales .........................

1.2.2. Hecho imponible y no sujeción ..............................

1.2.3. Sujeto pasivo ..........................................................

1.2.4. Exenciones .............................................................

1.2.5. Base imponible ......................................................

2. Evolución del contenido de la cesión ......................................

2.1.Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ...........

2.1.1. Competencias cedidas en virtud de la Ley 14/1996 2.1.2. Competencias cedidas en virtud de la Ley 21/2001 2.1.3. Contenido actual de la cesión en virtud de la Ley 22/2009 ...................................................................

2.2.Impuesto sobre el Patrimonio ..........................................

2.2.1. Competencias cedidas en virtud de la Ley 14/1996 2.2.2. Competencias cedidas en virtud de la Ley 21/2001 2.2.3. Contenido actual de la cesión en virtud de la Ley 22/2009 ...................................................................

2.3.Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones ........................

2.3.1. Competencias cedidas en virtud de la Ley 14/1996 2.3.2. Competencias cedidas en virtud de la Ley 21/2001 2.3.3. Contenido actual de la cesión en virtud de la Ley 22/2009 ...................................................................

2.4.Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados ...................................................

2.4.1. Competencias cedidas en virtud de la Ley 14/1996 2.4.2. Competencias cedidas en virtud de la Ley 21/2001 2.4.3. Contenido actual de la cesión en virtud de la Ley 22/2009 ...................................................................

2.5.Tributos sobre el juego .....................................................

2.6.Otros impuestos cedibles ..................................................

2.6.1. Impuesto Especial sobre determinados medios de transporte ..............................................................

2.6.2. Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ..............................................

91 91 91 98 100 101 102 103 103 104 105 106 107 107 107 107 112 115 118 119 120 121 122 122 123 125 125 125 127 127 128 129 135 135

ÍNDICE

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CAPÍTULO II EL DESARROLLO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS CEDIDAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DESDE LA LEY 14/1996 HASTA LA ACTUALIDAD I. IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS 1. Ejercicio efectivo de competencias normativas cedidas durante el período 1997-2001 ...............................................................

1.1.Consideraciones preliminares ..........................................

1.2.Medidas adoptadas sobre la tarifa autonómica ..............

1.3.Medidas adoptadas en el ámbito de las deducciones sobre la cuota ..............................................................................

1.3.1. Deducciones autonómicas por circunstancias personales y familiares ...............................................

1.3.2. Deducciones autonómicas por inversiones no empresariales..............................................................

1.3.3. Deducciones autonómicas por aplicación de renta 2. Ejercicio efectivo de competencias normativas cedidas durante el período 2002-2008 ...............................................................

2.1.Consideraciones preliminares ..........................................

2.2.Medidas adoptadas sobre la tarifa autonómica aplicable a la base liquidable general ..............................................

2.3.Medidas adoptadas sobre el porcentaje autonómico de deducción por inversión en vivienda habitual .................

2.4.Medidas adoptadas en el ámbito de las deducciones sobre la cuota ..............................................................................

2.4.1. Deducciones autonómicas por circunstancias personales y familiares ...............................................

2.4.2. Deducciones autonómicas por inversiones no empresariales..............................................................

2.4.3. Deducciones autonómicas por aplicación de renta 3. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas desde 2009 hasta la actualidad ..............................................

3.1. Consideraciones preliminares .........................................

3.2.Medidas adoptadas sobre la tarifa autonómica aplicable a la base liquidable general ..............................................

3.3.Medidas adoptadas sobre el tramo autonómico de la deducción por inversión en vivienda habitual .....................

3.4.Medidas adoptadas sobre el importe del mínimo personal y familiar aplicable para el cálculo del gravamen autonómico ....................................................................................

3.5.Medidas adoptadas en el ámbito de las deducciones sobre la cuota ..............................................................................

141 141 141 143 145 146 149 150 152 152 153 153 154 155 157 160 162 162 163 164

165 166

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ÍNDICE

3.5.1. Deducciones autonómicas por circunstancias personales y familiares ...............................................

3.5.2. Deducciones autonómicas por inversiones no empresariales..............................................................

3.5.3. Deducciones autonómicas por aplicación de renta 3.5.4. Deducciones autonómicas por subvenciones y ayudas públicas no exentas que se perciban de la Comunidad Autónoma ...........................................

167 170 172

173

II. IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO .....................................

1. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 1997-2001 .................................................

2. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 2002-2008 .................................................

174

III. IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES .............

1. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 1997-2001 .................................................

1.1.Medidas adoptadas sobre las reducciones de la base imponible en las adquisiciones mortis causa .......................

1.2.Medidas adoptadas sobre la tarifa y sobre la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente ..........................

2. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 2002-2008 .................................................

2.1.Medidas adoptadas sobre las reducciones de la base imponible ...............................................................................

2.1.1. Reducciones de la base imponible en las adquisiciones mortis causa................................................

2.1.2. Reducciones de la base imponible en las adquisiciones inter vivos....................................................

2.2.Medidas adoptadas sobre la tarifa y sobre la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente ..........................

2.3.Medidas adoptadas en el ámbito de las deducciones y bonificaciones de la cuota .................................................

2.3.1. Deducciones y bonificaciones de la cuota en las adquisiciones mortis causa ...................................

2.3.2. Deducciones y bonificaciones de la cuota en las adquisiciones inter vivos .......................................

3. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas desde 2009 hasta la actualidad. Novedades introducidas

178

IV. IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS...................................

174 175

178 178 181 182 182 182 189 193 195 195 197 199

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ÍNDICE

1. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 1997-2001 .................................................

1.1.Medidas adoptadas sobre el gravamen de Transmisiones Patrimoniales Onerosas ....................................................

1.2.Medidas adoptadas sobre el gravamen de Actos Jurídicos Documentados ...................................................................

2. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas durante el período 2002-2008 .................................................

2.1.Medidas adoptadas sobre el gravamen de Transmisiones Patrimoniales Onerosas ....................................................

2.2.Medidas adoptadas sobre el gravamen de Actos Jurídicos Documentados ...................................................................

2.3.Medidas adoptadas sobre las deducciones y bonificaciones de la cuota..........................................................................

3. Ejercicio efectivo de competencias normativas cedidas desde 2009 hasta la actualidad. Novedades introducidas ...............

13

207 207 210 211 211 217 222 225

V. TRIBUTOS SOBRE EL JUEGO ..................................................

234

VI. OTROS TRIBUTOS CEDIDOS....................................................

1. Impuesto Especial sobre determinados medios de transporte ...................................................................................

2. Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ....................................................................

241 241 242

CAPÍTULO III VALORACIÓN CRÍTICA DE LA CESIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: LOS RETOS DEL NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA I. VALORACIÓN GLOBAL DEL DESARROLLO AUTONÓMICO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS CEDIDAS POR EL ESTADO........................................................................................

1. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ..................

2. Impuesto sobre el Patrimonio .................................................

3. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones ..............................

4. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados .........................................................................

5. Tributos sobre el juego ............................................................

6. Otros tributos cedidos: Impuesto Especial sobre determinados medios de transporte e Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ..............................................

243 243 251 252 259 266

267

14

ÍNDICE

II. LA INCIDENCIA DEL EJERCICIO DE LA CAPACIDAD NORMATIVA AUTONÓMICA SOBRE LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS HACIENDAS TERRITORIALES ........................................

1. Valoración del desarrollo normativo autonómico sobre los tributos cedidos a la luz del principio de corresponsabilidad fiscal .........................................................................................

2. Valoración del desarrollo normativo autonómico sobre los tributos cedidos a la luz del principio de solidaridad ............

III. RECAPITULACIÓN: REFLEXIONES FINALES Y PROPUESTAS PARA MEJORAR LA ATRIBUCIÓN DE FACULTADES NORMATIVAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE LOS TRIBUTOS CEDIDOS .........................................................

1. Reflexiones finales y propuestas de futuro ............................

2. Posibilidad de ampliar las competencias normativas de las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos ............

270

270 277

280 280 293

ANEXO DE LEGISLACIÓN AUTONÓMICA (1997-2001) ...........

301

ANEXO DE LEGISLACIÓN AUTONÓMICA (2002-2008) ...........

305

ANEXO DE LEGISLACIÓN AUTONÓMICA (2009-2011) ...........

313

BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

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PRÓLOGO Los impuestos cedidos por el Estado a las Comunidades Autónomas de régimen común son, en la actualidad, no sólo un importante instrumento de financiación de estos entes territoriales, sino que reflejan un sistema de coparticipación en el ejercicio del poder tributario y sobre todo, de reparto de la recaudación resultante de los grandes impuestos (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas e Impuesto sobre el Valor Añadido).

El artículo 157.1 de la Constitución se refiere a “Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado”, que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, significa que el Estado central sigue siendo el titular del impuesto y de las competencias para su aplicación que puede delegar en las Comunidades Autónomas y además, que la cesión no es irrevocable. Por otra parte, la referencia a la cesión “total o parcial”, pese a algunas vacilaciones doctrinales que se manifestaron inicialmente, permite un alcance flexible de la cesión; en definitiva, un sistema abierto que ha posibilitado una evolución legislativa cuyo punto de partida fue la delegación de la gestión de algunos impuestos y la cesión de su recaudación y posteriormente, con base en el criterio de corresponsabilidad fiscal, reconoció a las Comunidades Autónomas la facultad de ejercer potestades normativas en orden a la regulación parcial de determinados impuestos, ampliando asimismo el ámbito del reparto de la recaudación a la mayor parte de los impuestos integrantes del sistema tributario estatal.

En el ámbito de los impuestos cedidos, el desarrollo de la autonomía tributaria de las Comunidades Autónomas se refleja, por tanto, en la cesión de dichas potestades normativas. En este punto, sin embargo, deben tenerse en cuenta dos importantes observaciones: La primera, los límites establecidos al ejercicio de dichas potestades.

Ante todo, los establecidos en la propia Constitución, tanto los de carácter general (capacidad económica e igualdad, artículo 31), como los específicos de territorialidad y neutralidad (ninguna medida tributaria que afecte a bienes situados fuera de su territorio o que sean un obstáculo a la libre circulación de bienes, artículo 157.2). También, desde luego, los principios y derechos fundamentales reconocidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, singularmente los principios de no discriminación (artículo 18) y no restricción (artículos 45, 49, 56 y 63), así como la prohibición de ayudas de Estado aplicable a las medidas fiscales selectivas (artículo 107). Finalmente, los límites establecidos en el artículo 19.2 de la LOFCA: el primero, la no discriminación por la situación de los bienes, el origen de la renta, la realización del gasto o la prestación de los servicios y el segundo,

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María Teresa Soler Roch

que la presión fiscal efectiva global debe ser similar a la media del territorio nacional.

La segunda, que el ejercicio de la potestad normativa, en el caso de que dicha cesión sea parcial, es decir, se ejerza sólo en relación con la regulación de alguno de los elementos del impuesto, se considera una facultad de las Comunidades Autónomas, de modo que puede ser o no ejercitada. A este respecto, como es sabido, la ley estatal contiene una regulación completa del impuesto (incluida la de los elementos que pueden ser regulados por la legislación autonómica), lo cual permite, en el caso de que aquella potestad no se ejerza, la aplicación del impuesto de acuerdo con la legislación estatal.

Ahora bien, es importante asimismo tener en cuenta que, en el caso de los impuestos cedidos cuyo punto de conexión es la residencia en España, la legislación estatal no tiene carácter subsidiario, sino principal y es la única aplicable a los contribuyentes no residentes.

En mi opinión, el hecho de que la ley haya configurado como una facultad el ejercicio de la potestad normativa cedida a las Comunidades Autónomas, de modo que permite a éstas, eventualmente, no tomar decisiones en relación con sus contribuyentes, debe considerarse como mínimo discutible en relación con el principio de corresponsabilidad fiscal que fue, en su momento, el criterio invocado para ampliar el alcance de la cesión al ejercicio de la potestad normativa. Podría objetarse que una regulación autonómica obligatoria conllevaría un riesgo de “dumping” fiscal entre las Comunidades Autónomas, pero la ley podría establecer límites específicos a este respecto; por otra parte, la regulación actual no ha impedido el efecto de competencia fiscal, singularmente en el caso del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

En la actualidad, caracterizada por la situación de crisis económica con un déficit público excesivo de las Comunidades Autónomas, es difícil predecir la futura evolución del sistema, sobre todo, porque la prioridad se ha desplazado al principio de suficiencia financiera. Parece evidente que, al menos a corto plazo, las medidas urgentes afectan a la reducción del gasto público regional, pero no puede olvidarse que la corresponsabilidad fiscal puede ser asimismo un instrumento en orden a la corrección del déficit.

El problema es que, en este caso, el ejercicio de la potestad normativa a favor de la suficiencia financiera significa aumentar los impuestos (en el caso de los impuestos cedidos, mediante un incremento de los tipos o mediante la supresión de reducciones y bonificaciones), es decir, una opción difícil desde el punto de vista político. El reciente restablecimiento temporal del Impuesto sobre el Patrimonio (Real Decreto-Ley 13/2011, de 16 de septiembre), aunque con alcance temporal limitado (2011 y 2012), puede ser un banco de pruebas a este respecto, porque otorga a las Comunidades Autónomas la potestad para regular el mínimo exento, que será de 700.000 euros “si la Comunidad Autónoma no lo hubiese regulado”.

Prólogo

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No pretendo decir con esto, que una reducción de dicho mínimo exento sea la panacea para la corrección del déficit público, como tampoco lo es, la revisión de la competencia fiscal “a la baja” en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones en la que han incurrido las Comunidades Autónomas estos últimos años; simplemente, quiero decir que el ejercicio de la autonomía financiera y en concreto de la corresponsabilidad fiscal como expresión de dicho principio, debería ejercerse teniendo en cuenta la prioridad, que en este momento, debe darse a la suficiencia financiera.

Por otra parte, la revisión de la situación creada por la creciente “desarmonización” del impuesto sucesorio es a mi juicio, necesaria, por haber producido una situación de discriminación injustificada en relación con los contribuyentes no residentes en España que, además en el caso de los residentes en otros Estados miembros de la Unión Europea, puede constituir una vulneración de los principios de no discriminación y no restricción garantizados en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esta ha sido, precisamente, la conclusión de la Comisión Europea, que tras dos Dictámenes motivados de 5 de mayo de 2010 y 17 de febrero de 2011, advirtiendo sobre la necesidad de modificar la legislación de este impuesto, hizo pública el 27 de octubre de 2011 la presentación de la demanda contra España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

A este respecto, a mi juicio, teniendo en cuenta que la discriminación que debe eliminarse es la que se produce entre contribuyentes residentes y no residentes en situaciones similares (frecuente en la práctica entre herederos legitimarios), una propuesta razonable, tal y como sugiere la autora, sería modificar la ley del impuesto - y esa competencia corresponde al legislador estatal - para introducir una norma similar a la del artículo 46 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, de modo que permita al contribuyente no residente que se encuentre en situación similar a la del residente en España, ejercer la opción para aplicar la regulación prevista para los residentes que, en este caso, sería la de la Comunidad Autónoma en la que el causante fuera residente; la determinación de la situación similar, sería en función de los bienes y derechos objeto de la herencia (por ejemplo, cuando más del 75% estuvieran situados o pudieran ejercerse en territorio español).

En algunos supuestos, las situaciones de discriminación injustificada se producen también entre residentes en España que, aun encontrándose en situaciones idénticas o similares, residen en Comunidades Autónomas distintas; éste es el caso de la regulación de la Comunidad Valenciana, única que exige al heredero la condición de residente en dicha Comunidad para aplicar la bonificación del 99 por 100 sobre la cuota del impuesto. Se trata, a mi juicio, de una norma discutible en el terreno constitucional y que en este caso, el legislador estatal no puede modificar directamente, aunque sí podría en el futuro, establecer límites específicos para evitar situaciones de este tipo.

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María Teresa Soler Roch

En definitiva, además de la suficiencia financiera, la neutralidad del sistema debería ser el objetivo prioritario, en el sentido de que la autonomía y corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas y en particular, el ejercicio de sus competencias normativas en relación con los impuestos cedidos, sea compatible con una regulación más uniforme que garantice la aplicación efectiva de aquel principio.

Dicho esto, no puede olvidarse que un problema latente que siempre condicionará cualquier reflexión sobre el alcance del poder tributario de las Comunidades Autónomas es la peculiar asimetría del sistema español de descentralización fiscal, caracterizado por la coexistencia de dos regímenes distintos: el régimen común y el régimen foral, éste garantizado constitucionalmente a los Territorios Históricos. A este respecto, algunas propuestas políticas (como la del pacto fiscal reclamado por Cataluña) proponen la aplicación del régimen de Concierto, con cesión de todos los impuestos a la Comunidad Autónoma.

Parece evidente que la extensión de los derechos de los Territorios Históricos a otras Comunidades es difícilmente viable en el terreno constitucional y la alternativa consistente en una interpretación de la cesión que permitiera un resultado idéntico sería también, a mi juicio, difícilmente compatible con los límites constitucionales inicialmente expuestos. Pero no es menos cierto que la asimetría del sistema, así como el hecho de que el Senado no constituya una auténtica cámara de representación territorial, lo que permitiría compatibilizar el ejercicio de la corresponsabilidad fiscal con una mayor uniformidad y por ende, neutralidad en la regulación de los impuestos cedidos, seguirán siendo los dos principales obstáculos para la consecución de un sistema tributario, como mínimo, más razonable.

Con todo, es evidente que el diagnóstico del sistema actual no puede formularse con rigor, sin conocer y analizar la evolución del ejercicio de la potestad normativa de las Comunidades Autónomas de régimen común en relación con los impuestos cedidos por el Estado. Ésta es, precisamente, la aportación de la monografía de la Profesora Aurora Ribes en la que, como el lector podrá comprobar, se analiza con todo detalle el resultado de dicha evolución, en un orden sistemático y cronológico, culminando dicho análisis con la valoración crítica de la autora sobre la cesión de dicha potestad normativa y los retos del nuevo modelo de financiación autonómica.

Creo sinceramente que se trata de una aportación inestimable a un tema cuya relevancia no es preciso subrayar y con la que su autora demuestra una vez más, el excelente nivel de su quehacer científico, tal como ya ha acreditado en publicaciones anteriores.

Alicante, noviembre de 2011 MARÍA TERESA SOLER ROCH

ABREVIATURAS AEDAF AGE AJD BOA BOC BOCyL BOE BOIB BOJA BORM CCAA CE CPFF DG TAXUD DOCM DOE DOGA DOGC FCI IEDMT IEH IP IRNR IRPF IS ISD

Asociación Española de Asesores Fiscales Administración General del Estado Actos Jurídicos Documentados Boletín Oficial de Aragón Boletín Oficial de las Islas Canarias / Boletín Oficial de Cantabria Boletín Oficial de Castilla y León Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de las Islas Baleares Boletín Oficial de la Junta de Andalucía Boletín Oficial de la Región de Murcia Comunidades Autónomas Constitución Española Consejo de Política Fiscal y Financiera Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea Diario Oficial de Castilla La Mancha Diario Oficial de Extremadura Diario Oficial de Galicia Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya Fondo de Compensación Interterritorial Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte Impuesto Especial de Hidrocarburos Impuesto sobre el Patrimonio Impuesto sobre la Renta de No Residentes Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

20 ITPAJD IVA IVMDH LGT LISD LO LOFCA Ob.cit.

PIE REAF STC STJCE STJUE TC TEAC TFUE TJCE TJUE TPO TRLIRNR TRLITPAJD

UE VVAA

ABREVIATURAS

Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados Impuesto sobre el Valor Añadido Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos Ley General Tributaria Ley del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones Ley Orgánica Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas Obra citada Participación en ingresos del Estado Registro de Economistas Asesores Fiscales Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Constitucional Tribunal Económico-Administrativo Central Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Transmisiones Patrimoniales Onerosas Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados Unión Europea Varios autores

INTRODUCCIÓN La financiación autonómica constituye un tema de permanente actualidad e indudable trascendencia práctica, que ha concitado la atención de los estudiosos en España desde hace varias décadas. El presente trabajo1 se centra en el análisis de una de sus facetas más recientes, cual es la atribución por parte del Estado español de competencias normativas a las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos, con el objetivo último de lograr la corresponsabilidad fiscal.

A lo largo de los tres capítulos en los que se vertebra la obra, se pretende efectuar una aproximación a la evolución que ha experimentado esta materia, no exenta de controversia, desde el inicio de la cesión normativa operada mediante la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, hasta el actual sistema de financiación autonómica, regulado por la LO 3/2009, de 18 de diciembre y la Ley 22/2009, de 18 de diciembre.

Conviene precisar, no obstante, que nuestro examen se proyectará sobre las Comunidades Autónomas de régimen común, y no sobre los territorios forales de País Vasco y Navarra, toda vez que pese a integrarse en el —asimétrico— sistema español, el concepto de tributo cedido resulta ajeno al régimen de Concierto y Convenio vigente en dichas Comunidades forales.

No desconocemos, sin embargo, la sempiterna reivindicación de algunos territorios de régimen común de alcanzar el mismo resultado que los territorios forales, aunque por la vía de la corresponsabilidad fiscal. En esta línea se enmarca la propuesta de Cataluña, consistente en revisar el sistema de financiación autonómica a fin de posibilitar que sea la propia Comunidad Autónoma la que decida sobre el destino de los recursos que genera, cubriendo la parte que le corresponda de los gastos generales del Estado y manteniendo una aportación solidaria de recursos para los entes autonómicos menos desarrollados.

Huelga subrayar que tal pretensión se halla íntimamente relacionada con el tema de fondo de nuestro estudio, y exige reflexionar sobre la posibilidad o no de llegar, a través de la autonomía financiera consagrada en el artículo 156 CE, a que una Comunidad Autónoma de régimen común pueda recaudar todos los tributos

1

El presente trabajo fue concluido en octubre de 2011.

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AURORA RIBES RIBES

satisfechos en su territorio y, entonces, negociar la parte correspondiente a la Hacienda estatal, de modo que los recursos que conserva dicha Comunidad vayan aproximándose a los obtenidos mediante el sistema de Concierto o Convenio propio de los regímenes forales.

Creemos que un análisis como el que nos proponemos debe partir necesariamente de un conocimiento profundo de las raíces del sistema de financiación autonómica, seguido de una investigación acerca del modo en el que los entes autonómicos han reaccionado ante dicha cesión de facultades normativas. Por tanto, desde la perspectiva metodológica, hemos optado por estructurar el presente trabajo en tres partes, de manera que tras el estudio inicial de las premisas sobre las que se asienta la cesión de competencias normativas sobre los tributos cedidos a las CC. AA., examinamos en segundo lugar el desarrollo que estos entes han llevado a cabo de dichas potestades; y, por último, a la vista de los resultados alcanzados en los Capítulos previos, efectuamos las valoraciones pertinentes, al tiempo que aportamos una serie de propuestas de futuro en este ámbito.

Así pues, partiendo de la génesis y fundamento de los modelos de financiación autonómica, el primer Capítulo, titulado «La atribución de competencias normativas sobre los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas», se dirige a establecer los pilares basilares de nuestro posterior estudio, repasando en primer término cuáles han sido las diferentes etapas de financiación de los entes autonómicos hasta la actualidad. Se aborda seguidamente el tema de la legitimidad de las Comunidades Autónomas para asumir potestades normativas en este campo, revisando asimismo el mayor o menor alcance de la cesión, al distinguir entre las competencias normativas cedibles y aquellas que se consideran no susceptibles de cesión.

Los principios constitucionales de los que se haya imbuida la actuación de las Haciendas territoriales, con especial referencia al de autonomía financiera, en consonancia con los principios de neutralidad y libre competencia, esencia del Derecho Europeo, presiden el estudio de esta cuestión, que se completa con el análisis del concreto contenido en el que tal cesión de competencias normativas se ha ido materializando respecto de cada tributo, en los distintos modelos de financiación autonómica.

Avanzando un paso más, el segundo Capítulo de nuestro trabajo pretende analizar, bajo la rúbrica «Desarrollo de las competencias normativas cedidas a las Comunidades Autónomas desde la Ley

PODER NORMATIVO AUTONÓMICO Y TRIBUTOS CEDIDOS

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14/1996 hasta la actualidad», cuál ha sido el ejercicio efectivo que las Comunidades Autónomas han llevado a cabo en relación con las facultades de normación atribuidas por el Estado sobre los tributos cedidos.

Nuestro objetivo es profundizar en la dinámica de dicha capacidad normativa autonómica y tratar de identificar patrones de actuación, si así se refleja en la realidad práctica, con vistas a constatar hasta qué punto el mecanismo de la cesión de competencias normativas se revela o no apto al objeto de lograr la deseable corresponsabilidad fiscal. Para ello, hemos considerado conveniente acometer el examen impuesto por impuesto, método éste que nos permite efectuar las comparaciones necesarias entre Comunidades Autónomas y detectar, a la postre, si el desarrollo de uno u otro modo de dicho poder normativo se ha traducido en la consecución de una más apreciable capacidad tributaria y, por ende, de una mayor corresponsabilidad fiscal.

Nuestras conclusiones y propuestas de mejora se engloban, con el título «Valoración crítica de la cesión de competencias normativas a las Comunidades Autónomas: los retos del nuevo modelo de financiación autonómica», en el Capítulo final del presente trabajo. A nuestro juicio, la materia analizada sigue siendo acreedora, en el momento presente, de no pocas reflexiones y propuestas técnicas, que posibiliten el perfeccionamiento de la articulación jurídica de la financiación de los entes autonómicos. En este sentido, procede que cuestionemos la continuidad o no de la cesión de competencias normativas y, en caso afirmativo, formulemos sugerencias para mejorar los resultados, en términos de «autonomía con responsabilidad», de dicha atribución.

Entre las críticas tradicionalmente planteadas en esta sede, cobra particular importancia la que denuncia la ausencia de mecanismos de estímulo por parte del Estado que incentiven la pretendida corresponsabilidad autonómica. Desde el 1 de enero de 2009, empero, el nuevo sistema de financiación incorpora ya dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, creados con recursos estatales adicionales y tendentes a aproximar a las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado, y a favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y a la equidad.

Especial atención merece, sobre todo, el Fondo de Competitividad, que al concebirse como una suerte de «premio» para los entes autonómicos que ejerciten de forma responsable su poder normativo sobre los tributos cedidos, fomenta consiguientemente la autonomía