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LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES

JOSÉ GABRIEL RUIZ GONZÁLEZ Doctor en Derecho

Valencia, 2010

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A Elena, por su comprensi贸n en 茅sta y en otras tantas cosas

ÍNDICE PRÓLOGO .............................................................................................

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ABREVIATURAS ..................................................................................

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INTRODUCCIÓN .................................................................................

23

Capítulo 1 EL MOVIMIENTO ASOCIATIVO CONSUMERISTA: CONSIDERACIONES GENERALES 1.1. Los consumidores como eje de la economía de mercado ........

1.2. La libertad de elección de los consumidores y la libre competencia en el mercado ................................................................

1.2.1. Fundamentos de la libre competencia..........................

1.2.2. El ejercicio del derecho de elección en el libre mercado 1.3. Asociaciones de consumidores y derecho de participación ....

1.3.1. La crisis del Estado de partidos ...................................

1.3.1.1. La insuficiente representatividad de los partidos políticos ............................................................

1.3.1.2. La disminución del espíritu de ciudadanía ....

1.3.1.3. La crisis de gobernabilidad de las democracias representativas ................................................

1.3.2. Asociaciones y participación .........................................

1.3.2.1. El nuevo corporativismo social .......................

1.3.2.2. Las asociaciones como instrumentos de participación ............................................................

1.3.2.3. La participación de los consumidores en la economía ..........................................................

1.4. El consumerismo: concepto, génesis y tipología .....................

1.4.1. Concepto de consumerismo ...........................................

1.4.2. El movimiento de los consumidores: tipología de grupos consumeristas ................................................................

1.4.3. Los antecedentes del movimiento consumerista .........

1.4.4. Nacimiento y evolución de las asociaciones de consumidores ...............................................................................

1.4.4.1. Las primeras manifestaciones del asociacionismo de consumo .................................................

1.4.4.2. La aparición del asociacionismo de consumo .

1.4.5. Clasificación de las asociaciones de consumidores ......

35 39 39 41 43 44 46 49 50 53 53 55 58 61 61 63 66 68 68 71 74

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1.4.5.1. Tipos de asociaciones de consumidores en atención a su forma de creación......................

1.4.5.2. Tipos de asociaciones de consumidores en atención a sus objetivos. ..................................

1.4.5.3. Tipos de asociaciones de consumidores en atención a su organización ..............................

1.4.5.4. Tipos de asociaciones de consumidores en atención a su financiación ...............................

1.4.6. Los distintos modelos de asociaciones de consumidores 1.4.6.1. El modelo institucional de asociacionismo de consumo............................................................

1.4.6.2. Modelo liberal de asociacionismo de consumo 1.4.6.3. El modelo participativo de asociacionismo de consumo............................................................

1.5. El consumerismo en el contexto internacional ......................

1.5.1. La internacionalización del consumerismo ..................

1.5.2. El proceso de globalización económica .........................

1.5.3. La difusión del consumerismo a través de las organizaciones internacionales de consumidores ......................

1.5.3.1. Consumers international (CI) .........................

1.5.3.2. Bureau European des Unions de Consommateurs (BEUC) ...................................................

1.5.4. Características del consumerismo en los países industrializados ......................................................................

1.5.5. El movimiento consumerista en los países en vías de desarrollo .......................................................................

1.6. El consumerismo en España ...................................................

74 76 77 78 79 79 81 83 85 85 85 87 88 89 89 91 92

Capítulo 2 LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN LA UNIÓN EUROPEA. ESPECIAL REFERENCIA AL DERECHO DE PARTICIPACIÓN 2.1. Planteamiento de la cuestión ..................................................

2.2. Las políticas comunitarias de defensa de los consumidores .

2.2.1. El Derecho Comunitario originario ..............................

2.2.1.1. El Tratado de Roma .........................................

2.2.1.2. El Acta Única Europea ....................................

2.2.1.3. El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) ......................................................

2.2.1.4. El Tratado de Ámsterdam ...............................

2.2.1.5. Incidencia del Tratado de Lisboa en la protección de los consumidores .........................................

2.2.2. El Derecho Comunitario derivado ................................

99 100 103 103 105 107 109 115 117

LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES

2.2.2.1. Los Programas de Acción para la protección de los consumidores ..............................................

2.2.2.2. Los Planes Trienales sobre política de los consumidores .........................................................

2.2.2.3. Los Planes Estratégicos de protección a los consumidores ...................................................

2.3. Las asociaciones de consumidores en la UE ..........................

2.3.1. El derecho de representación de los consumidores en la UE ..................................................................................

2.3.2. La participación de los consumidores en la UE ...........

2.3.2.1. Consideraciones generales ..............................

2.3.2.2. El Comité Económico y Social .........................

2.3.2.3. El Grupo Consultivo Europeo de los Consumidores .................................................................

2.4. ¿Cabe hablar de una política común de la UE en materia de asociaciones de consumidores? ...............................................

11

120 122 125 130 130 133 133 134 135 137

Capítulo 3 LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES EN EL MARCO CONSTITUCIONAL 3.1. Consideraciones previas ..........................................................

3.2. El derecho fundamental de asociación y su papel en el Estado social.........................................................................................

3.3. La constitucionalización de las asociaciones de consumidores 3.4. El desarrollo legislativo de los artículos 22 y 51 de la Constitución........................................................................................

3.5. Las asociaciones de consumidores: naturaleza jurídica y elementos configuradores ............................................................

3.5.1. Naturaleza jurídica de las asociaciones de consumidores ...................................................................................

3.5.2. Los elementos configuradores de las asociaciones de consumidores .................................................................

3.5.2.1. El sustrato personal de las asociaciones de consumidores: la noción de consumidor .........

3.5.2.2. La finalidad de las asociaciones de consumidores .....................................................................

139 140 145 149 152 152 154 156 163

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Capítulo 4 LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES 4.1. Los distintos niveles competenciales en el Estado autonómico 4.2. El reparto competencial en materia de asociaciones .............

4.2.1. Competencias estatales sobre asociaciones .................

4.2.1.1. El desarrollo del derecho fundamental de asociación...............................................................

4.2.1.2. Competencias del estado sobre el régimen jurídico general de las asociaciones conforme al artículo 149.1.1º de la CE ................................

4.2.1.3. Otros títulos competenciales del Estado que podrían tener incidencia en materia de asociaciones ................................................................

4.2.1.3.1. La competencia estatal sobre Legislación civil .........................................

4.2.1.3.2. Las competencias estatales sobre Registros Públicos ............................

4.2.1.3.3. Otros títulos competenciales del Estado....................................................

4.2.1.4. Efectos de la cláusula residual y de la regla de suplencia en materia de asociaciones .............

4.2.2. Competencias autonómicas sobre la materia de asociaciones..............................................................................

4.2.2.1. La diversidad competencial entre las Comunidades Autónomas en materia de asociaciones 4.2.2.2. La materia de asociaciones tras las reformas estatutarias ......................................................

4.2.2.3. Alcance de la exclusividad autonómica en materia de asociaciones ........................................

4.3. Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas respecto de las asociaciones de consumidores........................

4.3.1. El papel del Estado en la regulación de las asociaciones de consumidores ............................................................

4.3.2. Competencias autonómicas sobre asociaciones de consumidores. La interpretación de la cláusula “y similares” 4.3.3. El ámbito territorial de actuación de las asociaciones como elemento configurador de la competencia autonómica ................................................................................

4.4. La distribución competencial en materia de protección del consumidor y su incidencia en las asociaciones de consumidores .........................................................................................

4.4.1. Planteamiento constitucional .......................................

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176 176 179 180 182 184 184 186 192 195 195

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4.4.2. Competencias estatales en materia de defensa del consumidor ..........................................................................

4.4.3. Competencias autonómicas sobre protección del consumidor ..............................................................................

4.4.3.1. La inicial diversidad competencial en materia de defensa del consumidor ..............................

4.4.3.2. La equiparación competencial en materia de defensa del consumidor ...................................

4.4.3.3. La competencia sobre las asociaciones de consumidores tras la equiparación competencial en materia de defensa del consumidor ...........

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216

Capítulo 5 MARCO ORGÁNICO Y RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DE LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES 5.1. Consideraciones generales ......................................................

5.2. La regulación orgánica de las asociaciones de consumidores 5.2.1. La LODA como norma parcialmente orgánica ............

5.2.2. El desarrollo del derecho de asociación en la LODA ...

5.2.2.1. El contenido del derecho de asociación...........

5.2.2.1.1. La libertad de asociación .................

5.2.2.1.2. La licitud de los fines como límite del derecho de asociación .......................

5.2.2.2. La libertad de organización y funcionamiento de las asociaciones ...........................................

5.2.2.3. La constitución y funcionamiento de las asociaciones: aspectos orgánicos ..........................

5.2.2.3.1. Titularidad y ejercicio del derecho de asociación ..........................................

5.2.2.3.2. Límites a la actividad de fomento de las administraciones públicas..........

5.2.2.4. Los derechos de los asociados frente a la asociación...............................................................

5.2.2.4.1. El derecho a asociarse......................

5.2.2.4.2. Los derechos de los asociados ..........

5.2.2.5. La protección jurisdiccional del derecho de asociación .........................................................

5.2.2.6. La suspensión y disolución de las asociaciones 5.2.2.7. La eficacia supletoria de la LODA ..................

5.3. El régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores .............................................................................................

5.3.1. Planteamiento de la cuestión........................................

225 227 227 229 229 230 233 234 236 236 238 244 245 246 248 250 251 253 253

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5.3.2. Determinación de los aspectos básicos del régimen regulador de las asociaciones de consumidores ...........

5.3.2.1. Concepto legal de asociación de consumidores.

Problemática derivada de su forma de constitución................................................................

5.3.2.2. Constitución de las asociaciones de consumidores .................................................................

5.3.2.3. Requisitos de funcionamiento .........................

5.3.2.4. La denominación de “asociaciones de consumidores y usuarios”..............................................

5.3.2.5. La problemática regulación de la pérdida de la condición de asociación de consumidores y usuarios ............................................................

5.3.2.6. El derecho de representación de las asociaciones de consumidores ..............................................

5.3.2.6.1. La tutela judicial de los derechos de los consumidores hasta la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000...........

5.3.2.6.2. Las novedades introducidas por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 ......

5.3.2.6.3. El derecho de representación en el TRLGDCU ........................................

255

257 266 273 274

278 288

289 290 292

Capítulo 6 LA REGULACIÓN ESPECÍFICA DE LAS ASOCIACIONES DE CONSUMIDORES 6.1. Regimen jurídico específico de las asociaciones de consumidores de competencia estatal ............................................................

6.1.1. El deber de independencia de las asociaciones de consumidores.......................................................................

6.1.2. El deber de inscripción de las asociaciones de consumidores ...............................................................................

6.1.3. Derechos de las asociaciones de consumidores de ámbito nacional o supraautonómico .........................................

6.1.3.1. Derechos de fomento .......................................

6.1.3.2. Derechos de representación ............................

6.1.3.3. Derecho de consulta.........................................

6.2. El régimen jurídico específico de las asociaciones de consumidores de ámbito autonómico....................................................

6.2.1. Marco normativo de las Comunidades Autónomas .....

6.2.2. Concepto de asociación de consumidores .....................

6.2.3. El acceso a los beneficios y derechos contemplados en los Estatutos de los Consumidores ...............................

295 296 300 304 305 309 314 319 319 322 324

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6.2.3.1. La obligación de inscripción en un Registro especial .............................................................

6.2.3.2. El deber de independencia en los estatutos de los consumidores ..............................................

6.2.4. Derechos de las asociaciones de consumidores de ámbito autonómico.....................................................................

6.2.4.1. Derechos de fomento .......................................

6.2.4.1.1. Derecho a obtener la declaración de utilidad pública.................................

6.2.4.1.2. Derecho a percibir ayudas y subvenciones. ................................................

6.2.4.1.3. Otros derechos de fomento reconocidos en los Estatutos de los Consumidores 6.2.4.2. Derecho de representación ..............................

6.2.4.3. Derecho de consulta.........................................

15

325 326 332 334 335 336 337 341 347

CONCLUSIONES FINALES ...............................................................

353

BIBLIOGRAFÍA CITADA ....................................................................

369

PRÓLOGO I.- Es ésta la segunda oportunidad en que tengo el honor de prologar un libro de José Gabriel Ruiz González, amigo de primera hora y estrecho colaborador desde hace ya varios años. La primera vez que lo hice fue en relación con la obra resultante del trabajo de investigación que realizó en 2006 en orden a la obtención del Diploma de Estudios Avanzados, el famoso DEA (Las asociaciones de consumidores: configuración y régimen jurídico); ahora lo es por la publicación de su tesis doctoral, brillantemente defendida en la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia en diciembre de 2009 ante un tribunal presidido por el maestro Ángel Garrorena Morales.

La primera obra me causó una grata impresión y dejé constancia, por ello, en el Prólogo, de mi más efusiva felicitación al autor por su realización. Señalé entonces que estaba convencido de que la felicitación que en ese momento le hacía “habrá de repetirse en muchas otras oportunidades que todavía están por llegar” y que el autor “tiene por delante, si sigue por este camino, una fértil carrera investigadora“. Pues bien, esa oportunidad que entonces enunciaba como hipótesis deseada no ha tardado en llegar, pues el autor ha seguido con éxito el difícil y poco concurrido camino del conocimiento profundo y la investigación rigurosa. Le tengo, por ello, ahora, que volver a felicitar; si es posible con más fuerza aún que antes.

II.- Son muchas las palabras que me vienen a la mente, cual torrente de sustantivos, adjetivos y adverbios, a la hora de describir y calificar brevemente la aparición de esta obra, pero, de todas ellas, me quedo con una, no precisamente corriente: su oportunidad. El lector tiene hoy entre sus manos un libro “que hacía falta” y que llena un hueco en la doctrina, dicho sea sin asomo alguno de retórica.

Las asociaciones de consumidores cumplen una destacada misión para el funcionamiento del modelo económico consagrado en el artículo 38 de la Constitución, al actuar como elemento corrector de las desviaciones en que el sistema económico de libre mercado puede incurrir. Y ello es así, porque estas organizaciones vienen a equilibrar la posición jurídica de los consumidores respecto de los empresarios, constituyendo, como teorizó a mediados del pasado siglo Galbraith, un auténtico contrapoder en el mercado, lo que permite el ejercicio

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del derecho de elección por parte de los consumidores y posibilita el adecuado funcionamiento de la libre competencia.

La Constitución fue consciente de ello y proclamó en su artículo 51 la necesidad de defensa eficaz de los consumidores y usuarios (su seguridad, salud, intereses económicos), encomendando a los poderes públicos el fomento de sus organizaciones, a las que deberán oír en las cuestiones que puedan afectar a los mismos. Se consagra, así, en España, al máximo nivel jurídico, el importante papel que las asociaciones de consumidores están llamadas a desempeñar en el Estado social: servir de instrumentos para el ejercicio del derecho de participación, audiencia y representación de los consumidores, así como de protección de los mismos.

Ahora bien, las asociaciones de consumidores, a diferencia de otros órganos y modalidades asociativas de relevancia constitucional, no han suscitado gran interés doctrinal, y eso que el estatuto jurídico que nuestro ordenamiento constitucional y legal les otorga plantea una rica problemática, que resulta necesario analizar.

Es el caso de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de los mecanismos de que disponen las asociaciones de consumidores para cumplir con eficacia su función, de las garantías que han de establecerse en orden a asegurar su necesaria independencia respecto de los poderes económicos o de los supuestos y efectos de la pérdida de la condición de “asociación de consumidores”.

Del planteamiento, análisis y esclarecimiento de esta problemática se ocupa precisamente la presente obra, con abundantes apuntes críticos sobre la dispersa legislación producida y la relevante jurisprudencia existente. Su oportunidad me parece, pues, evidente, como apuntaba antes.

El estudio que realiza el autor presenta, por lo demás, un elevado nivel de calidad. José Gabriel Ruiz ha acertado plenamente, a mi juicio, en el enfoque del tema. Se acerca primero, con fin basilar, al movimiento asociativo y consumerista, determinando su papel en el funcionamiento del sistema económico; desbroza después los distintos planos que influyen e integran el régimen jurídico de estas importantes entidades; y pasa, finalmente, a analizar el entramado de su regulación, poniendo de manifiesto la jurisprudencia más relevante en este terreno y sus carencias y déficit legislativos, así como sus posibles alternativas. Y todo ello lo hace con rigor y claridad

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sistemática, teniendo siempre presente los principios y fines constitucionales de aplicación en la materia. Parece difícil pedir más.

III.- Concluyo expresando mi agradecimiento al autor por su esfuerzo y su entrega, por su constancia y seriedad, por su honestidad e inquietud intelectuales; y un recuerdo especial a su esposa, por el apoyo que le ha brindado todos estos años de enfrascamiento, casi de ensimismamiento, en una obra, elaborada, además, en un período de intensa actividad pública, así como a sus padres, por el ejemplo, por el buen ejemplo, que me consta siempre le han transmitido.

Murcia, 22 de abril de 2010 Luis A. Gálvez Muñoz Profesor Titular de Derecho Constitucional.

Consejero del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

ABREVIATURAS ADC AUE BO BOE CC CDP CE CEE CES CI DA DF DOCE DPyC EAC EAG EAPV EC FJ INC LCD LCGC LEC LGDCU LGP LMPCU LO

Anuario de Derecho Civil.

Acta Única Europea.

Boletín Oficial.

Boletín Oficial del Estado.

Código Civil.

Cuadernos de Derecho Público.

Constitución Española de 1978.

Comunidad Económica Europea.

Consejo Económico y Social Consumers International.

Disposición Adicional.

Disposición Final.

Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Revista Derecho Privado y Constitución.

Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Estatuto de Autonomía de Galicia.

Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Revista Estudios sobre Consumo.

Fundamento Jurídico.

Instituto Nacional del Consumo.

Ley de Competencia Desleal.

Ley sobre Condiciones Generales de la Contratación.

Ley de Enjuiciamiento Civil.

Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios.

Ley General de Publicidad.

Ley de Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios.

Ley Orgánica.

22 LODA LOTC MAP MSPS RAndAP RAP RCDI RD RDM REDA REDC RVAP STC TC TCE TFUE TRLGDCU

TS TUE

JOSÉ GABRIEL RUIZ GONZÁLEZ

Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación.

Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Ministerio de Administraciones Públicas.

Ministerio de Sanidad y Política Social Revista Andaluza de Administración Pública.

Revista de Administración Pública.

Revista Crítica de Derecho Inmobiliario.

Real Decreto.

Revista de Derecho Mercantil Revista Española de Derecho Administrativo.

Revista Española de Derecho Constitucional.

Revista Vasca de Administración Pública.

Sentencia del Tribunal Constitucional.

Tribunal Constitucional.

Tratado de la Comunidad Europea.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Tribunal Supremo.

Tratado de la Unión Europea.

INTRODUCCIÓN I La consideración del ciudadano como consumidor y, como tal, merecedor de una especial protección, es algo muy reciente en nuestra historia jurídica. Sin embargo, a pesar de su juventud, el movimiento de protección de los consumidores, ha irrumpido con gran vigor en todos los órdenes de la vida social. Así, en pocas décadas, las asociaciones de consumidores, principal motor de este movimiento, se han consolidado como entidades esenciales para el adecuado funcionamiento de nuestro sistema económico, adquiriendo gran relevancia pública, tanto a través de su presencia institucional como de su labor de información y de denuncia de aquellas conductas contrarias a los intereses legítimos de los consumidores1.

La realidad demuestra que nos encontramos ante unas asociaciones fuertemente arraigadas en la sociedad española que gozan de una enorme incidencia pública2. En este sentido, para hacernos una fehaciente idea de la dimensión del panorama asociativo consumerista en nuestro país, baste señalar, por ejemplo, que las asociaciones de consumidores representadas en el Consejo de Consumidores y Usuarios cuentan con 5.077 sedes y agrupan a 3.894.034 personas asociadas3, o que, en el año 2008, se recibieron 1.222.392 consultas y reclamaciones a través de este tipo de organizaciones4. Estos datos

1

2

3

4

Vid. BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO, A., “Asociaciones de Consumidores y Usuarios. Problemas y propuestas de solución”, EC, núm. 53, 2000, p. 73.

Algún sector doctrinal ha llegado a cuestionar la eficacia del movimiento asociativo en el campo del consumo. Así, Fernández de la Gándara, comparando al movimiento consumerista con el sindical, llega a afirmar que “se trata de una iniciativa de la que no cabe esperar grandes resultados al no plantearse la exigencia específica de tutela con las mismas características en el campo del consumo”. Vid. FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA, L., “Política y derecho del consumo: reflexiones teóricas y análisis normativo”, EC, 34, 1995, pp. 38 y 39.

Vid. Asociaciones de Consumidores: Así son, así opinan (Coord. Jesús Soria), Instituto de Estudios del Libre Comercio, Madrid, 2001, pp. 99 y ss.

Vid. INSTITUTO NACIONAL DEL CONSUMO, Balance de Consultas y Reclamaciones presentadas en las Organizadores de Consumidores de Ámbito Nacional: Año 2008, Ministerio de Sanidad y Política Social, Madrid, 2009.