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UNA NUEVA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO

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UNA NUEVA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO

JUAN PABLO GÓMEZ FIERRO

tirant lo blanch Ciudad México, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-213-5 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

“Hay una fuerza motriz más poderosa que el vapor, la electricidad y la energía atómica: la voluntad” ALBERT EINSTEIN

Índice Prólogo.........................................................................................................

Juan Luis González Alcántara Carrancá

Introducción..................................................................................................

Capítulo I El origen de las acciones de inconstitucionalidad...........................................

1.1 Primeros pasos hacia la configuración de una reforma constitucional. �� 23 1.1.1 Los antecedentes de la acción de inconstitucionalidad mexicana: una recapitulación. ��

1.1.2 Hacia la democratización: de la hegemonía a la pluralidad política. ��

1.1.3 El gran salto: del proteccionismo a la liberalización económica. ��

1.1.4 La crisis de derechos humanos, más que una cuestión social. �

1.2 La internacionalización del Estado mexicano: nuevos retos a cumplir. ��

1.2.1 Ambivalencias: México y el sistema de derechos humanos de Naciones Unidas. ��

1.2.2 La Organización de los Estados Americanos y su injerencia en la reforma judicial. ��

1.2.3 La “cláusula democrática” y la Comunidad Europea. ��

1.3 La tan esperada reforma constitucional. ��

1.3.1 Los debates parlamentarios: apreciaciones en torno a la reforma constitucional. ��

Capítulo II La acción de inconstitucionalidad en México: diseño original, evolución y la crisis actual................................................................................................... 71 2.1 El pasado y el presente de la acción de inconstitucionalidad en México. ��

2.2 El efectivo derecho de acceso a la justicia: parámetro de los Estados democráticos. ��

2.3 La acción de inconstitucionalidad mexicana: el diseño original y los primeros años de vida. ��

Índice

2.4 Modificaciones en el diseño original de la acción de inconstitucionalidad mexicana: la etapa de evolución. ��

2.4.1 La reforma en materia electoral. ��

2.4.2 La reforma que integró a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus equivalentes en los Estados como sujetos legitimados. ��

2.4.3 La reforma que introdujo los nuevos derechos humanos de fuente internacional. ��

2.4.4 La reforma que legitimó al órgano garante de la transparencia, el acceso a la información y protección de datos personales. �� 94 2.4.5 Las reformas institucionales. �� 94 2.4.6 La reforma de la Ciudad de México. ��

2.5 El diseño actual de la acción de inconstitucionalidad. �� 97 2.5.1 Marco normativo. �� 97 2.5.2 Órgano competente para su conocimiento. ��

100

2.5.3 Objeto de control. ��

100

2.5.4 Sujetos legitimados para su promoción. ��

106

A. El derecho de las minorías parlamentarias. ��

108

B. El Ejecutivo Federal. ��

113

C. De los partidos políticos. ��

113

D. De los órganos constitucionales autónomos. ��

115

E. Del Fiscal General de la República. ��

118

2.5.5 Plazo para su promoción. ��

119

2.5.6 Efectos de la sentencia. ��

122

2.5.7 Publicidad. �� 126 2.5.8 Improcedencia y sobreseimiento. ��

127

2.5.9 Los recursos: queja y reclamación. ��

130

2.5.10 La eficacia de la acción de inconstitucionalidad mexicana. �

135

2.6 La crisis de la acción de inconstitucionalidad federal: la justicia constitucional local. �� 138 2.7 Del modelo primigenio a la actual regulación de la acción de inconstitucionalidad. �� 146 Capítulo III Acciones de inconstitucionalidad: un panorama de Derecho Comparado....

149

3.1 México: un país con visos de Estado fallido. ��

149

Índice

3.2 La acción de inconstitucionalidad en América Latina. ��

153

3.2.1 Brasil: la acción de inconstitucionalidad civil. ��

154

A. Marco normativo. ��

156

B. Órgano competente para su conocimiento. ��

156

C. Objeto del control. ��

157

D. Sujetos legitimados para su promoción. ��

158

E. Plazo para su promoción. ��

159

F. Efectos de la sentencia. ��

159

G. Publicidad. ��

160

H. Improcedencia. ��

160

I. Recursos. ��

161

J. Eficacia. ��

161

3.2.2 Chile: la acción de inconstitucionalidad concreta. ��

162

A. Marco normativo. ��

165

B. Órgano competente para su conocimiento. ��

165

C. Objeto del control. ��

166

D. Sujetos legitimados para su promoción. ��

167

E. Plazo para su promoción. ��

168

F. Efectos de la sentencia. ��

169

G. Publicidad. ��

169

H. Improcedencia. ��

170

I. Recursos. ��

171

J. Eficacia. ��

171

K. Control previo. ��

171

3.2.3 Colombia: la acción de inconstitucionalidad como derecho político. �� 172 A. Marco normativo. ��

174

B. Órgano competente. ��

174

C. Objeto de control. ��

174

D. Sujetos legitimados. ��

176

E. Plazo para su promoción. ��

177

F. Efectos de la sentencia. ��

177

G. Publicidad. ��

178

H. Improcedencia. ��

178

I. Recursos. ��

178

J. Eficacia. ��

179

Índice

K. Control previo. ��

179

3.2.4 Ecuador: la acción de inconstitucionalidad ciudadana. �

180

A. Marco normativo. ��

181

B. Órgano competente. ��

182

C. Objeto de control. ��

182

D. Sujetos legitimados. ��

183

E. Plazo para su promoción. ��

184

F. Efectos de la sentencia. ��

184

G. Publicidad. ��

185

H. Improcedencia. ��

185

I. Recursos. ��

186

J. Eficacia. ��

186

K. Control previo. ��

187

3.2.5 Perú: la acción de inconstitucionalidad intermedia. ��

187

A. Marco normativo. ��

188

B. Órgano competente. ��

188

C. Objeto de control. ��

189

D. Sujetos legitimados. ��

189

E. Plazo para su promoción. ��

191

F. Efectos de la sentencia. ��

192

G. Publicidad. ��

192

H. Inadmisibilidad e Improcedencia. ��

193

I. Recursos. ��

194

J. Eficacia. ��

195

3.3 La acción de inconstitucionalidad en Europa. ��

195

3.3.1 Alemania: el control abstracto de normas. ��

197

A. Marco normativo. ��

199

B. Órgano competente. ��

199

C. Objeto de control. ��

200

D. Sujetos legitimados. ��

201

E. Plazo para su promoción. ��

201

F. Efectos de la sentencia. ��

201

G. Publicidad. ��

203

H. Improcedencia. ��

203

I. Recursos. �� 204

Índice

J. Eficacia. �� 204 3.3.2 España: el modelo de la acción de inconstitucionalidad mexicana. �� 204 A. Del recurso de inconstitucionalidad. �� 206 a. Marco normativo. �� 206 b. Órgano competente. �� 206 c. Objeto de control. �� 206 d. Sujetos legitimados. ��

207

e. Plazo para su promoción. ��

210

f. Efectos de la sentencia. ��

212

g. Publicidad. ��

213

h. Improcedencia. ��

213

i. Recursos. ��

213

j. Eficacia. ��

213

B. La cuestión de inconstitucionalidad. ��

215

a. Marco normativo. ��

215

b. Órgano competente. ��

215

c. Objeto de control y sujetos legitimados. ��

215

d. Plazo para su promoción. ��

216

e. Efectos de la sentencia. ��

217

f. Publicidad. ��

217

g. Improcedencia. ��

217

h. Recursos. ��

217

i. Eficacia. ��

217

j. Control previo. ��

218

3.3.3 Italia: la acción de inconstitucionalidad principal e incidental. �� 218 A. Controversia de legitimidad constitucional en vía principal. �� 219 a. Marco normativo. ��

219

b. Órgano competente. �� 220 c. Objeto de control. �� 220 d. Sujetos legitimados. �� 220 e. Plazo para su promoción. ��

221

f. Efectos de la sentencia. ��

222

g. Publicidad. ��

222

Índice

h. Improcedencia. ��

223

i. Recursos. ��

223

j. Eficacia. ��

223

B. Controversia de legitimidad constitucional en vía incidental. �� 224 a. Marco normativo. �� 224 b. Órgano competente. �� 224 c. Objeto de control. �� 224 d. Sujetos legitimados. �� 224 e. Plazo para su promoción. ��

225

f. Efectos de la sentencia. ��

225

g. Publicidad ��

225

h. Improcedencia. �� 226 i. Recursos. �� 226 j. Eficacia. �� 226 3.4 La figura de la suspensión y los modelos de votación en el Derecho Comparado. �� 227 3.5 Elementos considerables del derecho extranjero para el mejoramiento de la acción de inconstitucionalidad mexicana. �� 229 Capítulo IV La acción de inconstitucionalidad en México: el nuevo diseño....................

233

4.1 Aspectos para la reconfiguración de la acción de inconstitucionalidad. �� 233 4.1.1 Primer aspecto: el contexto en el que se originaron las acciones de inconstitucionalidad. �� 234 4.1.2 Segundo aspecto: el diseño la acción de inconstitucionalidad. �� 236 4.1.3 Tercer aspecto: la acción de inconstitucionalidad en el mundo. �� 238 4.2

La nueva configuración de la acción de inconstitucionalidad: motivos y la propuesta de reforma al artículo 105 constitucional. �� 240

4.3 Propuesta de reforma. ��

269

Fuentes de consulta.....................................................................................

277

Anexo al capítulo III...................................................................................

299

Prólogo Juan Luis González Alcántara Carrancá Antes de empezar con el fondo del libro que hoy el juez federal Juan Pablo Gómez Fierro pone a consideración de los lectores, me parece imprescindible no desvincular al autor con el cargo. Esto es, hablar un poco del juez Gómez Fierro y como ha destacado en la labor judicial que le ha sido encomendada y que ha sabido cumplir en correspondencia a la Judicatura Federal. Gómez Fierro representa a una nueva y necesaria generación de juzgadores. Nueva generación porque es un hombre con los ánimos, las fuerzas y el empuje que le dan la juventud. Integrante de una generación necesaria porque vienen a ocupar los cargos jurisdiccionales federales en un cambio de estafeta a quienes se han preparado concienzudamente para reemplazarnos y ven en el servicio judicial una profesión que se honra con el estudio diario, el fortalecimiento académico, la robustez intelectual y una práctica técnica, pulcra y humana. Juan Pablo como juez de Distrito, lo es en materia federal pero, además, es de los jueces especializados en áreas que demandan un grado de exigencia adicional, pues se dedica a la competencia económica, la radiodifusión y las telecomunicaciones en el amplio mundo dogmático del Derecho Administrativo. Esta rama jurídica ha venido a modernizar y poner un punto de atención en la necesidad de especializar a los cuerpos judiciales en México. Necesidad derivada de la globalización económica, de la modernidad tecnológica, de la aparición de nuevos problemas reales que deben ser atendidos y comprendidos jurídicamente y de vincular todo lo anterior con la impartición de justicia y con el nuevo paradigma de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en México han surgido en los últimos años asuntos de relevancia nacional que exigen una solución jurisdiccional que permitan decidir los alcances de la actuación de la autoridad, definir la naturaleza de derechos fundamentales (como el de la competencia

Juan Luis González Alcántara Carrancá

económica o la protección de los datos personales, por ejemplo) y los límites que tienen en beneficio de otros valores jurídicos (como la protección de los mercados económicos o la seguridad nacional, v. gr.), interpretar el corpus jurídico regulatorio, satisfacer legítimamente los intereses de los sectores privados o los de las instituciones públicas. En suma, impartir justicia y decir el Derecho, en forma objetiva y racionalmente plausible, sin importar quiénes sean las partes, ni atender al poderío político o económico que pueda existir tras las bambalinas de la realidad contundente. Muchos de estos asuntos que han sido seguidos con amplio interés en los medios de comunicación, en las instancias públicas y en el foro jurídico, han sido resueltos con todas las virtudes antes descritas por el juez de Distrito Juan Pablo Gómez Fierro. Adicional a ello, en un Estado democrático que se precie de serlo, parecería que de la virtud se hace necesidad. Es o debería ser una normalidad que todo aparato de justicia, que el mecanismo burocrático jurisdiccional y que el engranaje judicial así funcionara. Es deber, no virtud, no sólo ser, sino parecer un buen juzgador. Pero cuando los asuntos se politizan por una serie de intereses creados que abonan a cualquier cosa, menos al bien público o al interés común, los juzgadores se vuelven objeto de la diatriba y de la invención colectiva de la sospecha. Como decisor jurídico, Juan Pablo enfrentó con imparcialidad y fortaleza la incomodidad –por decir lo menos– de situaciones como la antes descrita. Y nos aportó una buena lección: los jueces –del rango que sea– estamos para impartir justicia, apegados al orden jurídico que nos obliga a observarlo y a defenderlo, y no para granjearse las simpatías o los improperios, según de donde vengan. Dejo hasta aquí las cualidades del juez Gómez Fierro para dedicar algunas líneas al excelente trabajo que hoy se publica: Una nueva acción de inconstitucionalidad en México. El doctor Gómez Fierro se dedicó a reformular y a repensar una de las figuras jurídicas de mayor interés en el ámbito del Derecho Constitucional, del Derecho Procesal Constitucional y de la defensa jurisdiccional de los derechos fundamentales. Y me refiero a la acción de inconstitucionalidad, un medio de control abstracto que compara

Prólogo

a una norma jurídica general ordinaria frente a la supremacía de la Constitución. Hay obras de interés sobre la acción de inconstitucionalidad, como las aportaciones de Arteaga Nava, Brage Camazano, Covián Andrade, Ferrer Mac-Gregor y, sin duda, don Juventino V. Castro y Castro, tan sólo por citar las obras generales, nacionales y pioneras sobre este medio de control de la constitucionalidad y, ahora, también de la convencionalidad. A lo anterior se suma con méritos propios la obra de Gómez Fierro al plantear un nuevo diseño de la acción de inconstitucionalidad, previo entendimiento del origen, la razón de ser, auge y crítica de ésta. El punto de partida de esta propuesta novedosa es que, la acción de inconstitucionalidad no pierda de vista garantizar el efectivo derecho de acceso a la justicia. Para lograr lo anterior, el libro rompe el paradigma de la acción al haber sido acotada a un catálogo –amplio, si se quiere– de instituciones públicas legitimadas como minorías o cuerpos especializados para interponerla. Pero, a final de cuentas, es un pequeño conjunto, una galaxia diminuta de actores legitimados activamente para iniciar el proceso de la acción de inconstitucionalidad. Y, en buena medida, se hizo sin entender el contexto internacional de los derechos humanos y, por otro lado, para cumplir formalmente la agenda de pendientes en la modernización del Estado constitucional. Al romper el paradigma descrito en el párrafo anterior, Gómez Fierro propone con audacia una democratización –si se me permite el calificativo– de la legitimación activa para abrirla a cualquier ciudadano. Como diría textualmente el autor a quien prologo: “La reforma constitucional que se propone a continuación tiene como finalidad transformar a la acción de inconstitucionalidad en un medio de control que pueda ser ejercido por los gobernados de forma directa, pues precisamente esta fue una de las directrices de la reforma primigenia”. De ningún modo es una ocurrencia. Dos bases que justifica adecuadamente Gómez Fierro acreditan esta novedad. Por un lado, la exposición de motivos de la reforma que originó a la acción de inconstitucionalidad lo previó desde 1994. Y, por otro, hay en la obra un claro ejercicio de Derecho Comparado que el autor exploró pri-

Juan Luis González Alcántara Carrancá

mero y reflexionó después para determinar la posibilidad jurídica y fáctica de ampliar los horizontes de la acción de inconstitucionalidad en México. Y así, eliminar esa especie de monopolio del Estado que limita a una camisa de fuerza la accesibilidad de los gobernados a este tipo de acciones. En forma meditada para no vulgarizar en sentido estricto a la acción de inconstitucionalidad, el autor propone que la interposición de ésta sea a través de asociaciones civiles –bajo ciertos parámetros y requisitos que se proponen en la obra–. Pero la reflexión jurídica del autor no se queda nada más en los ámbitos de la legitimación activa procesal. Se desborda a otros tópicos y uno de ellos que me parece es de sumo interés en la práctica es el tema de la votación cualificada exigida para la toma de decisión en una acción y tenga efectos generales. Si la intención es combatir normas jurídicas generales discordantes con la Constitución, exigir formalidades como el de una votación cualificada para decidir privilegia más la forma que el fondo. Ya lo dice Juan Pablo Gómez Fierro, muchas acciones terminan desestimadas por este sistema de votación que, en términos sustantivos, se vuelven valladares democráticos a la defensa de la Constitución y de todo el aparato de derechos fundamentales. Son muchos los aspectos que obsequia la obra para proponer al lector se entregue al placer intelectual y al deber profesional de la lectura que Juan Pablo Gómez Fierro ofrece. Enhorabuena por el juez y por el dogmático. Como dijo Radbruch y ratificó Ferrajoli, qué bueno que hay todavía jueces en Berlín. Yo agregaría… y en cualquier parte del mundo.

Introducción

“El verdadero secreto para la salvación de los regímenes democráticos radica en la circunstancia de que para hacer vivir una democracia no es suficiente la razón codificada por los preceptos de una Constitución democrática, sino que se requiere que detrás de la Ley Fundamental se encuentre la laboriosa presencia de las costumbres democráticas con las que se pretenda y se sepa traducirla, día a día, en una concreta, razonada y razonable realidad”. Piero Calamandrei

La iniciativa de ley que originó la reforma constitucional en materia de acciones de inconstitucionalidad fue presentada por el entonces presidente Ernesto Zedillo Ponce de León en los albores de su mandato. El 31 de diciembre de 1994, el Congreso de la Unión aprobó el nuevo texto que adicionaba una fracción segunda al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Transcurría el año de 1995, cuando se promovió la primera acción de inconstitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nación la sobreseyó al estimar que se actualizaba una causal de improcedencia, toda vez que se impugnó una norma general de carácter electoral, lo que estaba expresamente prohibido por la Constitución Federal. Para llegar a esa determinación, fue necesario elaborar un exhaustivo estudio acerca de la naturaleza de las leyes en materia electoral; sin embargo, el esfuerzo intelectual desplegado por nuestro más Alto Tribunal sirvió de poco. Al año siguiente ocurrió la primera reforma para incluir, dentro de su objeto, a las leyes electorales y como sujetos legitimados a los partidos políticos. Hoy en día, la acción de inconstitucionalidad en materia electoral representa una de las cargas de trabajo más significativas para nuestro Máximo Tribunal, particularmente cuando se acercan los periodos electorales en las entidades federativas. En los siguientes años, la acción de inconstitucionalidad fue sometida a numerosas reformas, todas tendientes a engrosar el catálogo de sujetos legitimados a favor del Estado. Si observamos el listado contenido en la fracción II del artículo 105 constitucional, es fácil

Juan Pablo Gómez Fierro

advertir que la acción solamente puede ser promovida por entes de los poderes públicos tradicionales como son los órganos del Congreso Federal, el Ejecutivo Federal o las legislaturas locales; limitativa y caprichosamente algunos entes autónomos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Nacional Electoral y la Fiscalía General de la República (la ausencia, por ejemplo, del Banco de México es notoria) y de forma restringida los partidos políticos (entidades de interés público sujetos a la potestad estatal), siempre que cuenten con registro ante el Instituto Nacional Electoral o su equivalente a nivel local, y sólo tratándose de leyes electorales. Lo anterior, demuestra que la acción de inconstitucionalidad, en nuestro sistema, es un medio de defensa defectuoso y restringido. Desde su diseño original, la legitimación se depositó en manos del Estado y, las múltiples reformas a la fracción II, sólo han servido para acentuar esta situación. La deliberada exclusión del ciudadano como sujeto legitimado para su promoción, obstaculiza el verdadero potencial de una figura jurídica de semejantes proporciones y vulnera el efectivo derecho de acceso a la justicia de los gobernados. El problema se remonta a su origen. Para empezar, las razones de fondo que llevaron a incorporar a las acciones de inconstitucionalidad en nuestro sistema jurídico fueron las equivocadas. El Gobierno mexicano aspiraba a pertenecer al círculo de las naciones más poderosas del mundo, meta que conllevaba la obligación de respetar el nuevo parámetro de legitimación de los Estados democráticos denominado “derechos humanos”. Esta noción, si bien no era desconocida en el Derecho positivo mexicano, su salvaguarda y protección tampoco representaba exactamente una prioridad. El panorama en el país estaba muy alejado de cumplir con las expectativas internacionales. En el ámbito político, el mismo partido político había gobernado por más de 70 años y la democracia apenas comenzaba a manifestarse en las urnas. En el plano económico, el crecimiento era escaso, el país se recuperaba de una de las peores crisis económicas en su historia. El aspecto social también mostraba signos de afectación, la pobreza, la desigualdad y el desempleo iban al alza. En el escenario internacional, México se encontraba sometido al constante escrutinio. La adhesión a tan prestigiosas organizaciones y la celebración de acuerdos comerciales, generaba compromisos que el