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102 Directores

Luciano Parejo Alfonso Marcos Vaquer CaballerĂ­a

Estudios sobre el procedimiento administrativo II Tipos de procedimientos

alternativa

Estudios sobre el procedimiento administrativo II Tipos de procedimientos

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universitat de València Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universitat de València Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universitat de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Estudios sobre el procedimiento administrativo II Tipos de procedimientos

Luciano Parejo Alfonso Marcos Vaquer CaballerĂ­a (Dirs.)

tirant lo blanch Valencia, 2020

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Autores:

Miguel Casino Rubio Agustín E. de Asís Roig Antonio Descalzo González Mª Luisa González-Cuéllar Isabel Hernández San Juan Jesús R. Mercader Uguina Ángel M. Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas Juanita Pedraza Córdoba Marcos Vaquer Caballería

Índice Introducción: los procedimientos administrativos, entre la diversidad tipológica y la comunidad de garantías ..................................................................................... 17 Luciano Parejo Alfonso Marcos Vaquer Caballería EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: FUNCIÓN Y TIPOLOGÍA Luciano Parejo Alfonso

I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU FUNCIÓN.................... 21 1. Correlación funcional entre la Administración y el procedimiento; adaptabilidad de éste a las características de la actuación administrativa.............................................................................................................. 21 2. La concepción establecida del procedimiento....................................... 23 3. La evolución del procedimiento administrativo: ampliación, diversificación y reforzamiento de su papel......................................................... 30 II. LAS PREMISAS DEL DERECHO PROCEDIMENTAL................................ 35 1. Derecho de la Unión Europea................................................................. 35 2. Constitución.............................................................................................. 37 III. LA DIMENSIÓN FUNCIONAL DEL PROCEDIMIENTO: SU UTILIDAD PARA UNA NUEVA TIPOLOGÍA................................................................. 39 LOS PROCEDIMIENTOS “NORMATIVOS” Angel M. Moreno Molina

I. ACERCAMIENTO TEMÁTICO Y CONCEPTUAL....................................... 65 II. TIPOLOGÍA Y NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES........................................................................................................ 72 III. UNA PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS REGLAMENTARIOS...................................................................................... 77 IV. REFERENCIA AL DERECHO COMPARADO............................................. 79 1. Estados Unidos.......................................................................................... 79 2. Reino Unido.............................................................................................. 84 3. Francia....................................................................................................... 88 V. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN HISTÓRICA..... 94 1. Primeros antecedentes: la Ley Azcárate (1890)...................................... 94 2. Ulteriores legislaciones administrativas históricas.................................. 94 3. Legislación de régimen local de mediados de siglo............................... 94 4. La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA)......................................................................................................... 96

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5. Evolución posterior: la promulgación de la Constitución y la cristalización del Estado de las autonomías....................................................... 99 5.1. Andalucía.......................................................................................... 100 5.2. Castilla-La Mancha........................................................................... 103 5.3. Comunidad Autónoma de Madrid.................................................. 104 6. La legislación de régimen local............................................................... 104 7. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico y de procedimiento administrativo común (LRJ-PAC)............................................ 106 8. La Ley 50/1997, del Gobierno................................................................. 107 9. Referencia al procedimiento de elaboración de otras disposiciones administrativas.......................................................................................... 109 VI. EL NUEVO RÉGIMEN DIMANANTE DE LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015........................................................................................................... 112 1. La ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP) y su incidencia en esta materia............................................................................................................ 112 2. La ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común (LPAC).......................................................................................... 123 3. La adaptación normativa ordenada por la LPAC................................... 126 VII. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA LPAC Y SU IMPACTO EN LA ESTRUCTURA DE FUENTES DEL PROCEDIMIENTO REGLAMENTARIO........................................................................................ 129 VIII. CONCLUSIONES.......................................................................................... 134 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA PLANIFICACIÓN Luciano Parejo Alfonso

I. LA PLANIFICACIÓN COMO PRINCIPIO DEL PROCEDER ADMINISTRATIVO Y EL PLAN O PROGRAMA COMO RESULTADO DEL PERTINENTE PROCEDIMIENTO...................................................................... 139 II. LA PLANIFICACIÓN O PROGRAMACIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................................... 146 1. Una primera aproximación al fenómeno............................................... 146 2. Las características distintivas de la planificación o programación........ 147 3. Los criterios de clasificación o reducción a tipología............................ 153 III. LOS PLANES Y PROGRAMAS ADMINISTRATIVOS Y LAS FORMAS DE ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA................................. 155 IV. EL PROCEDIMIENTO EN LOS PLANES INTERNOS E INTERADMINISTRATIVOS...................................................................................................... 159 1. Los planes y programas internos............................................................. 159 2. Los planes y programas en el sector público institucional.................... 161 3. Los planes y programas interadministrativos.......................................... 165 V. EL PROCEDIMIENTO EN LOS PLANES Y PROGRAMAS AD EXTRA..... 168 1. Planes-Leyes, Planes-Reglamentos y Normas-planes............................... 168 2. Instrumentos de encuadre y facilitación de la planificación................. 171 3. Planes sin específico procedimiento de aprobación.............................. 176 3.1. Procedimientos de planificación y programación sectoriales....... 190

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3.1.1. Planes de investigación científica y técnica y de innovación........................................................................................ 190 3.1.2. Planes portuarios y de cooperación internacional al desarrollo...................................................................................... 191 3.1.3. Planes forestales.................................................................... 193 3.1.4. Planes hidrológicos............................................................... 194 3.1.5. Planes ferroviarios................................................................. 196 3.1.6. Planes aeroportuarios........................................................... 197 3.1.7. Planes de espacios marítimos............................................... 198 3.1.8. Planes eléctricos.................................................................... 200 3.2. Procedimientos de planificación y programación territorial integral..................................................................................................... 201 3.2.1. La ordenación del territorio y el urbanismo....................... 201 3.2.2. La ordenación del patrimonio natural y del mundo rural........................................................................................... 204 3.3. Procedimientos para la coordinación de planes territoriales integrales y sectoriales............................................................................. 210 3.4. Utilización instrumental de la planificación urbanística para la ultimación de la coordinación......................................................... 214 VI. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE PLANIFICACIÓN O PROGRAMACIÓN..................................................................................... 216 EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Teresa Parejo Navajas

I. SURGIMIENTO DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL. SU CONDICIONAMIENTO, EN EL DERECHO ESPAÑOL, POR EL DERECHO EUROPEO................................................................................................................. 221 II. ELEMENTOS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL.................................... 224 III. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA.................................................................................................................... 228 1. La evaluación ambiental: ¿procedimiento autónomo o parte, con sustantividad propia, de un procedimiento complejo de planificación?.... 228 2. La evaluación ambiental como parte del proceso decisional de la correspondiente planificación o programación y, por tanto, procedimiento también de planificación o programación.............................................. 233 3. Las características, compartidas con el de planificación o programación, del procedimiento de evaluación ambiental.......................................... 235 IV. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: IDENTIDADES Y SINGULARIDADES RESPECTO DE LA EVALUACIÓN ESTRATÉGICA........ 236 LOS PROCEDIMIENTOS SELECTIVOS Y DE CONCURRENCIA COMPETITIVA Agustín E. de Asís Roig Juanita Pedraza Córdoba

I. LOS PROCEDIMIENTOS SELECTIVOS Y DE CONCURRENCIA COMPETITIVA........................................................................................................ 243

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II. EL RECONOCIMIENTO DE LOS PSCC EN LA LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.............................................. 246 1. Situación anterior a la LRJPAC................................................................ 248 2. El reconocimiento de los PSCC en la legislación de procedimiento común........................................................................................................ 251 3. Consecuencias del reconocimiento de los PSCC................................... 254 4. Los PSCC en la LPAC................................................................................. 261 III. RÉGIMEN JURÍDICO ESPECIAL DE LOS PSCC........................................ 262 1. Régimen especial de motivación de los acuerdos finalizadores de los PSCC.......................................................................................................... 262 1.1. Carácter autónomo del régimen de motivación previsto en el art.

35.2 LPAC.......................................................................................... 263 1.2. Ámbito de aplicación del régimen especial.................................... 267 1.3. Contenido del régimen especial: la ordenación del contenido de la motivación por las normas reguladoras de las convocatorias.... 268 1.4. Garantía general de justificación del contenido de la resolución. 271 1.5. Características de los PSCC derivadas del régimen especial de motivación previsto en el art. 35.1 LPAC........................................ 275 2. Régimen especial de publicidad de los acuerdos de los PSCC.............. 276 3. Régimen especial de la subsanación de la solicitud de los PSCC.......... 280 4. Notas de caracterización de los PSCC derivadas de las disposiciones contenidas en la legislación de procedimiento administrativo común....... 285 IV. CARACTERIZACIÓN GENERAL Y DELIMITACIÓN DE LOS PSCC........ 286 1. La cuestión terminológica........................................................................ 286 2. La delimitación de la categoría............................................................... 288 2.1. El criterio de delimitación terminológico...................................... 288 3. Los PSCC y la teoría de la función administrativa de recursos escasos. 297 3.1. Concepto y delimitación.................................................................. 297 3.2. Principios y derechos fundamentales.............................................. 300 3.3. Procedimiento de adjudicación....................................................... 302 3.3.1. La especial estructura subjetiva del procedimiento............ 302 3.3.2. La fase de preparación procedimiento y los documentos reguladores de la adjudicación............................................ 304 3.3.3. Las fases del procedimiento................................................. 305 3.4. Decisión de adjudicación................................................................. 306 3.5. Valoración de la teoría de la función de adjudicación de recursos escasos como ámbito de teórico de explicación de los PSCC........ 307 V. CONCLUSIÓN............................................................................................... 308 Bibliografía....................................................................................................... 309 MITO Y REALIDAD DE LAS ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Miguel Casino Rubio

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 313 II. LAS ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR............................................................................................ 319

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1. Algunas cuestiones previas....................................................................... 319 2. Iniciación................................................................................................... 321 3. Instrucción................................................................................................ 327 4. Finalización............................................................................................... 330 III. OBSERVACIONES FINALES......................................................................... 335 IV. LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN MATERIA DE TRÁFICO Y SEGURIDAD VIAL...................................................................................... 336 1. Iniciación del procedimiento mediante denuncia................................. 338 2. El deber de identificar al conductor responsable.................................. 339 3. Ejecución de la resolución sancionadora................................................ 340 EL PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Antonio Descalzo González

I. PLANTEAMIENTO........................................................................................ 343 II. EVOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.................................................................................. 349 III. LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LA LEY 39/2015............................................................................................. 352 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD SOCIAL Jesús R. Mercader Uguina

I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO SOCIAL: ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD.. 355 II. LA REMISIÓN GENERAL AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES.. 360 III. ALCANCE DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA APARTADO 1 LPACAP: LAS ESPECIALIDADES PROCEDIMENTALES DE LO “COMÚN” EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL..................................................... 362 IV. PARTICULARIDADES PROCEDIMENTALES DE LOS ACTOS DE ENCUADRAMIENTO......................................................................................... 365 V. ESPECIALIDADES DE LOS PROCEDIMIENTOS LIQUIDATORIOS Y RECAUDATORIOS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL................... 369 1. El procedimiento de liquidación como “procedimiento especial”....... 369 2. Singularidades de procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva y la “supletoriedad de segundo grado” del procedimiento administrativo común........................................................................................................ 371 3. El procedimiento relativo a aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios: un procedimiento apátrida................................................... 375 VI. LA REVISIÓN DE LOS ACTOS DECLARATIVOS DE DERECHOS, UNA ORDENACIÓN LEGAL COMPLEJA E INSUFICIENTE: LOS SENDEROS DEL BOSQUE................................................................................................ 378 1. La “revisión” y la “revocación” de oficio como prerrogativa de la Administración: El modelo de la LPACAP.................................................. 378

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2. La prohibición de la autotutela administrativa en la revisión de los actos declarativos de derechos en materia de Seguridad Social: El modelo de la LJS..................................................................................................... 380 3. La revisión jurisdiccional de oficio en materia de Seguridad Social: Alcance y fundamentos............................................................................ 381 4. La regla de la revisión judicial de los actos declarativos de derechos: Un proceso laboral sin previa declaración de lesividad......................... 385 5. ¿Excepción o regla?: Las revisiones de oficio por la Administración de Seguridad Social....................................................................................... 385 6. Revisión judicial en el orden social con previa declaración de lesividad: Las resoluciones recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social............................................................... 388 VII. LAS ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL........................................................... 389 1. “Especialidades del procedimiento” para la imposición de sanciones por infracciones de orden social en materia de Seguridad Social........ 389 2. La “subsidiariedad” del procedimiento administrativo común............. 390 VIII. LA “MUERTE” DE LA RECLAMACIÓN PREVIA EN MATERIA LABORAL Y SU SUBSISTENCIA EN LA SEGURIDAD SOCIAL.................................. 393 LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS: LA NECESARIA APLICACIÓN DE LAS GARANTÍAS CONTENIDAS EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Mª Luisa González-Cuéllar Serrano

I. EL NECESARIO RESPETO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA AL SISTEMA DE GARANTÍAS PROCEDIMENTALES COMUNES...................................................................................................... 398 1. La existencia de un mandato constitucional al legislador en orden a establecer un procedimiento administrativo común............................. 399 2. Legitimidad de la existencia de regulaciones específicas en los procedimientos tributarios acorde con la función tributaria.......................... 408 3. La necesaria aplicación directa de la LPAC a los procedimientos tributarios como correcta técnica legislativa.............................................. 415 II. PECULIARIDADES NORMATIVAS EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS JUSTIFICADAS POR LA FUNCIÓN ESPECÍFICA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA............................................................... 417 III. REGULACIONES EXISTENTES EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS QUE HAN DE ADECUARSE A LA REGULACIÓN COMÚN ESTABLECIDA EN LA LPAC......................................................................... 424 1. Las actuaciones de obtención de información tributaria: su necesaria motivación................................................................................................. 427 2. Las consecuencias de la caducidad de los procedimientos tributarios. 431 3. Los efectos de la apreciación de indicios de delito en el procedimiento de inspección............................................................................................ 434 IV. REGULACIONES APLICABLES EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS QUE SUPONEN UNA MAYOR GARANTÍA Y, EN CONSECUENCIA,

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DEBERÍAN TRASLADARSE A LA REGULACIÓN COMÚN DE LOS PRO­ CEDIMIENTOS.............................................................................................. 443 Bibliografía....................................................................................................... 445 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO INTERNO DE LA GESTIÓN DEL GASTO Isabel Hernández San Juan

I. INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 449 II. ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO INTERNO DE GESTIÓN DEL GASTO................................................................................. 451 1. Las novedades en la LPACAP y el procedimiento de gasto..................... 455 III. EL CONTROL INTERNO............................................................................. 461 1. El procedimiento de la función interventora........................................... 463 Bibliografía....................................................................................................... 464 EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL EN MATERIA DE DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA Alberto Palomar Olmeda

I. ENCUADRAMIENTO DE LOS ASPECTOS PROCEDIMENTALES DE LA NORMATIVA DE EXTRANJERÍA EN EL BLOQUE DE LEGALIDAD DE LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE......................................................... 467 1. Referencia de contexto en la normativa común de carácter procedimental........................................................................................................ 467 2. Algunas determinaciones específicas en la regulación de los procedimientos de extranjería............................................................................. 470 3. Derogación de trámites generales del procedimiento administrativo común........................................................................................................ 473 II. EL REAL DECRETO 557/2011, DE 20 DE ABRIL, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000, SOBRE DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA Y SU INTEGRACIÓN SOCIAL, TRAS SU REFORMA POR LEY ORGÁNICA 2/2009............................................................................................................. 484 III. CONSIDERACIONES SOBRE EL ALCANCE DE LA ESPECIALIDAD PROCEDIMENTAL........................................................................................ 496 LOS PROCEDIMIENTOS IMPUGNATORIOS: RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y OTRAS FORMAS DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CON LA ADMINISTRACIÓN. UN ENSAYO DE RECONSTRUCCIÓN Marcos Vaquer Caballería

I. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS HASTA LA ACTUALIDAD............................................................................. 501 1. La vía gubernativa, un poder discrecional de la administración activa................................................................................................................ 501 2. La formalización de los recursos como requisito procesal.................... 506

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II.

III.

IV.

V.

3. Los recursos como modalidad impugnatoria de los procedimientos administrativos de revisión....................................................................... 523 EL AUGE DE LOS RECURSOS ESPECIALES............................................. 527 1. La vía económico-administrativa............................................................. 528 2. Las reclamaciones universitarias.............................................................. 531 3. El recurso especial en materia de contratación...................................... 532 4. El tribunal administrativo del deporte.................................................... 533 5. Las reclamaciones sobre acceso a la información pública..................... 534 6. Las reclamaciones de unidad de mercado.............................................. 534 OTROS PROCEDIMIENTOS DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CON LA ADMINISTRACIÓN....................................................................... 536 1. Las reclamaciones intraprocedimentales................................................ 536 2. La conciliación, la mediación y el arbitraje............................................ 538 EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO TIPO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO........................................................................................ 545 1. Noción y características del recurso administrativo............................... 545 2. Funciones del recurso administrativo..................................................... 553 ALGUNAS PROPUESTAS DE MEJORA....................................................... 559 1. Carácter potestativo de los recursos ordinarios generales..................... 560 2. Instancia única.......................................................................................... 562 3. Determinación de la vía con independencia de la cuantía................... 564 4. Unificación de la acción de nulidad y el recurso de revisión................ 565 5. Ampliación del campo de la suspensión automática............................. 566 6. Ampliación del campo de la controversia............................................... 567 7. Ampliación del campo de la composición de intereses......................... 569 Bibliografía....................................................................................................... 570

Introducción: los procedimientos administrativos, entre la diversidad tipológica y la comunidad de garantías LUCIANO PAREJO ALFONSO MARCOS VAQUER CABALLERÍA

Universidad Carlos III de Madrid

Esta investigación forma parte del proyecto “El procedimiento administrativo en el marco de la organización y el funcionamiento del sector publico” financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER201570714-P), cuyo primer resultado fue un análisis comparatista ya publicado por esta editorial (Estudios sobre el procedimiento administrativo. I Derecho comparado, 2018) y que continúa aquí con un análisis tipológico.

El punto de partida de esta segunda fase de la investigación es la tensión existente entre la diversidad de procedimientos administrativos —sin duda necesaria para que éstos se adapten eficazmente a la organización del sujeto competente y al objeto o la materia de que tratan en cada caso— y la competencia estatal sobre “procedimiento administrativo común” del art.

149.1.18ª CE que, según el Tribunal Constitucional, es “esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos” (SSTC 227/1988 y 166/2014).

A partir de estas premisas, este libro se propone analizar críticamente la diversidad de regímenes legales procedimentales vigentes en España, para tratar de extraer conclusiones dogmáticas pero también prácticas de ella. Se busca, en particular, (1º) identificar cuáles son los rasgos característicos y diferenciales de los procedimientos de que se trate, (2º) explicar y valorar tales diferencias y (3º) dirimir si justifican su tratamiento como un tipo especial y, por tanto, diferenciado de procedimiento a efectos de lo dispuesto en el art. 149.1.18ª CE, de manera que su ley especial pueda desplazar enteramente la aplicación del régimen general hoy contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común o si, por el contrario, deberían tratarse como meras singularidades o particularidades dentro del marco general de las garantías comunes de los ciudadanos frente a las Administraciones públicas.

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Luciano Parejo Alfonso y Marcos Vaquer Caballería

Los tipos procedimentales seleccionados para este propósito son de varias clases. Podrían haberse considerado otros, pero creemos que los incluidos son referencia suficiente de la diversidad tipológica en estudio.

En primer lugar, hay procedimientos cuya especialidad establece y regula la propia Ley de Procedimiento Administrativo Común. En efecto, aunque la Ley utiliza como modelo o tipo de referencia el procedimiento administrativo resolutorio ordinario (esto es, el conducente al dictado de un acto administrativo resolutorio y ejecutivo), también establece reglas especiales para algunas modalidades de éste: los procedimientos para el ejercicio de la potestad sancionadora, los de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, los de los recursos administrativos y otras formas de impugnación de actos administrativos y los procedimientos que denomina “selectivos y de concurrencia competitiva” (tipo éste transversal que incluye procedimientos de ingreso en el empleo público, de gestión patrimonial, de otorgamiento de subvenciones y de contratación del sector público).

Por otra parte, la Ley dedica algunas reglas especiales (como las referentes a la participación ciudadana) a los procedimientos no conducentes a actos sino a normas (donde reúne en una disciplina común a los de iniciativa legislativa y los de ejercicio de la potestad reglamentaria, lo que ya es en sí mismo problemático).

En segundo lugar, hay procedimientos cuya especialidad reconoce pero no regula la Ley 39/2015, sino que la remite en la disposición adicional primera a su legislación específica, retrayéndose aquélla a una posición de mera supletoriedad. Aquí se tratan los procedimientos tributarios, los de la seguridad social y los de extranjería, a los que cabría añadir los de tráfico y circulación vial. ¿Está justificada su liberación in toto de la disciplina de una Ley cuyo objeto es regular “el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas”, según proclama su artículo 1º?, ¿se ejerce de esta forma debidamente la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.18ª de la Constitución?

En tercer y último lugar, la Ley española de Procedimiento Administrativo Común sigue ignorando otras formas de actuación administrativa que tienen perfiles propios y relevancia jurídica, en consideración a la cual el legislador sectorial las va reglando en mayor o menor medida y nos planteamos si deberían merecer alguna disciplina común. Aquí se ha traído a estos efectos el análisis de los procedimientos de planificación (cuya singularidad, en el caso de los planes urbanísticos, ha sido reivindicada en los últimos años por parte de la doctrina para superar algunos de los problemas a los que ha arrastrado su tradicional encuadramiento indiferenciado en la potestad reglamentaria), de los procedimientos de evaluación (que,

Introducción

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sin perjuicio de su inserción en otros procedimientos, configuran fases o piezas separadas con autonomía funcional: se traen a estas páginas los de impacto ambiental, pero podrían considerarse asimismo los de impacto normativo, por ejemplo) y de los procedimientos internos de la Administración (en los que no hay interesados, porque todos los intervinientes son miembros de la Administración actuante, como ocurre en los procedimientos académicos de aprobación de titulaciones o de planes de estudios, en algunos procedimientos de gestión del empleo público —como la negociación colectiva o la aprobación de la relación de puestos de trabajo o de la oferta de empleo público— o en los procedimientos de gestión del gasto, que son los aquí estudiados). Relacionados con estos últimos, pero con perfiles propios, se encuentran asimismo los procedimientos de la actividad material o técnica (como los de prestación de servicios públicos), cuya relevancia ya ha sido advertida y analizada (en el caso de los servicios sanitarios) por José María Rodríguez de Santiago en otro lugar1, por lo que no serán abordados aquí monográficamente.

La clasificación lege data que acaba de esbozarse obedece a la relación que todos estos procedimientos guardan con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y sirve en consecuencia al propósito crítico que hemos anunciado.

Como se comprobará, la sistemática y el tratamiento que les dispensa dicha ley son manifiestamente mejorables. Y por ello, el primero de los capítulos de la obra está dedicado a plantear la necesaria reconstrucción sistemática de la diversidad tipológica de los procedimientos administrativos desde una perspectiva no meramente formal o histórica, sino funcional.

Sólo queda añadir que las conclusiones alcanzadas respecto de cada uno de los procedimientos estudiados en el libro son imputables exclusivamente a sus autores. Los coordinadores nos hemos limitado a hacer la selección de materias y a proponer una metodología de trabajo que ya ha quedado explicada en esta introducción.

Getafe (Madrid), mayo de 2019.

1

“Un modelo de procedimiento administrativo para las prestaciones de servicios o materiales. El ejemplo de la prestación de asistencia sanitaria”, en Schmidt-Assmann y Barnes Vázquez, coords., La transformación del procedimiento administrativo, Global Law Press-Editorial Derecho Global, 2008.