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EL IMPACTO NO INTENCIONADO DE LA ACCIÓN HUMANITARIA EN CONTEXTOS DE CONFLICTO ARMADO Cuando no hay opción sin daño

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL IMPACTO NO INTENCIONADO DE LA ACCIÓN HUMANITARIA EN CONTEXTOS DE CONFLICTO ARMADO Cuando no hay opción sin daño

ALEJANDRO POZO MARÍN

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-3215-2021 ISBN: 978-84-1397-735-5 Maquetación: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AGRADECIMIENTOS Y RECONOCIMIENTO Este libro es el resultado de casi una década de trabajo de investigación y reflexión específica sobre el impacto no intencionado de la acción humanitaria en contextos de conflicto armado. Sin embargo, no podría haberse realizado sin la contribución de un gran número de personas y, sobre todo, el apoyo perseverante de algunas de ellas. Se gestó con una intención que no llegó a ver la luz y se reconvirtió en un proyecto diferente. En ese largo proceso, se ha entrevistado a más de un centenar de profesionales de todos los continentes con amplia trayectoria operacional en el sector humanitario para reflexionar sobre sus pensamientos y vivencias, y se ha consultado y debatido con muchas otras personas sobre los detalles de esas reflexiones. Aunque cabe responsabilizar al autor por cualquier resultado cuestionable, el valor añadido de este libro surge de esas conversaciones. Todos los ejemplos son experiencias reales. Sin embargo, por distintos motivos entre los que se encuentran la petición expresa y un acuerdo de confidencialidad, la gran mayoría de los ejemplos no publicados con anterioridad se han anonimizado. Con todo, se agradece profundamente el tiempo dedicado y el interés demostrado por todas esas personas, muchas de las cuales se han acercado a este tema desde la pasión y emoción de quienes se han enfrentado a dilemas reales y siguen cuestionándose años después por las decisiones tomadas. Los agradecimientos incluyen a quienes compartieron sus opiniones y experiencias, pero también a quienes leyeron y valoraron partes del texto en sus primeras versiones y a quienes mostraron su apoyo. También a una docena de personas de referencia internacional sobre la materia abordada que, desde distintas latitudes, mostraron gran interés y disposición para contribuir a esta obra. Admitiendo la injusticia de no poder nombrar a quienes merecen reconocimiento, espero poder corresponder algún día a su amabilidad y esfuerzo. Con todo, no puedo dejar de singularizar mi más sincero agradecimiento a Mònica y José Antonio, también a Jordi y Consuelo, a la editorial y, por supuesto, a mis padres y hermanos. A todas, a todos, muchas gracias.

Para Camino, por acompañarme con apoyo incondicional Para Karel y Kora, el alegre impacto intencionado de ese acompañamiento

Índice RELACIÓN DE ACRÓNIMOS................................................................ 15

Introducción EL IMPACTO NO INTENCIONADO DE LA ACCIÓN HUMANITARIA EN CONTEXTOS DE CONFLICTO ARMADO........................ 19 ¿Un impacto exagerado?........................................................................... 20 El dilema................................................................................................... 24 ¿Qué impacto cabe atribuir a la acción humanitaria?................................ 31 Mecanismos de alerta en el sector............................................................. 38 Intención de la publicación........................................................................ 45 Metodología e hipótesis................................................................. 45

Parte I Impacto en los sistemas nacionales e internacionales SUBSTITUCIÓN Y ENCUBRIMIENTO DE RESPONSABILIDADES EN LA ASISTENCIA................................................................................ 51 Tensiones con la población: las organizaciones humanitarias y el contrato social..................................................................................................... 55 Tensiones con los sistemas públicos locales............................................... 61 Tensión con el personal de los sistemas públicos............................ 66 Tensiones con el sistema de respuesta humanitaria.................................... 70 Tensiones con las políticas de seguridad.................................................... 76 “Facilitar” la inmigración irregular…............................................ 76 … y obstaculizar la agenda antiterrorista....................................... 81 SUBSTITUCIÓN Y ENCUBRIMIENTO DE RESPONSABILIDADES EN LA PROTECCIÓN............................................................................. 91 Sobre la protección.................................................................................... 91 El testimonio y la denuncia: ¿protegen?..................................................... 96 Hablar o no hablar: no es solo esa la cuestión............................... 99 La precisión en la denuncia: del G-word (la palabra que empieza por G)…........................................................................................ 104 … al F-word (la que empieza por F)............................................... 109

Índice

Frustración y petición de tropas..................................................... 114 ¿Justicia para quién? Las organizaciones humanitarias y los tribunales..... 122 EL HUMANITARISMO COMO INSTRUMENTO: LA CONTINUACIÓN DE LA POLÍTICA POR OTROS MEDIOS.................................... 129 Para entender el marco de la instrumentalización y su impacto................. 132 Dime con quién andas. Los ejércitos “humanitarios”..................... 136 Pecunia non olet (el dinero no huele)- La financiación como instrumento ... 142 La connivencia de las organizaciones humanitarias................................... 154

Parte II Impacto en los grupos armados y actores de poder LEGITIMACIÓN DE LÍDERES, GRUPOS ARMADOS Y ACTORES DE PODER .............................................................................................. 165 El interlocutor legítimo............................................................................. 165 El networking y la negociación del acceso como reconocimiento... 170 El recurso a la protección armada............................................................. 172 Somalia como excepción................................................................ 177 Neutralidad, equidistancia o la toma activa de partido............................. 180 FINANCIACIÓN Y PROVISIÓN DE RECURSOS................................... 189 Sobre el desvío de recursos........................................................................ 190 Recursos humanitarios utilizados para la guerra............................ 199 De impuestos, tasas y peajes...................................................................... 201 Pago de sobrecostes por bienes y servicios................................................. 205 Extorsión, corrupción y sobornos............................................................. 208 El manejo del dinero................................................................................. 211 La cura de combatientes: ¿recuperación de recursos para la guerra?......... 216 EL HUMANITARISMO COMO OPORTUNIDAD ................................ 219 Lo humanitario como cebo....................................................................... 219 La perfidia humanitaria................................................................. 221 Lo humanitario como medio..................................................................... 226 Acción humanitaria y desplazamiento forzado.......................................... 228 Facilitación de santuarios humanitarios......................................... 231 Instalaciones humanitarias como entidad política o base de operaciones... 237 El impacto no intencionado de habilitar accesos y fletar aviones............... 244

Índice

Parte III Impacto en la gente y la sociedad EL HUMANITARISMO COMO VECTOR IDEOLÓGICO Y DE MODELOS DE SOCIEDAD..................................................................... 253 La autoridad humanitaria......................................................................... 253 La cosmovisión de las organizaciones humanitarias y la de sus miembros. 255 La moral, ¿de quién?...................................................................... 256 La insoportable levedad del personal expatriado....................................... 263 Personal internacional y personal nacional.................................... 266 Comportamiento y adaptación cultural......................................... 272 Violencia, explotación y abuso sexual............................................ 276 REFUERZO DE TENSIONES SOCIOECONÓMICAS Y DESEQUILIBRIOS DE PODER................................................................................... 283 Tensiones entre la población local y la desplazada.................................... 285 Tensiones en el reclutamiento.................................................................... 288 Tensiones de género.................................................................................. 293 El género en el personal humanitario............................................. 293 Narrativas sobre las mujeres en el sector humanitario................... 297 Tensiones ambientales............................................................................... 299 Alteraciones en las dinámicas socioeconómicas......................................... 306 CONCLUSIONES.................................................................................... 317 Sobre el impacto no intencionado de las organizaciones humanitarias en zonas de guerra......................................................................................... 317 Más allá de las conclusiones: ¿qué hacer, entonces?................................... 324 Impunidad humanitaria................................................................. 324 La retirada, ¿remedio?................................................................... 326 El impacto no intencionado de no afrontar el impacto no intencionado.......................................................................................... 328 La previsión como prevención................................................................... 332 BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES DE INFORMACIÓN................................ 335

RELACIÓN DE ACRÓNIMOS ACF

Acción contra el Hambre

ACNUR

Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados

ADN

Ácido desoxirribonucleico

AFDL

Alianza de las Fuerzas Democráticas para la Liberación del Congo

AFP

Agence France-Presse

Amnistía Internacional

ALNAP

Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action

AMIS

Misión de la Unión Africana en Sudán

Associated Press

CAD

Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE

CAFOD

Catholic Agency for Overseas Development

CARE

Cooperative for American Relief Everywhere

CDA

Collaborative Development Action

CIA

Agencia Central de Inteligencia (EEUU)

CICR

Comité Internacional de la Cruz Roja

CNDP

Congreso Nacional para la Defensa del Pueblo (RDC)

CNN

Cable News Network

COOPI

Cooperazione Internazionale

CPMS

Compañías Privadas Militares o de Seguridad

CRS

Catholic Relief Services

DANIDA

Agencia danesa de desarrollo internacional

DfID

Departamento de desarrollo internacional de Reino Unido

DIH

Derecho Internacional Humanitario

DRC

Danish Refugee Council

ECB

Emergency Capacity Building (proyecto)

Alejandro Pozo Marín

ECHO

Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea

EEUU

Estados Unidos de América

ELN

Ejército de Liberación Nacional (Colombia)

EMT

Equipos Médicos de Emergencia

EPLF

Frente de Liberación del Pueblo de Eritrea

F-word

Hambruna (famine)

FAO

Organización para la Alimentación y la Agricultura de la ONU

FARC

Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

FDLR

Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda

FICR

Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

G-word Genocidio HAC

Comisión de Ayuda Humanitaria (Sudán)

HPN

Humanitarian Practice Network (ODI)

HRW

Human Rights Watch

HV-HVO

Ejército Croata - Consejo de Defensa Croata

ICG

International Crisis Group

IDP

Población desplazada internamente

IDRC

International Development Research Centre

IMC

International Medical Corps

IRC

International Rescue Committee

LTTE

Tigres de Liberación de la Tierra Preciosa de los Tamiles (Sri Lanka)

MINUSCA Misión multidimensional integrada de estabilización de la ONU en RCA MINUSMA Misión multidimensional integrada de estabilización de la ONU en Mali MLC

Movimiento para la Liberación del Congo

MONUC

Misión de la ONU en RDC

MONUSCO Misión de estabilización de la ONU en RDC

Relación de acrónimos

MoU

Memorando de colaboración (Memorandum of Understanding)

MSF

Médicos Sin Fronteras

NFI

Non-Food Items (productos no alimentarios)

NPA

Norwegian People’s Aid

NRC

Norwegian Refugee Council

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OCHA

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU

ODI

Overseas Development Institute

OIM

Organización Internacional para las Migraciones

OMS

Organización Mundial de la Salud

ONG

Organización No Gubernamental

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OPS

Organización Panamericana de la Salud

OSCE

Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa

OTAN

Organización del Tratado del Atlántico Norte

PCIA

Evaluación del Impacto de la Paz y el Conflicto

PIB

Producto Interior Bruto

PKK

Partido de los Trabajadores del Kurdistán

PMA

Programa Mundial de Alimentos

PNUD

Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas

PNUMA

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

RCA

República Centroafricana

RDC

República Democrática del Congo (antiguo Zaire)

RFI

Radio France Internationale

RPP

Reflecting on Peace Practice

RUF

Frente Revolucionario Unido (Sierra Leona)

SAVE

Secure Access in Volatile Environments

Alejandro Pozo Marín

SIDA

Agencia sueca de desarrollo internacional

SIPRI

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo

SLA

Ejército de Liberación Nacional (Darfur)

SPLA

Ejército Popular de Liberación Nacional (sur de Sudán / Sudán del Sur)

SSIA

Ejército de Independencia del Sur de Sudán

TNI

Transnational Institute (Ámsterdam)

TPI

Tribunal Penal Internacional

TPLF

Frente de Liberación del Pueblo de Tigray

Unión Africana

UCA

Ukrainian Cargo Airways

Unión Europea

UNHAS

Servicios aéreos humanitarios de la ONU

UNICEF

Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

UNITA

Unión Nacional para la Independencia Total de Angola

UNOCHA Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios UNRWA

Agencia de Trabajo y Ayuda de la ONU para los Refugiados Palestinos

USAID

Agencia de EEUU para el Desarrollo Internacional

USIP

Instituto de la Paz de EEUU

VHF

Frecuencia Muy Alta

VIH

Virus de Inmunodeficiencia Humana

Introducción EL IMPACTO NO INTENCIONADO DE LA ACCIÓN HUMANITARIA EN CONTEXTOS DE CONFLICTO ARMADO ¿Pueden las organizaciones humanitarias alterar negativamente las dinámicas locales de guerra1? ¿Pueden provocar efectos indeseados en las mismas personas a las que pretende ayudar? La respuesta a ambas preguntas es rotundamente afirmativa. La presencia de actores externos en un escenario tan complejo como es un conflicto armado, sean o no humanitarios, comporta necesariamente interrelaciones con las partes beligerantes y una intromisión en las relaciones de poder locales, con consecuencias no siempre previsibles. En situaciones de guerra, la acción humanitaria supone la coincidencia en lugar y momento con víctimas y victimarios, y la interacción simultánea y dinámica con las causas y las consecuencias de las crisis. La acción humanitaria no es un componente aislado del contexto en el que (inter)actúa, y siempre proporciona ventajas (a algunas personas) e inconvenientes (a algunas otras, en ocasiones las mismas). De hecho, el impacto no intencionado es intrínseco a la acción humanitaria en zonas de conflicto armado. Nos guste o no, este efecto siempre existe en esos contextos, y su relevancia vendrá condicionada por diferentes factores, en función del peso y el poder de la acción humanitaria y de las decisiones que se tomen. ¿Cómo puede una organización humanitaria causar un impacto negativo no intencionado? Este libro detallará docenas de maneras. Las más conocidas están relacionadas con la financiación y legitimación de los grupos armados, pero también importan la instrumentalización con fines políticos tanto a nivel local como global, o los efectos en la sociedad receptora de la ayuda y en su economía. Salvando las distancias, este impacto no intencionado y los dilemas que conlleva no son tan distin-

En este libro se considerarán guerra y conflicto armado como sinónimos.

Alejandro Pozo Marín

tos de aquellos a los que se enfrentan muchos profesionales de la salud: cualquier acto médico, tratamiento con medicamentos o práctica quirúrgica tiene siempre un riesgo de efectos negativos no deseados. El cuerpo humano y su interacción con la enfermedad son demasiado complejos para asegurar que todas las consecuencias posibles de un acto médico sean conocidas y previsibles. Así son también las guerras. De la misma manera que no existe en términos médicos el tratamiento completamente inocuo, tampoco existe la acción humanitaria sin impacto negativo en contextos de conflicto armado. En ocasiones, no existen opciones “buenas”, y cabe decidir entre una mala opción y otra peor. Un dilema ético médico puede ser amputar una pierna a un paciente para salvarle la vida, quizá condenándole a una existencia de penurias; un dilema ético humanitario puede ser trabajar en una crisis terrible a sabiendas de que los actores armados locales se benefician política y económicamente de la acción humanitaria.

¿UN IMPACTO EXAGERADO? La acción humanitaria representa una intromisión en las dinámicas de la guerra que puede alterarlas e influenciarlas. El estratega Edward Luttwak llegó incluso a acusar a las ONG en Somalia de “ayudar a prolongar la guerra cuyas consecuencias aparentemente buscan mitigar”.2 Luttwak afirmaba en su artículo que muchas ONG que operan bajo un aura de santidad suministran habitualmente recursos a los combatientes3 activos y concluía que “demasiadas guerras” se convierten en conflictos endémicos que nunca terminan porque “los efectos transformadores tanto de la victoria decisiva como el agotamiento quedan bloqueadas por la intervención exterior". Considerada en su conjunto, la cooperación internacional ha sido acusada de servir a unos intereses ilegítimos o provocar en ocasiones un daño

Luttwak, Edward (1999): “Give War a Chance”, Foreign Affairs, julio/agosto, vol. 78, núm. 4, p. 44. El Derecho Internacional Humanitario utiliza la expresión “combatiente” para referirse a conflictos armados internacionales, y utiliza otras expresiones para los conflictos armados no internacionales. En esta publicación, por comodidad se utilizará para señalar a quien combate, con independencia del contexto.