EL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
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Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
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EL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA
JOSÉ ZAMORANO WISNES
tirant lo blanch Valencia, 2021
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© José Zamorano
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A Otilia In memoriam Y a todos los que de una forma u otra han hecho posible este libro.
ÍNDICE
PRÓLOGO...............................................................................................
17
1. INTRODUCCIÓN...............................................................................
21
Capítulo 1º
EL DERECHO A LA VIVIENDA: UN DERECHO HUMANO BÁSICO.
29
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
29
2. EL DERECHO A LA VIVIENDA EN EL PANORAMA INTERNACIONAL.............................................................................................
30
3. El DERECHO A LA VIVIENDA EN EUROPA.....................................
36
3.1. Reconocimiento por el consejo de Europa...............................
36
3.2. Reconocimiento por la Unión Europea...................................
41
4. EL DERECHO A LA VIVIENDA EN LA CONSTITUCIÓN................
46
4.1. Vinculación entre el derecho a la vivienda y los derechos a la intimidad, la inviolavilidad del domicilio y el derecho a elegir residencia.....................................................................
52
4.2. El contenido del artículo 47 Constitución...............................
56
Capítulo 2º DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE VIVIENDA.
63
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
63
2. COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.............
64
2.1. Planificación, ordenación, inspección, habitabilidad y conservación y mantenimiento de las viviendas...........................
68
10
Índice
2.1.1. La planificación y ordenación......................................
68
2.1.2. Inspección, habitabilidad, conservación y mantenimiento........................................................................
69
2.2. Actividad de fomento..............................................................
71
2.3. Promoción de viviendas..........................................................
72
2.4. La regulación administrativa del comercio y la defensa de los consumidores.........................................................................
73
2.5. La regulación de la función social de la propiedad de la vivienda....................................................................................
76
3. COMPETENCIAS DEL ESTADO.........................................................
80
3.1 Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.......................................................................
80
3.2. Legislación procesal................................................................
90
3.3. Legislación civil.......................................................................
91
4. LA SINGULARIDAD DE LA LEY 38/1999, DE 5 DE NOVIEMBRE, DE ORDENACIÓN DE LA EDIFICACIÓN Y REAL DECRETO 314/2006, DE 17 DE MARZO, POR EL QUE SE APRUEBA EL CÓDIGO TÉCNICO DE LA EDIFICACIÓN...........................................
93
Capítulo 3º
LA VIVIENDA EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA..........................
99
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
99
2. EL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE.
100
3. LA VIVIENDA COMO DERECHO CIUDADANO Y COMO OBJETO DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA......................................
103
3.1. Patrimonios públicos del suelo................................................
107
3.2. Derecho ciudadano a la vivienda.............................................
111
3.3. Actuaciones de rehabilitación y deber de conservación...........
114
Capítulo 4º
LA LEY REGULADORA DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA (I)............................................................................................
119
11
Índice
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
119
2. CONCEPTO DE VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA..........................
121
3. TITULARES DEL DERECHO A LA VIVIENDA..................................
124
4. LA VIVIENDA COMO DERECHO SUBJETIVO.................................
126
5. CONTENIDO DEL DERECHO...........................................................
128
6. LA CONSERVACIÓN, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE VIVIENDAS..................................................................................
130
7. LAS VIVIENDAS DESHABITADAS......................................................
132
7.1 El contenido social de la vivienda en la LRDVA.......................
134
7.2. Concepto de vivienda deshabitada..........................................
137
7.2.1 Exclusión de determinadas viviendas deshabitadas.......
142
7.3. Desigualdad entre personas físicas y jurídicas en las viviendas deshabitadas........................................................
144
7.4. El procedimiento para la declaración de vivienda deshabitada..........................................................................................
148
7.4.1. Actuaciones previas......................................................
148
7.4.1.1. Información solicitada a los interesados........
149
7.4.1.2. Actuaciones solicitadas a terceras personas. ........................................................
152
7.4.2. La instrucción del procedimiento.................................
154
7.4.2.1. Ofrecimiento de medidas de fomento.............
155
7.4.2.2. Medios y periodo de prueba..........................
156
7.4.2.3 Trámite de audiencia.......................................
158
7.4.2.4. Resolución del procedimiento........................
158
7.5. Medidas de fomento para evitar la existencia de viviendas deshabitadas. . ........................................................
159
8. EL SISTEMA DE INFORMACIÓN ANDALUZ EN MATERIA DE VIVIENDA..........................................................................................
160
Capítulo 5º
LA LEY REGULADORA DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN ANDALUCÍA (II) LA ACTIVIDAD INSPECTORA Y LA POTESTAD SANCIONADORA...................................................................................
165
12
Índice
1. LA ACTIVIDAD INSPECTORA...........................................................
165
1.1. La inspección de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda en Andalucía...........................................................
166
2. LA POTESTAD SANCIONADORA......................................................
169
2.1. Principio de tipicidad..............................................................
170
2.2. El principio de proporcionalidad.............................................
171
2.3. Principio de responsabilidad...................................................
172
2.3.1. Responsabilidad solidaria.............................................
176
2.3.2. Responsabilidad subsidiaria.........................................
178
2.3.3. Extinción y modificación de la responsabilidad............
179
2.4. Las infracciones......................................................................
181
2.4.1. Las infracciones muy graves.........................................
181
2.4.2. Las infracciones graves.................................................
186
2.4.3. Las infracciones leves...................................................
189
2.5. Las sanciones en materia de vivienda......................................
189
2.5.1. Multas y medidas accesorias........................................
190
2.5.1.1. Criterios para la graduación de las sanciones......................................................
192
2.5.1.2. Criterios para la reducción de las sanciones...
194
2.5.1.3. Sanciones accesorias......................................
195
2.6. La prescripción.......................................................................
196
2.6.1. La prescripción de la infracción....................................
196
2.6.1.1. La interrupción de la prescripción..................
197
2.6.2. La prescripción de las sanciones...................................
199
2.6.2.1. La interrupción de la prescripción de las sanciones......................................................
199
2.7 El procedimiento sancionador..................................................
200
2.7.1. La competencia............................................................
201
2.7.2. El procedimiento..........................................................
202
2.7.3. La caducidad................................................................
203
Capítulo 6º.
LA VIVIENDA PROTEGIDA....................................................................
205
13
Índice
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
205
2. CONCEPTO LEGAL DE VIVIENDA PROTEGIDA.............................
206
2.1. Destino: vivienda habitual y permanente.................................
208
2.1.1. Plazo para ocupación de la vivienda.............................
210
2.1.2. Extensión de la protección a otros elementos...............
210
2.2. Superficie máxima...................................................................
211
2.3. Limitación del precio..............................................................
212
2.4. La calificación provisional y definitiva....................................
214
2.4.1. Procedimiento para la calificación provisional.............
217
2.4.2. Procedimiento para la calificación definitiva................
218
3. LOS ADJUDICATARIOS DE LAS VIVIENDAS PROTEGIDAS............
220
3.1. Personas excluidas..................................................................
222
3.2. Selección de los adjudicatarios................................................
225
4. PROMOTORES DE VIVIENDA PROTEGIDA.....................................
227
5. DURACIÓN DEL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN...............................
228
6. LIMITACIONES A LA FACULTAD DE DISPOSICIÓN.......................
229
7. INFRACCIONES Y SANCIONES........................................................
231
7.1 Las infracciones muy graves.....................................................
231
7.2. Las infracciones graves............................................................
234
8. SANCIONES Y MULTAS COERCITIVAS............................................
236
8.1. Multas coercitivas...................................................................
238
8.2. Sanciones accesorias................................................................
238
9. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD........................................................
239
Capítulo 7º
LOS PLANES DE VIVIENDA VIGENTES EN 2021................................
241
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
241
2. LOS OBJETIVOS DE LOS PLANES ESTATALES DE VIVIENDA........
243
3. EL PLAN VIVE ANDALUCÍA..............................................................
245
4. ACCESO A LA VIVIENDA...................................................................
249
14
Índice
4.1. Fomento del parque de viviendas............................................
249
4.1.1. Fomento parque de viviendas protegidas en alquiler....
250
4.1.2. Promoción de vivienda protegida en los terrenos reservados para vivienda protegida................................
253
4.1.3. Viviendas protegidas en régimen de autopromoción.....
254
4.1.4. Programa de ayudas para jóvenes................................
255
4.1.5 Subsidiación de préstamos conveniados........................
257
4.1.6 Ayudas para la adecuación de suelos con destino a viviendas protegidas...................................................
258
4.2. Ayudas al alquiler de viviendas................................................
258
5. REHABILITACIÓN RESIDENCIAL Y URBANA.................................
261
5.1 Rehabilitación residencial........................................................
263
5.1.1 Actuaciones de conservación, mejora y accesibilidad de la vivienda o los edificios........................................
263
5.1.2 Mejora de la eficiencia energética y sostenibilidad........
266
5.1.3 Programa de funcionalidad básica de viviendas............
268
5.1.4 Programa de actuaciones excepcionales........................
269
5.2. Rehabilitación urbana.............................................................
269
5.2.1 Áreas de regeneración urbana y accesibilidad (ARUA)..
270
5.2.2 Rehabilitación de edificios de interés arquitectónico.....
272
5.2.3 Rehabilitación del espacio público................................
273
5.2.4 Rehabilitación de conjuntos históricos..........................
274
6. VULNERABILIDAD RESIDENCIAL....................................................
274
6.1 Intermediación e intervención..................................................
274
6.2 Viviendas gestionadas por entidades del sector público o del tercer sector de acción social..................................................
276
6.3 Personas afectadas por desahucios...........................................
276
6.4. Viviendas para realojos y emergencias.....................................
277
6.5. Programa para integración social............................................
279
Capítulo 8º
DERECHOS Y PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN............
281
1. INTRODUCCIÓN................................................................................
281
15
Índice
2. LOS DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO...................................
282
2.1 Los derechos de tanteo y retracto en la LOUA. Objeto............
284
2.1.1 Delimitación del área....................................................
285
2.1.2. Las transmisiones...................................................
288
2.2. Los derechos de tanteo y retracto en la legislación de vivienda................................................................................
289
2.2.1 Derechos de tanteo y retracto en la vivienda protegida.
289
2.2.1.1. Derecho de tanteo en la vivienda protegida...
291
2.2.1.2 Derecho de retracto en la vivienda protegida..
294
2.2.2. Los derechos de tanteo y retracto en la vivienda de renta libre...................................................................
296
2.2.2.1. Adquisiciones por dación en pago..................
299
2.2.2.2. Adquisiciones derivadas de procesos judiciales o extrajudiciales.........................
300
2.2.2.3. Adjudicatarios de las viviendas adquiridas por el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto........................................................
302
2.3. Colaboración de notarios y registradores de la propiedad para garantizar el ejercicio del derecho..................................
302
3. EL DERECHO DE ADQUISICIÓN PREFERENTE DE VIVIENDAS PROTEGIDAS.....................................................................................
304
4. LAS RESERVAS DE SUELO PARA VIVIENDAS PROTEGIDAS..........
305
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................
315
PRÓLOGO La vida universitaria proporciona grandes satisfacciones. La de prologar una obra del profesor José Zamorano Wisnes lo es. El derecho a la vivienda es la segunda monografía que publica Zamorano Wisnes, precedida de un número muy considerable de estudios sobre un conjunto de materias –la ordenación del territorio y el urbanismo- en la que el autor es un experto acreditado. En esta ocasión aborda un tema complejo, de indudable actualidad y que ofrece distintas perspectivas de análisis, como él mismo pone de manifiesto. José Zamorano caracteriza el derecho a la vivienda como “un derecho humano básico”, vinculado, en sus elementos de no perturbación y no privación, con los derechos a la intimidad personal y familiar, a la propia imagen, a la inviolabilidad del domicilio y a la libre elección de residencia. Con este punto de partida, que apoya en el Derecho Internacional y en el europeo, pero sobre todo en la Constitución, aborda el estudio de la distribución de competencias en materia de vivienda y la consideración de ésta en la legislación urbanística para, a continuación, analizar de manera pormenorizada la legislación andaluza sobre vivienda, la vivienda protegida, los vigentes planes de vivienda y los derechos y prerrogativas de la Administración. En primera línea de análisis sitúa el Derecho propio de Andalucía, sin que por ello deje de lado las imprescindibles referencias al Derecho del Estado y a los ordenamientos de otras Comunidades Autónomas. El estudio que realiza es, además, minucioso y concienzudo, con comentarios y observaciones razonados, así como propuestas concretas de mejora de la regulación. Nos encontramos ante una obra sólida y comprometida, especialmente atenta a la población más vulnerable y en la que el autor aporta una visión crítica de los temas estudiados, sin escatimar juicios de valor, como no puede ser de otra manera en el desarrollo de la actividad investigadora. Así, por ejemplo, el Profesor Zamorano se posiciona claramente a favor de la interpretación más amplia acerca del ámbito y alcance del derecho a la vivienda. En consecuencia, apuesta por extender la
18
María del Carmen Núñez Lozano
dimensión objetiva que se predica de los derechos fundamentales al derecho a la vivienda, considerando que los poderes públicos están emplazados, en virtud del artículo 47 de la Constitución, a proveer las condiciones para facilitar el acceso de todos los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada; impedir que se perturbe el derecho a su disfrute, cuando ya se posea; e impedir también que se enerve su disfrute mediante la desposesión de la misma, salvo causa legalmente prevista, tras el procedimiento establecido y garantizando, en cualquier caso, el derecho habitacional. Igualmente, postula el reconocimiento del derecho a los extranjeros, con independencia del tiempo de estancia en nuestro Estado. También a título de ejemplo, puede destacarse que, para el autor, uno de los grandes fracasos de las políticas públicas en materia de vivienda es la incapacidad de proveer de ésta a todas las personas, fundamentalmente a las personas con mayores necesidades de ayuda pública. Por otra parte, se muestra especialmente crítico con la legislación, en particular con la distinción entre persona jurídica y persona física en materia de viviendas desocupadas. Vengo compartiendo los quehaceres universitarios con el profesor José Zamorano Wisnes desde octubre de 2003, fecha de mi incorporación a la Universidad de Huelva. En aquel entonces, y desde 1995, José Zamorano era profesor asociado del Departamento de Derecho Público, adscrito al área de Derecho Administrativo, con una trayectoria profesional muy reconocida y respetada al frente de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Huelva. Dedicado hoy en exclusiva a la Universidad como Profesor Contratado Doctor, el profesor Zamorano continúa la senda iniciada tantos años atrás, con resultados muy satisfactorios como es la obra que prologo. Las dificultades que presenta la incorporación de profesores sin vinculación permanente a proyectos de investigación –inexplicables, por otra parte- no han desanimado a Zamorano Wisnes, quien ha participado en varios de ellos, tanto nacionales como autonómicos. Este libro es el resultado de su actividad en el proyecto de investigación “Claves jurídicas del bienestar para una Andalucía más inclusiva”, que bajo la responsabilidad de la profesora doctora Elena María López Barba y de quien suscribe, agrupa a investigadores de distintas disciplinas jurídicas: Juan Gorelli Hernández, María Dolores Blanco Rego, María del Rosario Leñero Bohórquez, Miguel Ángel Ruiz Albert, Fuencisla Blanco Rubio y Rafael Vera Torrecilla.
Prólogo
19
A la hora de concluir este prólogo, llega la tristísima noticia del fallecimiento del maestro, D. Manuel Clavero Arévalo, que lo ha sido de generaciones y en las aulas y fuera de ellas. No es éste el lugar para explicitar el sentimiento de orfandad que me embarga, pero sí para dejar testimonio del magisterio fecundo de D. Manuel, del que es expresión este nuevo libro del Prof. Zamorano Wisnes, su nieto académico.
MARÍA DEL CARMEN NÚÑEZ LOZANO Catedrática de Derecho Administrativo