Pedro R. Torres Estrada
Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.com/mex/
LOS RAZONAMIENTOS JURÍDICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.
LOS RAZONAMIENTOS JURÍDICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Pedro R. Torres Estrada
LOS RAZONAMIENTOS JURÍDICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LOS RAZONAMIENTOS JURÍDICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Pedro R. Torres Estrada
Ciudad de México, 2019
Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Pedro R. Torres Estrada
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-751-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A la Dra. Ángela Figueruelo y a la Escuela de Salamanca por sus 800 años. ¡¡¡Va por ustedes!!!
Índice Prólogo............................................................................................................... 11 Introducción....................................................................................................... 15
Capítulo 1 LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LA POLÍTICA PÚBLICA INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 21 1.1. El principio de legalidad en la política pública...................................... 29 1.2. El principio de discrecionalidad de la administración y su repercusión en los tomadores de decisión de la PP.................................................... 39
Capítulo 2 EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA POLÍTICA PÚBLICA INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 49 1.1. El principio de proporcionalidad y su utilidad en la PP......................... 51 1.2. El subprincipio de idoneidad................................................................. 57 1.3. El subprincipio de necesidad................................................................. 66 1.4. El subprincipio de proporcionalidad..................................................... 67 CONCLUSIONES............................................................................................... 73
Capítulo 3 LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU CABILDEO ANTE EL PODER LEGISLATIVO INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 75 1.1. El estado de la cuestión......................................................................... 77 1.2. ¿Cómo funciona el cabildeo en la normativa mexicana?....................... 81 1.2.1. Regulación del cabildeo en la Cámara de Diputados................. 81 1.2.2. Regulación del cabildeo en la Cámara de Senadores.................. 83 1.3. ¿Qué es lo que primero tiene que revisar el cabildero?.......................... 85 1.4. ¿Qué deben tener los productos que se le entreguen a un legislador por parte de un cabildero para empezar a negociar?.................................... 88 1.5. Los productos con información jurídica y datos de convicción.............. 90 1.6. Los productos con información jurídica................................................ 95 CONCLUSIONES............................................................................................... 100
10
Índice
Capítulo 4 LA RACIONALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 101 1.1. ¿Quién mide y controla racionalmente las políticas públicas bajo este modelo?................................................................................................ 103 1.2. ¿Cuál es el marco de referencia del Consejo?......................................... 114 1.3. Los modelos racionales de influencia en la Política Pública en los municipios..................................................................................................... 117 1.4. El plan de gobierno municipal como eje de la política pública municipal y como elemento racional de la oposición............................................. 119 1.5. La participación ciudadana y los controles a los gobiernos municipales.......................................................................................................... 123 CONCLUSIONES............................................................................................... 124
Capítulo 5 EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD APLICADO A LA PP DE SEGURIDAD Y JUSTICIA (EL CASO DE MÉXICO) INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 125 1.1. El contexto del problema...................................................................... 128 1.2. La información como elemento básico para darle vida al principio de proporcionalidad................................................................................... 129 1.3. El subprincipio de idoneidad y la PP de seguridad y justicia.................. 132 1.4. ¿Qué hacer en este momento para revertir la falta de idoneidad de esta PP?........................................................................................................ 141 1.5. La generación de una PP nacional de ataque a las estructuras financieras y económicas......................................................................................... 145 CONCLUSIONES............................................................................................... 147 Reflexiones finales.............................................................................................. 149 Bibliografía......................................................................................................... 151
Prólogo El alma mater salmanticense, ocho veces centenaria, ha ejercido y sigue ejerciendo una gran influencia sobre el estudiante latinoamericano que desea completar su formación académica en nuestras aulas. Sin duda alguna, este hecho nos afecta de forma directa a los/as docentes que, ejerciendo el oficio noble de la enseñanza, podemos establecer relaciones académicas y personales con el alumnado procedente de distintos países de allende los mares. Tengo la fortuna de hallarme entre el profesorado de la USAL que más trabajos doctorales ha dirigido en el marco de las disciplinas jurídicas; he mantenido siempre muy estrechas relaciones con quienes habiendo nacido en algún país de América Latina se han convertido en charros de adopción porque vinieron a formarse en el estudio salmantino, cuna del derecho de gentes. Entre mis alumnos dilectos se encuentra el Doctor Pedro R. Torres Estrada. No es la primera vez que prologo un libro del Doctor Torres. Este mexicano de nacimiento (Estado de Tamaulipas) y salmantino de adopción, se doctoró bajo mi dirección en el año 2004. Su trabajo de investigación en aquel momento versó sobre la autonomía municipal y sus garantías constitucionales. La presentación de dicha monografía se redactó bajo la perspectiva de una maestra que prologa el trabajo de tesis doctoral de un alumno muy aventajado. Varios años después me encuentro otra vez ante el reto de prologar la obra de un maestro constitucionalista ya consagrado. Por ello la responsabilidad es grande y mi perspectiva ha de ser diferente; el Océano Atlántico no ha impedido que se siguieran manteniendo los lazos de amistad y colaboración científica a lo largo de estos años. El autor de la obra que tengo el gusto de presentar con una gran satisfacción, ha seguido creciendo en conocimientos y en valores humanos en el ITESM donde se ha desempeñado como docente en la Escuela de Gobierno. Pero sus cualidades personales y su formación académica y política le han permitido obtener éxitos tanto en la política como en el foro, además de en la vida académica. Así pues, no le asustan los retos y los afronta con ánimo de salir fortalecido en todos los proyectos que emprende. La Universidad es una institución donde se generan conocimientos y se forma en valores a la sociedad del futuro. El conocimiento generado debe ser transferido para el avance en el ámbito de lo social; y en este aspecto el Doctor Torres Estrada es un ejemplo de docente vocacional porque son ya muchos los alumnos que ha formado, siendo estos pioneros en las líneas de investigación que afrontan. En este sentido, en los últimos años se ha ocupado de investigar dos aéreas de conocimiento muy bien conectadas: el derecho y las políticas públicas y en las mismas ha implicado al alumnado que estudia bajo su dirección.
12
Ángela Figueruelo Burrieza
Así las cosas, en el 2015 vio la luz un trabajo de su autoría que versaba sobre “Derecho y política pública” en el cual insistía en la estrecha relación entre la economía y el derecho, lo cual obliga a impulsar e insistir en el estudio de los vasos comunicantes establecidos entre el derecho y las políticas públicas. Ahora, en el año 2018 ve la luz su trabajo sobre “Los razonamientos jurídicos de la política pública”. Es un motivo de honor y gran satisfacción personal haber podido leer esta investigación, para afrontar la redacción de este prólogo, antes de haber sido enviada a la imprenta. Se aprecia claramente que se ubica el trabajo que presento en el ámbito de la doctrina del neoconstitucionalismo (estudiado previamente por el autor en diversas ocasiones) y, que debe ser entendido como aquel término o concepto que se ocupa de analizar aspectos relativamente recientes en el seno del Estado Constitucional contemporáneo; doctrina que se ve incrementada cada vez más con un amplio número de seguidores en Europa y América Latina (destacando el foro cultural mexicano). Esta doctrina no es algo nuevo bajo el sol, pero con ella se intenta dar respuesta a los textos constitucionales aprobados y reformados en Europa y en América Latina sobre todo en las últimas décadas del siglo XX. Estas normas supremas (norma normarum) no quedan reducidas a establecer el principio de supremacía de los poderes públicos o a reconocer derechos de los ciudadanos. Contienen, también, un elevado elenco de normas materiales o sustantivas que condicionan la acción estatal y con ello las de los poderes públicos gracias a la ordenación de fines y objetivos. Unido esto a los amplios catálogos de derechos fundamentales, asistimos a un nuevo escenario de relación entre el Estado (que ejerce el poder político) y la ciudadanía titular del principio democrático. Como consecuencia de este cambio de paradigma la práctica jurisprudencial y la del resto de los poderes públicos ha ido modificándose de forma relevante. Los jueces que administran la justicia, que emana del pueblo, han tenido que modificar el ejercicio de su función bajo parámetros interpretativos nuevos a partir de los cuales el razonamiento judicial se hace cada vez más complejo porque no se puede prescindir de las técnicas interpretativas propias de los principios constitucionales: ponderación, proporcionalidad, aplicación directa de las normas que regulan derechos fundamentales, efecto de irradiación, protección horizontal de los derechos,… Además, el operador público judicial ha de afrontar también el reto de trabajar con valores reconocidos a nivel constitucional y aplicarlos a los casos concretos de manera justificada y razonable dotándolos de contenidos normativos concretos que permiten entender la ficción de que las decisiones que toma el juzgador se corresponden con la voluntad del poder constituyente soberano. Lo previamente resaltado ha provocado cambios que han sido considerados como la constitucionalización del ordenamiento jurídico que se halla impregnado por las normas constitucionales que condicionan tanto la legislación como la doctrina y la jurisprudencia, así como las relaciones entre la política y los actores
Prólogo
13
sociales. Por todo ello es imprescindible analizar con detalle la relación entre el ordenamiento jurídico y las políticas públicas porque por medio de los principios constitucionales la ciudadanía a través de las instituciones y organizaciones donde participa puede influir en las decisiones públicas que revierten a la sociedad. Este es el objetivo de la investigación del Doctor Torres Estrada: redactar un libro guía para influir en la ciudadanía y en los operadores públicos de cara a optimizar el resultado de las políticas públicas. Entendemos que las políticas públicas son los proyectos o actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública con fines de satisfacer las necesidades de la sociedad. También se pueden entender como las acciones, medidas regulatorias, leyes y prioridades de gasto sobre un tema, promulgadas por una entidad gubernamental. Este concepto ha sufrido una evolución a lo largo de los dos últimos siglos gracias a las necesidades que manifiestan los entornos sociales, culturales, políticos, económicos… de tal modo que actualmente la participación de diversos actores es imprescindible a la hora de tomar decisiones para una buena gobernanza; aquí influyen, sin duda alguna, los vaivenes de las políticas no solo nacionales sino también internacionales, pues, no en vano, vivimos en una sociedad globalizada. Y esto lo demuestra con claridad meridiana el autor a lo largo de su obra. Para realizar a cabalidad una buena política pública hay que intentar resolver los problemas sociales dando satisfacción a los destinatarios de dichas políticas. Por ello su puesta en marcha requiere un elevado grado de complejidad y enormes desafíos durante su implementación. Por ello es imprescindible que después de diseñada e implantada una política pública comience a actuar; pero, para conocer si se cumplen o no los objetivos iniciales hay que evaluar los resultados y revisar los procesos de sus desarrollos. Todo esto obliga a cambiar la metodología de análisis: las relaciones entre el Derecho y las políticas públicas no se pueden hacer únicamente desde la óptica del jurista, sino que requieren del método interdisciplinar. Gracias al uso de esta metodología la ciencia política, la administración pública, el derecho, la economía, la sociología, la psicología o el trabajo social… establecen diálogos entre sí para poder analizar, diseñar, planear y evaluar el desarrollo de las acciones gubernamentales. El contenido previamente expuesto se puede deducir de los cinco capítulos en que se divide el contenido del libro que comento. De prosa brillante, con claridad y convicción, el autor de esta investigación nos resalta que, aunque se ha centrado en analizar el supuesto mexicano, por su objeto, metodología y resultados el tema objeto de análisis puede ser aplicado a otros países y en otros contextos. Pretende generar —y en mi opinión lo consigue con creces— una nueva visión de las investigaciones jurídicas para que no se queden en la pura dogmática rígida y formalista y se pueda llegar a soluciones de aplicación a las nuevas instituciones jurídicas y al impacto que éstas generan. De ahí la importancia de los diseños evolutivos de
14
Ángela Figueruelo Burrieza
dichas políticas públicas y en los cuales juegan un papel fundamental las nuevas tecnologías, los medios de comunicación social que coadyuvan a formar la opinión pública, así como los instrumentos novedosos de la democracia participativa que permiten a la ciudadanía colaborar en la toma de decisiones políticas y en el diseño de políticas públicas. Son muchas las áreas de análisis de las políticas públicas, tanto las que influyen en repercusiones en el desarrollo social, en la economía, en las comunicaciones, en la salud, en los planes de desarrollo, en las distintas administraciones públicas, en los presupuestos estatales, etc. Pero este libro se centra en la implementación de una línea de trabajo que versa sobre “las políticas públicas para la justicia” relacionadas con la seguridad personal, las libertades públicas y la impartición de justicia. Las especiales circunstancias que afectan al Estado de México en los últimos tiempos hacen pensar que este tema debe ocupar un lugar destacado en la agenda de los políticos; las reformas constitucionales realizadas en la Constitución de Querétaro de 1917, así como de otras normas de rango legal, no han cambado la vida de gran parte del pueblo mexicano. El problema de muchos Estados de la federación no es un problema de normas sino de diseño, implantación y control de las políticas públicas. Estos cambios se alcanzarán cuando se fortalezcan las instituciones y las correspondientes Políticas Públicas. Por todas las razones expuestas, y otras que ahora necesariamente deben quedar en el tintero, recomiendo encarecidamente la lectura sosegada del trabajo de Pedro R. Torres Estrada que versa sobre “Los razonamientos jurídicos de la política pública”. Salamanca, septiembre de 2018 Ángela Figueruelo Burrieza. Catedrática de Derecho Constitucional UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
Introducción El hilo conductor de este libro son los principios jurídicos y su interpretación que le dan vida a las resoluciones no solo de los jueces, sino también a otros actores que están obligados a seguir estos principios como lo es el caso del poder ejecutivo, sobre todo, en el momento de realizar sus actos de gobierno y el diseño e implementación de sus políticas públicas (en adelante PP). Además de los actores públicos, los principios constitucionales también deben de alimentar e informar el actuar de las instituciones y organizaciones donde participa la ciudadanía de manera organizada y con la lógica de influir en las decisiones públicas. Este libro busca darle al hacedor de la política pública una guía y una brújula sobre rutas que no puede perder de vista al momento de su actuar, me estoy refiriendo al razonamiento jurídico, pero también a los que aplican los razonamientos jurídicos (jueces y abogados) datos e información que proveen los métodos de la PP para sus actuaciones. En el caso de los primeros, deben estar atentos a que su lógica de actuación esté apegada a lo que fija la ley, pero también a lo que los tribunales han resuelto. Es decir, en este libro trataremos de traducir algunos de los criterios que más influyen en los tribunales. Así como estos principios también influyen en actores privados y por esta razón da herramientas racionales para su cabildeo ante los actores públicos. En un primer momento, vamos a encontrar la evolución del derecho en los últimos años y su impacto en la vida pública. No solo en la parte de la incorporación de nuevos derechos en la parte nacional, sino también derechos originados e introducidos principalmente producto de la firma de acuerdos internacionales firmados por los estados miembros del Pacto de San José. Con la reforma constitucional al artículo primero de la Constitución se obliga a todas sus autoridades, en el ámbito de sus competencias, a interpretar las normas relativas a los derechos humanos favoreciendo en todo momento a las personas y promoviendo, respetando y garantizando los derechos humanos por lo que los tribunales tienen que atender principios como el de pro-persona, así como el de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; esto con el fin de otorgar las garantías judiciales necesarias para proteger los derechos humanos. De este tema se han preocupado una serie de publicaciones científicas focalizando sus estudios en la repercusión de estos derechos en su interpretación e impacto dentro del sistema de fuentes, así como su repercusión en la vida de las personas, pero no tanto en su impacto en la administración pública y sus políticas, por esto creo importante que lo abordemos a lo largo de este libro. El gobierno y la administración van a estar vinculados a la ley y al derecho, es en este último punto donde vemos la necesidad de no solo conocer la literalidad
16
Pedro R. Torres Estrada
de la norma sino sobre todo la fuerza de los principios constitucionales y del derecho en su actuar, lo que le dará al estudioso de la PP una importante capacidad de atisbar cuando una PP pueda ir en contra de un derecho humano. El derecho objetivo no solamente limita el actuar de la administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe ajustarse. A finales del siglo pasado, la mayor parte de la América Latina se vio influenciada por el cambio del paradigma constitucional (esto ya se había dado en Europa después de la segunda gran guerra), en donde se modificó de manera importante la forma en que concebíamos el derecho, al pasar de un estado de derecho a un estado constitucional de derecho, también identificado como teoría del neoconstitucionalismo en donde los principios constitucionales entran en la arena de la interpretación, orientan y redefinen al derecho objetivo, es decir, el principio de legalidad. ¿Pero qué significa esto? Antes la Constitución valía en tanto la ley la desarrollara, es decir, se iba a la Constitución a través de la ley. A partir de este cambio se va a la ley a través de la Constitución. El principio de legalidad se verá alterado por los jueces que reinterpretan la constitución y sus principios. El principio de legalidad se verá matizado por la entrada en acción de los principios y la interpretación de los jueces. Por todo lo anterior, el primer capítulo busca explicar cómo se utilizan los principios constitucionales en el andamiaje jurídico y político, para después pasar a plantear ejemplos puntuales de su utilización. Es decir, esta parte sería el marco teórico de este libro conjuntamente con el capítulo segundo en donde podremos encontrar conceptualmente qué es un principio y analizar algunos de ellos y también cómo se aplican a la PP. Este último nos habla de una de las características de toda democracia deliberativa, como lo es el razonamiento de sus decisiones a través de argumentaciones de los poderes públicos del Estado, es decir, que cada acción de gobierno o cada política pública deberá contener los razonamientos necesarios que puedan darle una legitimidad a través de la razonabilidad al actuar de la administración, la cual, podrá ser verificada por los jueces como lo analizaremos en este capítulo segundo a la luz del principio de proporcionalidad. Esta parte es importante, porque cuando un gobierno y su administración se encuentran diseñando sus acciones y políticas públicas, estas regularmente van a estar delimitadas e influidas por su ideología y plataforma política. Sin embargo, estas deben tener datos cualitativos y cuantitativos que le den legitimidad racional a su actuar ante los ciudadanos y eventualmente ante los tribunales, sobre esto será en gran medida el objeto de esta parte de nuestro estudio.
Los razonamientos jurídicos de la política pública
17
Los gobiernos tendrán que definir al más alto nivel gubernamental la jerarquía de sus valores y principios a seguir y a partir de eso, realizar ponderaciones a la luz de sus principios y sus necesidades, sin perder de vista los valores y principios básicos de la Constitución. En este contexto, este capítulo aborda el test de proporcionalidad (aplicación del principio de proporcionalidad). En este capítulo vamos a seguir con nuestra línea de investigación de ir creando un puente entre el derecho y la PP; en este sentido analizaremos algunos de los principios y metodologías interpretativas que son utilizadas por los jueces para valorar las acciones públicas, ya sea estas manifestadas en un acto de la administración, PP o en la emisión de alguna norma general como puede ser una ley emitida por el poder legislativo o un reglamento expedido por el ejecutivo o por el ayuntamiento. Hasta ahora los principios habían sido explicados principalmente para operadores judiciales, es por ello que en esta parte lo que vamos a realizar es la utilización de uno de los principios que usan como referencia los jueces para que también puedan ser herramientas utilizadas por los hacedores e implementadores de la PP, me estoy refiriendo al principio de proporcionalidad y a sus subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. Dicho principio y sus subprincipios son en el fondo una metodología jurídica para decidir qué principio constitucional predomina sobre otro en un caso concreto. Estamos seguros de que al diseñador de la política pública que tenga esta guía de trabajo le va a ser útil para discernir sobre el alcance de sus acciones y podrá ir controlando los riesgos de que su PP pueda ser suspendida o invalidada por un juez. Pero independientemente de su utilidad para el control constitucional, estas herramientas le pueden servir para dar prioridad a sus acciones a realizar a la luz de los derechos establecidos en los instrumentos internacionales y en la Constitución y de los métodos que usan los juzgadores. Este capítulo al igual que el primero son la base conceptual y metodológica de los que seguirán en el resto del trabajo. También quisiera decir, que, aunque los conceptos y métodos de este libro están basados al caso mexicano, pueden perfectamente servir para otros contextos nacionales e internacionales de las democracias, ya que lo aquí visto rige en la mayor parte de los países que se gobiernan con este sistema. En el tercer capítulo vamos a entrar a la utilización de los elementos racionales para crear herramientas de interacción entre los diseñadores de la PP y los tomadores de decisión en los órganos legislativos. Por esta razón, vamos a estudiar uno de los temas básicos para que una PP tenga viabilidad material de realizarse, me estoy refiriendo a la necesidad de subir la PP a la agenda del órgano legislativo para que genere dos resultados. El primero que consiste en que se formalice en la ley dicha PP, así como la estructura institucional que le va a dar vida (secretarías, subsecretarías, direcciones,
18
Pedro R. Torres Estrada
etc.) y por otro lado, el tema que también se verifica en el órgano legislativo y nos estamos refiriendo a los presupuestos públicos que son el principal instrumento de la PP. Es muy importante que el hacedor de PP tenga muy claro que si su propuesta no pasa (no en todas las ocasiones es necesario, dependiendo si tiene competencia) por el órgano legislativo a través de ley o reglamento, va a ser imposible que se materialice su diseño y pueda tener un impacto real, de ahí lo determinante del cabildeo en los órganos legislativos. El cabildeo en los órganos legislativos va a tener variables que escapan a la naturaleza de este capítulo y que indiscutiblemente van a influir en el resultado final de la toma de decisión, elementos como el sistema político, el sistema de partidos, los liderazgos al interior de los órganos colegiados, las presiones, la oportunidad política, la posición personal, la debilidad institucional, los medios de comunicación, la burocracia, la capacidad de los actores y sobre todo la ética de los personajes involucrados, estos son elementos muy importantes pero no van a ser parte del estudio de este capítulo. Sin embargo, este capítulo le va a dar al cabildero métodos racionales para acercarse a los órganos políticos colegiados que toman decisiones que afectan a la PP. Sin perder el hilo conductor de generar métodos y herramientas para influir racionalmente en los tomadores de decisión de la PP, el cuarto capítulo aborda nuevas formas de participación de la ciudadanía. Es interesante verificar cómo hoy en día se están diseñando nuevos equilibrios racionales de control al gobierno, en donde el marco y cánones de control son planes y proyectos estratégicos que ayudan a dirigir el actuar del gobierno y a limitar sus acciones a la luz de estas herramientas verificables en el tiempo a la luz de indicadores de cumplimiento. Lo rescatable de este capítulo es la identificación de nuevas formas institucionales del control de la PP y sus métodos para lograrlo, en especial revisaremos la institución de Consejo Nuevo León. Para cerrar, el quinto y último capítulo utilizaremos una PP para mostrarle al lector cómo se puede utilizar el principio de proporcionalidad. Si bien es cierto cuando tocamos el principio de proporcionalidad hablamos de varios ejemplos de PP, en este capítulo lo vamos a focalizar, el principio de proporcionalidad, a la PP de seguridad y justicia en caso mexicano. No obstante, el método aquí utilizado puede aplicarse a otros contextos y a otras PP. En este capítulo se utilizan dos variables importantes, la información para verificar al subprincipio de idoneidad y el ataque a las estructuras financieras de la delincuencia para valorar la proporcionalidad y viabilidad de la PP. Para terminar, queremos expresar que este libro intenta abonar a una línea de investigación que hemos impulsado en los últimos años y cuyo nombre hemos acuñado como “Políticas Públicas para la Justicia”. Esta reúne dos áreas del cono-
Los razonamientos jurídicos de la política pública
19
cimiento, que son principalmente el derecho y la política pública. Con gusto veo como cada vez más, surgen tesis doctorales y de maestría, así como más estudiantes que han fusionado estas dos disciplinas generando conocimiento y métodos de aplicación del mismo. Lo anterior ha generado una nueva visión a la que habíamos tenido en los seminarios de investigación del derecho. Las investigaciones jurídicas se habían vuelto, muchas de ellas, rígidas y formalistas y en algunos casos no se llegaban a soluciones de aplicación de las nuevas instituciones jurídicas y del impacto que estas generarían. Esperamos que cada vez más estudiosos, utilicen métodos de estas dos áreas del saber y que las puedan compaginar para generar innovación pública y conocimiento que logre mejorar las condiciones de vida de la gente. Si el éxito de una investigación no se pone al servicio de los demás es un éxito vacío. No puedo terminar esta introducción, sin agradecer a las instituciones y personas que hicieron posible este trabajo. Muchas gracias a la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey que me ha dado la confianza de empujar entre sus estudiantes esta línea de trabajo e investigación. Así también, agradezco al Consorcio Puentes, a la Universidad de Rice, así como al Baker Institute por el apoyo brindado para terminar la última parte de este libro en Houston, Texas, en el verano de 2018.