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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ALONSO CAVAZOS GUAJARDO SOLÍS

LAS LIMITANTES DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL MEXICANA PARA CONSOLIDAR AL FEDERALISMO COMO UNA VERDADERA EXPRESIÓN DE LA DIVISIÓN DEL PODER PÚBLICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS LIMITANTES DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL MEXICANA PARA CONSOLIDAR AL FEDERALISMO COMO UNA VERDADERA EXPRESIÓN DE LA DIVISIÓN DEL PODER PÚBLICO

ALONSO CAVAZOS GUAJARDO SOLÍS

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

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© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-437-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Dios A mi amada esposa, Ninfa Yadira González González A nuestros padres, Maricela y Alonso, y Ninfa y Raúl A nuestros amados hijos, Alonso y Raúl

Índice Agradecimientos ....................................................................................... 11 Abreviaturas ............................................................................................. 13 Prólogo. El diálogo entre formantes jurídicos y el análisis del federalismo mexicano .................................................................................................. 15 Michael G. Núñez Torres

Introducción ............................................................................................. 23 1. Modelos teóricos del Estado federal.............................................. 36 2. Resolución de conflictos relacionados con el federalismo.............. 47 3. El diseño constitucional del federalismo mexicano........................ 51

Primera Parte EL DEBILITAMIENTO DEL FEDERALISMO MEXICANO MEDIANTE EL CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS Capítulo I LA INSERCIÓN DEL CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN LA CLÁUSULA FEDERAL DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO 1. Los controles de constitucionalidad en el Estado federal.................... 85 2. El control difuso de la constitucionalidad como reflejo de la descentralización del poder público................................................................... 105 Capítulo II EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD IMPERANTE EN EL ESTADO MEXICANO 1. La configuración jurídico-normativa del control constitucional en los regímenes constitucionales del Estado mexicano................................ 125 2. El control de regularidad constitucional, un problema incardinado en la interpretación de los artículos 99, 103, 105 y 133 de la Constitución mexicana de 1917.............................................................................. 147

Índice

3. La potencial y legítima incorporación del control difuso en el modelo de justicia constitucional mexicano.................................................... 161

Segunda Parte EL ACOTAMIENTO DEL FEDERALISMO MEXICANO A TRAVÉS DEL ANÁLISIS DE TRANSGRESIONES A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD DENTRO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL ORGÁNICO Capítulo I EL CONTROL ORGÁNICO DE LA CARTA MAGNA EJERCIDO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN A TRAVÉS DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1. Clases de mecanismos procesales para tutelar la observancia de los principios y valores constitucionales................................................... 204 2. La controversia constitucional como garantía del sistema constitucional de distribución de competencias................................................... 217 3. El federalismo como garantía institucional susceptible de ser tutelada a través de la controversia constitucional........................................... 232 Capítulo II LA DISTORSIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA NATURALEZA ORGÁNICA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1. La paulatina permisión jurisprudencial del estudio de violaciones a Derechos Fundamentales en la controversia constitucional................. 243 1.1. Control constitucional............................................................... 246 1.2. Control de constitucionalidad y de excepcional legalidad.......... 248 1.3. Control absoluto....................................................................... 250 2. El problema subyacente al criterio de la Corte: la asignación de Derechos Fundamentales a sujetos de Derecho público.............................. 256 3. Inefectiva tutela del federalismo cuando en la controversia constitucional se analizan cuestiones de legalidad relativas al régimen interior de las entidades federativas................................................................. 277 Conclusiones ............................................................................................ 291 Bibliografía .............................................................................................. 307

AGRADECIMIENTOS Toda investigación requiere, en primer término, tener fe en el proyecto emprendido, lo cual no se logra si disociamos ese concepto de su significación primaria. En este sentido, agradezco a Dios por darme los elementos imprescindibles para concluir este proyecto. También se necesita amor, en mi caso representado por Ninfita, con quien durante mis estudios doctorales viví momentos de suma importancia: el 14 de octubre de 2010 iniciamos nuestro noviazgo, el 24 de diciembre de 2011 nos comprometimos y el 10 de noviembre de 2012 prometimos en el Altar sernos fiel en lo próspero y en lo adverso, en la salud y en la enfermedad, y amarnos y respetarnos todos los días de nuestras vidas, lo cual hemos hecho y, estoy seguro, continuaremos haciendo. A ella agradezco con ahínco el amarme, cuidarme, inspirarme, motivarme y ayudarme en todo momento, y hoy más que nunca darme, con nuestros hijos, Alonsito y Raulito, una razón más para seguir buscando el mejoramiento del mundo en el que ellos vivirán. Un buen ejemplo de dedicación, empeño y entrega es imprescindible no sólo para la investigación, sino, lo que es más importante, para tener la fe y el amor que son necesarios al respecto. Así, agradezco a nuestros padres, Maricela Solís y Alonso Cavazos, así como Ninfa González y Raúl González, y a nuestra madre por extensión Nidia González, por ser un ejemplo y estar siempre para nosotros. En esta línea de ejemplo también se insertan mis maestros, Michael G. Núñez Torres y César Luis Aranda Garza, quienes por sus principios, honorabilidad y dedicación han impactado en mi formación de una manera integral, tanto en lo personal como en lo profesional y lo académico. Agradezco infinitamente a Dios por permitirme tener esos líderes en mi desarrollo. También agradezco a nuestros hermanos Maricela, Marcela, Mariana, Nayra, Natalia y Leonardo; y a nuestros sobrinos Fernanda, Regina, Ricardo, Elías y David, porque sin su apoyo hacia nosotros no habría sido posible presentar esta investigación.

Alonso CAVAZOS GUAJARDO SOLÍS

Las enseñanzas de los maestros en mis estudios doctorales son algo que quedará grabado con tinta indeleble en mi desarrollo académico, razón por la cual también les agradezco compartir conmigo los conocimientos que estimaron pertinentes. Especial mención requieren mi Maestro Michael Núñez Torres, por su sapiencial guía y apoyo en lo espiritual, personal, académico y profesional, que espero conservar por mucho tiempo; el profesor Mario A. Garza Castillo, por su invaluable seguimiento y recomendaciones en la elaboración de este trabajo; y los miembros del jurado que evaluó mi tesis: el propio Maestro Núñez Torres y los doctores Rafael Estrada Michel, Pedro Rubén Torres Estrada, José Zaragoza Huerta y Minerva E. Martínez Garza, cuyas observaciones he intentado colmar en este libro. Dios se encargó de ponerlos en mi camino para que pudiera iniciar y concluir este proyecto. De igual manera agradezco a la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León, mi Alma Mater, y al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología porque, sin el apoyo que me brindaron, no habría podido estar en aptitud de realizar estudios doctorales del más alto nivel. A la Universidad de Monterrey, que se ha convertido en mi hogar académico, y a los Doctores Arturo Azuara Flores y Rafael Ibarra Garza, agradezco su invaluable apoyo para la publicación de este libro. La familia extendida, en particular la hermandad y la misionera, fue de vital importancia para la realización de este trabajo, porque suavizaron con su apoyo la carga que representa este proyecto. En especial agradezco a: María del Refugio Tijerina Leal, nuestra querida Tía Cuca; Amelia, Andrea, Emma, Adriana, Katia, Lily, Mariana, Rubí, Silvia, Victoria, Carlos, Carlos Miguel, Édgar, Ignacio, Jaziel, Marco, Matías y Pedro, ¡Gracias por estar aquí!

ABREVIATURAS CADH

Convención Americana sobre Derechos Humanos

CoIDH

Corte Interamericana de Derechos Humanos

CPEUM

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

DOF

Diario Oficial de la Federación

GSJF

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

PJF

Poder Judicial de la Federación

SCJN

Suprema Corte de Justicia de la Nación

SJF

Semanario Judicial de la Federación

SJFyG

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

TCC

Tribunales Colegiados de Circuito

Prólogo

EL DIÁLOGO ENTRE FORMANTES JURÍDICOS Y EL ANÁLISIS DEL FEDERALISMO MEXICANO Michael G. Núñez Torres*

I La obra de mi querido amigo, el profesor de la Universidad de Monterrey, doctor Alonso Cavazos Guajardo Solís, la cual tengo el inmenso honor de prologar, viene a reivindicar dos aspectos sumamente importantes de lo que supone la investigación iuspublicista para la vida social, que tiene que ver con su utilidad en la lucha por alcanzar ciertos fines o valores que la propia sociedad considera necesarios para su desarrollo armónico y en paz. El primer aspecto se refiere al punto de vista estrictamente metodológico, que trata de encontrar la idoneidad de la estrategia epistemológica, para lo cual es necesario que ésta se adecue a la pregunta detonante del problema objeto de estudio, con una rigurosidad científica que supere el eterno dilema acerca de si el Derecho puede o no ser considerado ciencia. Se trata de que el investigador busque que sus resultados sean producto de una sincera pretensión de objetividad porque no se sostienen en prejuicios o concepciones apriorísticas, las cuales irían en detrimento de la autoridad que debe tener cualquier estudio de esta naturaleza; no obstante, en las ciencias sociales la ideología no se puede soslayar y en consecuencia, tampoco se puede negar que los trabajos de Derecho constitucional parten de los principios del constitucionalismo, y en general, de las aspiraciones axiológicas que son consubstanciales al Derecho tales como la igualdad y la libertad, la justicia, la seguridad y el bien común. De manera que, en el estudio de las instituciones que conforman el Estado Constitucional, la objetividad es un medio que supone la actitud honesta del investigador, sin que esto signifique

Profesor investigador del Centro de Investigación Jurídica y Criminológica de la Universidad Autónoma de Nuevo León.

Michael G. NÚÑEZ TORRES

que deba claudicar a la responsabilidad que tiene al perseguir que sus resultados sirvan, aunque sea de la manera más modesta, a la solución de las problemáticas que aquejan a las instituciones políticas, bien porque coadyuva a través de hipótesis y diagnósticos a la comprensión del fenómeno jurídico-político, o bien porque aporta las herramientas propias de la ingeniería constitucional para el diseño y las operaciones de reforma institucional. En definitiva, las investigaciones iuspublicistas deberían ser una herramienta para configurar instituciones que sean factor de cambio para el mejoramiento de las condiciones sociales de la humanidad. Esto lo entendió muy bien el doctor Cavazos Guajardo Solís, quien desde el primer momento trabajó con tesón y esmero para que su investigación se encontrara dentro de un justo equilibrio entre su objeto de estudio, lo que pretendía analizar y la metodología elegida para llevar a cabo tal tarea; todo lo anterior sin perder de vista el fin último que supone la investigación jurídica de Derecho público, o dicho con otras palabras, el porqué de su actividad como investigador. Desde que inició la etapa exploratoria de su investigación, siempre tuvo claro la importancia de la teoría constitucional para comprender el devenir de los conceptos, de las instituciones constitucionales y los modelos dentro de los cuales se enmarcan sus relaciones, y, en definitiva, los parámetros para examinar de manera racional los fenómenos que el ordenamiento jurídico nos presenta. En este sentido, el doctor Cavazos Guajardo Solís no incurre en el error que, cada vez con más frecuencia, se encuentra en investigaciones jurídicas latinoamericanas, y que es el referido a la utilización constante de tautologías al momento de explicar de forma acrítica lo que se observa en los actos fuentes del Derecho, alejando la utilidad práctica que se espera del formante doctrinal; al contrario, a la luz de la teoría constitucional, nuestro autor explica lo que observa en la jurisprudencia y en la legislación mexicana atinente al federalismo y se atreve a especular acerca de su congruencia con los modelos teóricos que contienen el diseño y los fines de aquel. Al mismo tiempo, el doctor Cavazos Guajardo Solís supo encausar el método técnico jurídico en el sentido de confrontar jurisprudencia, legislación y doctrina, para suponer un diálogo de formantes

Prólogo

jurídicos1 que, en la actualidad, luce muy lejano y difícil, pero que sigue siendo necesario. De manera que, el lector no conseguirá en esta especulación a la que me he referido antes, una suerte de crítica subjetiva, que resulta más cercana a la actividad periodística o editorialista que a la científica; por el contrario, el autor realiza su crítica a la jurisprudencia con base en lo que encuentra de incompatible dentro del ordenamiento jurídico porque hace los contrastes con objetividad y advierte que no se corresponden con lo que los modelos teóricos presentan. Como investigador no tengo dudas de que la doctrina debe retomar su misión explicativa del ordenamiento jurídico y no ser una mera repetición de lo que los demás formantes dicen. La idea de Kelsen, que considera que la interpretación que realiza la doctrina es “no-auténtica” porque no cumple una función jurídica como la que sí realizan la legislación y la jurisprudencia a través de actos que crean derecho,2 se debe entender con los debidos matices, porque podría terminar por reducir la actividad que realiza la Ciencia Jurídica a una función marginal que no se compadece con lo que se espera de la labor llevada a cabo por el investigador. Ciertamente, la doctrina no es vinculante en sentido formal, pero cumple una función explicativa, que abona a la comprensión de la cultura constitucional del siglo XXI, por demás compleja, en razón de la tensión dialéctica existente entre los principios e instituciones que contiene, muy especialmente entre la idea Federal y la Idea Unitaria, con lo cual se regresa a la visión medieval (universalismo-particularismo) donde la Ciencia Jurídica, en palabras del profesor Grossi, “armoniza la diversidad sin suprimirla, sino reconduciéndola al cauce de las grandes líneas direc-

Véase: Sacco, Ricardo, “Formantes” en Pegoraro, Lucio (coord.), Glosario de Derecho Público Comparado, Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Núñez Torres, Michael G., y otros (coords. versión española), traducción de la voz, Triguero Ortiz, UNAM-IMDPC-CITEJyC-Porrúa, México, 2012, pp. 202-204. Kelsen, Hans, “Preface. On interpretation” en The law of the United Nations: a critical analysis of its fundamental problems. With supplement, Union, The Law Exchange, 1949, pp. XIII-XVII; consultado en la versión en español de Núñez Vaquero, Álvaro, en Eunomía, Revista en Cultura de la Legalidad, Nº 1, septiembre 2011-febrero 2012, p. 182.

Michael G. NÚÑEZ TORRES

trices como elemento enriquecedor”3. Esto lo cumple a cabalidad el doctor Cavazos Guajardo Solís a través de este trabajo, que supone un compromiso con la Ciencia del Derecho público, que él ha entendido como ineludible y que el lector podrá apreciar a lo largo de todo el libro que me ha tocado el privilegio de prologar.

II El segundo aspecto importante que esta obra nos muestra —y que va entrelazado con lo anterior— es la pertinencia del tema y del problema que lo conforma. En efecto, el libro que el lector tiene en sus manos es producto de una investigación doctoral que culminó con una tesis que fue distinguida con una mención honorífica y la felicitación de los distinguidos miembros del sínodo que tuve el honor de presidir: los doctores Rafael Estrada Michel, Pedro Rubén Torres Estrada, José Zaragoza Huerta y Minerva E. Martínez Garza, quienes hicieron hincapié en la importancia que el entonces sustentante le dio al tema elegido, el federalismo mexicano, y en el tratamiento que le dio al mismo, circunscribiéndolo a la configuración que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del pacto federal a través de la función jurisdiccional. Puedo decir que su investigación supuso un proceso de depuración ya que, para explicar el problema del federalismo mexicano, el doctor Cavazos Guajardo Solís fue eliminando variables propias de otras disciplinas jurídicas que, sin ser menos importantes, difuminaban la precisión de lo que el autor consigue demostrar: que el federalismo mexicano se ha venido desnaturalizando a la luz de los modelos de federalismo que la doctrina más autorizada ha descrito, y que no se corresponden con lo que la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha venido configurando. El federalismo se debe explicar en abstracto, a través de los modelos teóricos; se debe revisar en concreto, a través de la evolución del federalismo mexicano; para luego hacer la comparación entre lo que establece el formante doctrinal y aquello que los formantes legislativo y jurisdiccional —los “intérpretes auténticos”— configuran. Un ejem

Grossi, Paolo, Europa y el Derecho, traducción de Luigi Giuliani, Critica, Barcelona, 2007, p. 46.

Prólogo

plo de este balance lo tenemos en las competencias concurrentes que se encuentran en el artículo 73 de la Constitución Mexicana y que dan lugar a una tipología que las conoce como leyes generales, las cuales no logran inscribirse dentro del sistema de fuentes del Derecho mexicano con las características que el Derecho público comparado les reconoce cuando habla de leyes marco o leyes medida. No obstante, el tema que más ocupa la atención del doctor Cavazos Guajardo Solís, es el referido a los efectos de la configuración jurisprudencial que acotaba los caracteres propios del federalismo, en tanto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, durante la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación construyó un sistema de control concentrado que desterraba las posibilidades de control difuso y es hasta ahora que, con los paradigmas que resultan de la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos y juicio de amparo, se observa una reincorporación del control difuso, como consecuencia natural del principio de supremacía constitucional. Para entrar en este análisis de la jurisprudencia constitucional en materia de federalismo, nuestro autor parte de su marco teórico y entiende al pacto federal, siguiendo al profesor García-Pelayo, como una expresión vertical del principio de división de poderes,4 en virtud de su lógica político territorial, que tiene una relevancia para nuestra disciplina evidente. Si tenemos que la primera Constitución en el mundo occidental, en su definición como escrita y rígida, es la de los Estados Unidos de América, es obvio que el federalismo constituye uno de los aportes más importantes —y quizás el más sugestivo— para la configuración de este modelo de Estado que conjunta elementos materiales de toda índole (históricos, políticos, ideológicos) con una configuración jurídica muy práctica, pero también sumamente compleja; para lo cual, la reflexión científica es más que necesaria si se quiere comprender los fenómenos sociales que surgen como consecuencia de este modelo. En este sentido, la obra de los founding fathers de los Estados Unidos constituye el mejor ejemplo de la importancia de la reflexión

García-Pelayo, Manuel, “El status del Tribunal Constitucional” en Revista Española de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, pp. 21-22.

Michael G. NÚÑEZ TORRES

científica y la acción política al momento de comprender y coadyuvar en la configuración del federalismo. Resulta paradójico que, con las posibilidades casi ilimitadas de información que nos ofrece la revolución tecnológica en la cual estamos inmersos, no podamos realizar un ejercicio similar al que hicieron Hamilton, Madison y Jay en las postrimerías del siglo XVIII. No obstante, en la actualidad, la Academia tiene el deber —y nuestro autor lo asume— de contribuir con la discusión acerca de la configuración de las instituciones constitucionales, utilizando los atributos de originalidad que Velasco supo reconocer en los founding fathers, quienes combinaban un conocimiento profundo de las teorías clásicas y una audacia para entenderlas en su contexto espacial y temporal; son claras las palabras de Velasco acerca de Madison, Hamilton y Jay: “… no se trata simplemente de unos divulgadores afortunados. Aunque son los primeros en reconocer su deuda con los pensadores que los han precedido (…) su tratamiento de estos temas posee un aire de modernidad que contrasta notablemente con escritores anteriores y que los coloca mucho más cerca de nosotros”5.

De modo que, nuestro autor intenta hacer una defensa de los fines que constitucionalmente tiene el Estado federal, para realizar un análisis crítico en el sentido científico, no un ejercicio de retórica ideologizada o de ataques subjetivos en contra del máximo Tribunal de la República, sino la reflexión tranquila que parte de la teoría constitucional como parámetro para explicar el debilitamiento del federalismo y la relación causal que la jurisprudencia constitucional ha guardado con esto. De modo que, el esfuerzo que realiza nuestro autor en favor del federalismo, cuando busca cohonestar los fines constitucionales con la configuración jurídica que resulta de la actividad jurisdiccional, conlleva la armonización de lo que dice el modelo y lo que configura el intérprete. En palabras de Zagrebelsky: “la relación entre Constitución formal y Constitución material no es de oposición”6. Esta

Velasco, Gustavo R., “Prólogo” en Hamilton, Alexander et al., El federalista, trad. de G. Velasco, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. XIII-XIV. Zagrebelsky, Gustavo, Manuale di Diritto Costituzionale. Il sistema delle fonti del Diritto, UTET, Torino, 1993, p. 26.