Issuu

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Algunas miradas desde sus principios

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Algunas miradas desde sus principios

MANUEL JIMÉNEZ DORANTES OSWALDO CHACÓN ROJAS

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN:978-84-1397-420-0 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant. com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant. net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autores: ROSELIA BUSTILLO MARÍN OSWALDO CHACÓN ROJAS GUADALUPE FRINÉ LUCHO GONZÁLEZ VERÓNICA YAZMÍN GARCÍA MORALES NANCY NELLY GONZÁLEZ SANMIGUEL MANUEL JIMÉNEZ DORANTES GUSTAVO EMIR REYES PAZOS JOSÉ ROLDÁN XOPA MARÍA MAGDALENA VILA DOMÍNGUEZ

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA. LA (MALA) INFLUENCIA DEL DERECHO PENAL I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA................................................. 19 II. EL IUS PUNIENDI. LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN................... 21 III. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL. DE LOS “MATICES” O “MODULACIONES” A LOS COLORES BÁSICOS............................ 28 IV. LA SANCIÓN ES ADMINISTRATIVA Y NO PENAL........................ 31 V. CONCLUSIONES................................................................................. 40 VI. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 40

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR I. INTRODUCCIÓN................................................................................. 43 II. ANTECEDENTES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: LAS PRIMERAS IDEAS DE LIBERTAD EN EL ESTADO DE DERECHO............ 44 III. ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO: EL SOMETIMIENTO PLENO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LA LEY Y AL DERECHO........................................................................ 46 IV. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA................................................................................................. 49 V. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA COMO DERECHO FUNDAMENTAL...................................................................... 52 VI. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD COMO FUNDAMENTO Y LÍMITE DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.................................................................................. 56 VII. A MODO DE CONCLUSIÓN........................................................... 61 VIII. BIBLIOGRAFÍA................................................................................ 63

Índice

EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR I. INTRODUCCIÓN................................................................................. 65 II. APARICIÓN HISTÓRICA DEL PRINCIPIO........................................ 67 1. Periodo Postclásico en Roma, su inclusión en la Edad Media y Renacimiento............................................................................... 67 2. Concepción del principio en Estados Unidos de América............. 69 3. Análisis del principio de México.................................................. 70 4. Internacionalización del principio................................................ 72 III. PRINCIPIO NON BIS IN IDEM COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y LEGAL............................................................................. 74 IV. NON BIS IN IDEM EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR....................................................................................... 77 V. CONCLUSIONES................................................................................. 82 VI. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 83 Legisgrafía........................................................................................... 84

LEGALIDAD Y TIPICIDAD COMO PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN SANCIONADOR ELECTORAL: UN ANÁLISIS A LA CONFIGURACIÓN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN LA LEGISLACIÓN ELECTORAL CHIAPANECA I. INTRODUCCIÓN................................................................................. 87 II. LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN EL REGIMEN SANCIONADOR ELECTORAL...................................................................................... 93 III. EL RÉGIMEN SANCIONADOR ELECTORAL EN LA LEGISLACIÓN ELECTORAL DEL ESTADO DE CHIAPAS............................. 98 1. La nueva Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Chiapas....................................................................... 98 2. Reviviscencia del Código de Elecciones y Participación Ciudadana............................................................................................ 105 IV. CONCLUSIONES............................................................................... 107 V. FUENTES DE INFORMACIÓN........................................................... 108 Legislación.......................................................................................... 109 Jurisprudencia y tesis........................................................................... 109

Índice

¿DOBLE SANCIÓN?, UN ANÁLISIS DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM, EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL I. INTRODUCCIÓN................................................................................. 111 II. ANTECEDENTES................................................................................ 112 III. CONCEPTO LEGAL Y DOCTRINARIO........................................... 114 IV. APLICACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL............................................................................. 121 V. PRECEDENTES RELEVANTES........................................................... 123 1. Recurso de apelación: SUP-RAP-300/2015.................................. 123 2. Juicio de inconformidad: TEECH/JI/141/2018............................ 132 VI. CONCLUSIÓN................................................................................... 134 VII. BIBLIOGRAFÍA................................................................................. 134

EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR ELECTORAL COMO HERRAMIENTA DE TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES I. INTRODUCCIÓN................................................................................. 137 II. ORIGEN Y LEGALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR................................................................................ 138 III. MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR................................................................................ 140 IV. EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR ELECTORAL Y LA TUTELA DE DERECHOS HUMANOS.................................... 144 1. Derecho a la no discriminación por enfermedad.......................... 144 2. Derecho a la libertad de expresión............................................... 145 3. Interés superior de la niñez.......................................................... 147 4. Violencia política por razón de género......................................... 149 V. REFLEXIONES FINALES.................................................................... 150 VI. FUENTES CONSULTADAS................................................................ 151 Tesis y jurisprudencias......................................................................... 151 Fuentes de internet.............................................................................. 151

PRESENTACIÓN MANUEL JIMÉNEZ DORANTES* OSWALDO CHACÓN ROJAS** Las transformaciones jurídicas que han venido teniendo los órganos de las Administraciones públicas (federal, estatal o municipal) así como la incorporación de órganos autónomos con funciones administrativas al entramado orgánico del Estado federal mexicano también han impactado en el ejercicio de las potestades públicas encomendadas. En este complejo diseño administrativo, la potestad sancionadora de órganos administrativos tiene una lenta evolución que se refleja en la ausencia de determinación constitucional precisa y con contornos nítidos sobre la atribución constitucional del poder administrativo para imponer castigos para hacer valer sus determinaciones. No cabe duda que el Derecho administrativo sancionador en México tuvo un relanzamiento en su atención a partir de la multicitada jurisprudencia P./J. 99/20061, de agosto de 2006, del pleno de la *

Profesor titular tiempo completo de la Universidad Autónoma de Chiapas. Miembro del SNI-CONACYT. (con licencia) ** Profesor titular tiempo completo de la Universidad Autónoma de Chiapas. Miembro de SNI-CONACYT. (con licencia) Presidente de la Asociación de Instituciones Electorales de las Entidades federativas. 1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIV, agosto, 2006, p. 1565. Registro: 174488. “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene

Manuel Jiménez Dorantes y Oswaldo Chacón Rojas

Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que sostiene como punto de partida la vinculación del Derecho administrativo sancionador al conjunto de principios construidos bajo la óptica del Derecho penal y su intento por contener la influencia del Derecho penal en el ejercicio de la potestad sancionadora que termina por asfixiar dicho ejercicio con ese afán de vinculación permanente de la construcción doctrinal de los principios del Derecho penal como si ambas tuvieran el mismo origen y justificación. Y dicho sea de paso, resultaría una salida simplista que desdeña el potencial de ambas materias para el logro de sus respectivos fines. Precisamente esta influencia del Derecho penal que pretende absorber al Derecho administrativo sancionador ha generado un cúmulo de estudios y, también de resoluciones judiciales (especialmente de los tribunales del Poder Judicial de la Federación2) para intentar, a veces sin éxito, matizar dicha influencia penal sobre la potestad sancionadora. Por ello, desde la doctrina un grupo de académicos de distintos centros han conjuntado sus esfuerzos y talentos para ofrecer una ex-

éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”. Por ejemplo, las tesis CCCLXXI/2014 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 11, t. I, octubre, 2014, p. 607. Registro 2007800. “Normas de Derecho administrativo sancionador. Metodología para analizar si éstas violan derechos fundamentales que rigen en materia penal”; tesis 2a./J. 124/2018 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 60, t. II, noviembre, 2018, p. 897. Registro: 2018501. “Normas de Derecho administrativo. Para que les resulten aplicables los principios que rigen al Derecho penal, es necesario que tengan la cualidad de pertenecer al Derecho administrativo sancionador”; entre muchas otras.

Presentación

plicación sobre la influencia de algunos principios constitucionales aplicables al Derecho administrativo sancionador en general y, con la intervención de la potestad sancionadora que se desarrolla en el concreto ámbito del Derecho electoral, denominada Derecho administrativo sancionador electoral. La información que desde el Derecho electoral mexicano se aporta en la construcción de un Derecho administrativo sancionador en general está plenamente justificada, ya que el espacio de la materia electoral se mantiene como una de las más dinámicas para el Derecho mexicano y, también, influye en la concepción que de la potestad sancionadora se tiene en el Derecho público. La obra que el lector tiene en sus manos tiene como finalidad difundir las perspectivas que sobre algunos de los principios del Derecho administrativo sancionador se vienen construyendo desde las resoluciones judiciales como de la doctrina jurídica mexicana, con la finalidad de avizorar una construcción sólida y explicar sus ámbitos. Como punto de partida de la lectura, el Dr. José Roldán Xopa comparte su análisis sobre el origen y conformación del Derecho administrativo sancionador y los efectos negativos para dicha conformación ha tenido su vinculación al Derecho penal. Resulta sugerente su postura para identificar al Derecho administrativo sancionador en el concreto origen del poder de imperio que corresponde a la Administración pública y no dentro del denominado ius puniendi que lo mantiene sometido a la fuerza del Derecho penal. Posteriormente, la obra aborda en concreto en algunos de los principios del Derecho administrativo sancionador. La Dra. Verónica Yazmín García Morales ofrece un estudio claro y conciso sobre el principio de legalidad aplicable al Derecho administrativo sancionador, en este texto se aborda el de legalidad como un principio que somete a la actividad de la Administración pública al Derecho y a su vez, como derecho fundamental que funciona de contención al ejercicio de la potestad sancionadora. Desde el cuerpo académico de Administración pública y Derecho financiero de la Universidad Autónoma de Nuevo León, las Dras. Nancy Nelly González Sanmiguel y Guadalupe Friné Lucho González aportan su visión del non bis in idem como principio aplicable al Derecho administrativo sancionador y que siguiendo la construcción

Manuel Jiménez Dorantes y Oswaldo Chacón Rojas

constitucional vigente está diseñado específicamente desde la visión del Derecho penal3 y como este principio ha tenido que ajustarse en su aplicación del Derecho administrativo sancionador. Ahora bien, desde el ámbito del Derecho electoral la obra aporta el estudio sobre los de legalidad y tipicidad, en este apartado el Profesor Gustavo Emir Reyes Pazos del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNACH, hace un recorrido sobre la construcción jurisprudencial de ambos principios en el espacio electoral y, en concreto, sobre la dinámica legislación del Estado de Chiapas. También desde el espacio del Derecho electoral del Estado de Chiapas, la Consejera electoral María Magdalena Vila Domínguez aborda el funcionamiento del principio de non bis in idem y las particularidades que dicho principio tiene dentro de este concreto ámbito de aplicación. Por su parte, desde la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Profesora Roselia Bustillo Marín aborda el aspecto procedimental al explicar de manera clara el procedimiento especial sancionador como herramienta de tutela de los derechos fundamentales y el papel que la jurisdicción electoral federal ha tenido en esta construcción. Como el lector podrá verificar, el Derecho administrativo sancionador mexicano ha iniciado el tránsito para su fortalecimiento y construcción alejándose de la histórica influencia que el Derecho penal le viene ejerciendo desde su previsión constitucional. Evidentemente, los temas no se agotan sino que esta aportación pretende, por un lado, ofrecer una explicación actual y clara sobre algunos de los temas más representativos del Derecho administrativo sancionador y, por el otro, incentivar el estudio y análisis de la doctrina administrativista mexicana. Finalmente, debemos agradecer a la Universidad Autónoma de Chiapas, especialmente a su Rector, Dr. Carlos F. Natarén Nandayapa por impulsar esta publicación que se origina desde el cuerpo académi

Sobre este tema ver, Non bis in idem. Este principio es aplicable, por extensión, al Derecho administrativo sancionador, tesis I.1o.A.E.3 CS (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 29, t. III, abril, 2016, p. 2515, registro: 2011565.

Presentación

co de Derecho administrativo y municipal de la Facultad de Derecho C-III, a su Director el Dr. Jacobo Mérida Cañaveral por su respaldo para la realización del proyecto “Construcción del Derecho Administrativo Sancionador a través de sus principios” que fue financiado por el programa de Fortalecimiento de Cuerpos Académicos 2019.

Tuxtla Gutiérrez, Chiapas Invierno 2020.

LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA. LA (MALA) INFLUENCIA DEL DERECHO PENAL JOSÉ ROLDÁN XOPA*3

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA En el entendimiento y operación de la sanción administrativa se ha tomado como cuestión resuelta la afirmación de que la misma corresponde ius puniendi y, en consecuencia, debe atenerse a los principios del Derecho penal. Así, compartiendo tal naturaleza (ius puniendi), la diferencia específica de la sanción administrativa se encontraría en la aplicación “matizada” o “modulada” de dichos principios. La interpretación de los tribunales y la doctrina mayoritaria parten de la aceptación de las afirmaciones anteriores y a partir de los mismos se derivan las explicaciones y los efectos prácticos en la aplicación de las sanciones. Por tanto, los conceptos de reserva de ley, taxatividad, culpabilidad, non bis in idem, entre otros, no solamente están presentes en la teorización de la sanción administrativa sino que, a la vez, cumplen la función de estándares en la interpretación y en la valoración de la regularidad normativa y de la individualización de las sanciones. Dicha forma de entendimiento conduce a un proceso de asimilación de la sanción administrativa a la lógica del Derecho penal. Con este proceso de “penalización” de la sanción administrativa la diferencia con la pena tiende a diluirse. Tal efecto, desde una perspectiva disciplinar conduce a adoptar en el Derecho administrativo las herramientas conceptuales y sistemáticas del Derecho penal; pero también, se producen efectos que impactan la racionalidad y la eficacia del Derecho administrativo. Esto último es un riesgo que puede dar lugar a una responsabilidad que Alejandro Nieto sintetiza con la cruda expresión: “[…] nazca tarada con las exigencias de un Derecho penal que […] resulta incompatible con la realidad

Profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

José Roldán Xopa

y con las funciones específicas de esta rama jurídica [el derecho administrativo]”4. Tales problemas en la eficacia y efectividad de los fines de interés general del Derecho administrativo son una buena razón para nuevas miradas a las cuestiones básicas de la relación entre el Derecho administrativo y el Derecho penal y la función de la sanción. Lo anterior conduce a examinar el propio concepto de ius puniendi como núcleo de la reflexión y los problemas derivados de tal conceptualización. Si bien el tema tiene su relevancia en la reflexión general del Derecho administrativo y del Derecho penal y ha sido uno de los temas de particular atención en la doctrina especializada, en nuestro país, además de compartir problemas semejantes a los de otras latitudes, presenta problemas específicos. En particular, la cuestión se ha destacado en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción en el cual se establece un régimen de responsabilidades administrativas que comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares. El diseño, motivado como respuesta a los problemas de corrupción, abre, i) en el campo de la sanción administrativa, la necesaria distinción de las sanciones disciplinarias y, ii) la imposición de sanciones por los tribunales de justicia administrativa en los casos de faltas graves. La técnica legislativa empleada en la Ley General de Responsabilidades Administrativas propicia el sesgo de “penalización” de la sanción administrativa al verbalizar las faltas como el cohecho o el soborno en una forma parecida a los tipos establecidos en el Código penal, a esto se suma la presunción de inocencia y que se requiera un estándar de prueba más allá de la duda razonable. Así, las faltas administrativas parecen tipos penales, en el procedimiento se refieren principios del proceso penal al igual que en la prueba exigible para la determinación de responsabilidades. Todo lleva a reforzar la ruta de asimilación a los presupuestos, conceptos y técnicas del Derecho penal. Tal sesgo cognitivo se facilita ante la robusta y sofisticada teoría(s) penal y la abundante jurisprudencia en la materia. Es explicable, por tanto, que en la explicación o interpretación de la normativa o en su aplicación, se tomen atajos: la ley administrativa bajo interpretaciones penales y criterios del mismo tipo.

Nieto, Alejandro, (2017, 26)