Constanza Sánchez Avilés
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
CONSTANZA SÁNCHEZ AVILÉS EL CONTROL DE DROGAS. NORMAS INTERNACIONALES, DESAFÍOS NACIONALES
En los últimos años el debate público sobre las políticas de drogas se ha intensificado, tanto a nivel internacional como en el contexto español. El enfoque prohibicionista y punitivo de la ‘guerra contra las drogas’ –promovido por Naciones Unidas y por algunas de las principales potencias internacionales– está siendo sometido a un creciente cuestionamiento, dada su falta de efectividad para reducir el tamaño de los mercados ilícitos y sus múltiples consecuencias en términos de violencia, salud pública y derechos humanos. Muchos gobiernos nacionales y regionales están explorando caminos alternativos más consecuentes con las características del fenómeno en su propio contexto y el debate sobre un cambio de paradigma ha llegado al seno de los organismos internacionales de control de drogas y se está abriendo paso en las instituciones españolas. En este libro, Constanza Sánchez analiza los orígenes, la evolución y las características del control internacional de drogas contemporáneo, así como las políticas nacionales que están cuestionando sus principios fundamentales y, con ello, contribuyendo a su transformación. Con una atención específica al caso de España, la obra aporta instrumentos para la reflexión sobre el devenir del prohibicionismo y de la política de drogas española en un mundo cada vez menos prohibicionista.
monografías
monografías
monografías
EL CONTROL DE DROGAS. NORMAS INTERNACIONALES, DESAFÍOS NACIONALES EL CASO DE LA POLÍTICA DE DROGAS EN ESPAÑA
EL CONTROL DE DROGAS. NORMAS INTERNACIONALES, DESAFÍOS NACIONALES El caso de la política de drogas en España
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL CONTROL DE DROGAS. NORMAS INTERNACIONALES, DESAFÍOS NACIONALES El caso de la política de drogas en España
CONSTANZA SÁNCHEZ AVILÉS
Valencia, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Constanza Sánchez Avilés
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-451-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Acrónimos................................................................................................ 9 Introducción............................................................................................. 11
Capítulo I
EL RÉGIMEN INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS CONTEMPORÁNEO 1. El régimen internacional de control de drogas: alcance y formación (1909-1961)....................................................................................... 23 a) Existencia y alcance del régimen internacional de control de drogas................................................................................................ 23 b) La formación y los orígenes del régimen internacional de control de drogas: de la regulación a la idea de control............................. 32 c) La formulación temprana del principio fundamental del régimen: la limitación a fines médicos y científicos...................................... 38 d) El surgimiento del mercado ilegal: la consolidación de la visión prohibicionista y la aparición del control penal............................ 43 2. Las convenciones internacionales en materia de control de drogas..... 49 a) La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961.................... 50 b) La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971................ 60 c) Convención de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.......................... 66 3. Los organismos de control de drogas en el marco de las Naciones Unidas................................................................................................ 72 a) La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes........... 73 b) La Comisión de Estupefacientes.................................................... 76 c) La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito..... 80
Capítulo II
EL RÉGIMEN INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS EN LA PRÁCTICA: POLÍTICAS DE DROGAS NACIONALES Y PRÁCTICAS ESTATALES RELACIONADAS 1. La Aplicación nacional del régimen internacional de control de drogas. La diversidad de políticas y prácticas estatales............................. 89 a) Las obligaciones derivadas de los tratados internacionales de control de drogas y legislaciones internas que las implementan.......... 91 b) Las políticas de drogas nacionales y otras prácticas estatales asociadas al RICD.............................................................................. 98
8
Índice
2. El régimen internacional de control de drogas ante las políticas y prácticas estatales: Entre el inmovilismo y la Flexibilidad.......................... 104 a) Los obstáculos al cambio inherentes al RICD............................... 105 b) Las opciones políticas pragmáticas frente al inmovilismo............. 116 c) Los márgenes de flexibilidad del RICD......................................... 122 3. Una propuesta de Tipología de Políticas de drogas............................. 127 a) Políticas que cumplen con un nivel aceptable el núcleo fundamental del RICD: algunos apuntes...................................................... 130 b) Políticas desviadas, aunque admitidas por los organismos del RICD............................................................................................ 132 c) Políticas desviadas, pero objetadas por los organismos del RICD. 136 d) Políticas que incumplen con el núcleo fundamental y que son inadmisibles por parte de los organismos del RICD......................... 139
Capítulo III
LA APLICACIÓN NACIONAL DEL RÉGIMEN INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS EN ESPAÑA 1. El Fenómeno de las Drogas ilícitas en España: Evolución, tendencias y características..................................................................................... 145 a) Evolución y tendencias del consumo de drogas en España............ 145 b) Características y dinámicas de los mercados de drogas ilícitas en España.......................................................................................... 155 2. La Aplicación nacional del régimen internacional de control de drogas en España: Las obligaciones derivadas de los tratados internacionales................................................................................................. 164 3. La dimensión internacional de la política de drogas española: Prácticas Asociadas al RICD........................................................................ 179 a) La participación española en las sesiones de la Comisión de Estupefacientes.................................................................................... 183 b) La posición de España en los debates internacionales más destacados de los últimos años................................................................. 186 c) Relaciones entre España y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes......................................................................... 194 d) La provisión de fondos de España a los organismos del RICD...... 202 4. Tipología de políticas de drogas y caracterización del caso español.... 205 Consideraciones finales............................................................................ 207 Bibliografía.............................................................................................. 215 Fuentes Documentales.............................................................................. 223
Acrónimos AECID
Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo. AEMPS Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios. ASEAN Asociación de Países del Sureste Asiático (Association of Southeast Asian Nations). ATS Estimulantes de tipo anfetamínico (Amphetamine-type stimulants). CICAD Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. CND Comisión de Estupefacientes (Commission on Narcotic Drugs). COPOLAD Programa de cooperación entre América Latina y la Unión Europea en políticas de drogas. CSC Clubs sociales de cannabis. ECOSOC Consejo Económico y Social. EDADES Encuesta domiciliaria sobre alcohol y drogas en España. EMCDDA Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction). ESTUDES Encuesta estatal sobre uso de drogas en enseñanzas secundarias. GAFI Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales. HONLEA Subcomisión de Jefes de los Organismos Nacionales Encargados de Combatir el Tráfico Ilícito de Drogas. IMD Informe Mundial sobre las Drogas. JIFE Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. OEA Organización de Estados Americanos. OEDT Observatorio Español de la Droga y las Toxicomanías. OMS Organización Mundial de la Salud. ONU/NN.UU. Organización de las Naciones Unidas. ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
10 ONUSIDA OPEP PNSD PNUD PNUFID RICD UDYCO UE UNFDAC UNODCCP
Acrónimos
Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/ SIDA. Organización de Países Exportadores de Petróleo. Plan Nacional sobre Drogas. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las Drogas. Régimen internacional de control de drogas. Unidad de Droga y Crimen Organizado. Unión Europea. Fondo de las Naciones Unidas para el control del Abuso de Drogas. Oficina de las Naciones Unidas de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito.
Introducción En el año 2016, y por primera vez desde 1998, tuvo lugar uno de los acontecimientos más relevantes en el ámbito de la cooperación internacional en materia de drogas: la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en inglés) sobre el llamado Problema Mundial de las Drogas. Esta sesión monográfica reunió a la mayor parte de los Estados y en ella tuvieron cabida temas aparentemente tan dispares como las causas de la violencia que ha golpeado México en los últimos años, las condiciones para la solución al conflicto colombiano, la regularización del mercado de cannabis en Uruguay, las dificultades de acceso a tratamiento para determinados consumidores de drogas o el fenómeno de los clubs sociales de cannabis en España. La UNGASS 2016 ha tenido lugar pocos años después del cumplimiento del primer centenario del inicio de la regulación internacional de un conjunto de sustancias psicoactivas, que se han venido a denominar generalmente “drogas”. Desde que a comienzos del siglo XX las potencias más relevantes del momento se reunieran para tratar la cuestión del consumo de opio en China, dichas sustancias —que hasta ese momento no eran objeto de regulaciones legales, sino de controles sociales tradicionales— pasaron a ser el epicentro de un sistema de control que con el tiempo se convertiría en uno de los más sofisticados del ámbito internacional: el régimen internacional de control de drogas. En un principio centrado en la regulación del comercio de estas “mercancías” —fundamentalmente el opio y sus derivados, la hoja de coca y la cocaína y el cannabis—, dicho régimen fue incorporando de manera paulatina controles cada vez más estrictos a la producción, comercio y consumo de estas sustancias hasta la adopción de la perspectiva prohibicionista —a saber, la limitación a fines exclusivamente médicos y científicos de estas actividades— como único enfoque legítimo y aceptado. La práctica totalidad de los países del mundo, entre ellos España, declararon ilegal el consumo, la posesión, la producción y el comercio de estas sustancias mediante la adopción de una serie de tratados internacionales y la creación de un conjunto de organismos encargados de velar por su aplicación. Con el paso de los años, este
12
Constanza Sánchez Avilés
marco de regulación y prohibición se fue integrando en esquemas de cooperación más amplios y pasó a formar parte del sistema de la Sociedad de Naciones, primero, y de las Naciones Unidas, después. El régimen internacional de control de drogas vigente en la actualidad se compone de tres convenciones internacionales —la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988— y de tres órganos de control —la Comisión de Estupefacientes, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Durante décadas el enfoque prohibicionista del régimen internacional de control de drogas, que con el paso del tiempo y con la introducción de medidas penales se fue volviendo más punitivo, no era cuestionado salvo en círculos sociales muy delimitados —como los movimientos sociales de contracultura de los años sesenta y setenta, o ciertos colectivos de profesionales médicos—. Todos los Estados fueron adoptando leyes y políticas de drogas muy similares e inspiradas en este marco regulatorio, a pesar de que los desafíos relacionados con el fenómeno de las drogas eran enormemente dispares en unos lugares y otros. Sin embargo, desde mediados de la década de los noventa, y muy especialmente a partir de 2012, el enfoque prohibicionista y punitivo del régimen de control de drogas ha sido cuestionado desde múltiples ámbitos políticos y sociales por su falta de efectividad, de pragmatismo e, incluso, de humanidad. Se cuestiona su falta de efectividad porque, tras más de cien años de existencia, su objetivo primordial —poner fin, o reducir significativamente el consumo, la producción y el tráfico de drogas en el mundo— nunca ha sido alcanzado. En la actualidad consumen sustancias controladas más personas que en cualquier otro momento de la historia (alrededor del 5% de la población mundial) y, consecuentemente, los niveles de producción y tráfico se mantienen igualmente elevados. Se critica su falta de pragmatismo porque las políticas y medidas inspiradas en este enfoque se han mostrado claramente inoperantes, e incluso han obstaculizado la gestión de problemáticas tan graves como la violencia relacionada con el tráfico de cocaína en América Latina o la transmisión de enfermedades infecciosas por consumo de drogas por vía intravenosa. Por último, se le atribuye falta de humanidad
El Control de Drogas. Normas internacionales, desafíos nacionales
13
porque las medidas punitivas se han concentrado en la represión de los eslabones más débiles de la cadena de la economía política de las drogas ilegales: los campesinos de cultivos ilícitos, por un lado, y los traficantes a pequeña escala y los consumidores pertenecientes a los estratos sociales más desfavorecidos, por otro. A pesar de estos cuestionamientos, que actualmente provienen de voces y entidades muy dispares e incluyen a destacadas personalidades de la academia y de la política, los organismos internacionales de control de drogas —en especial, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes— han sido tradicionalmente reticentes a la introducción de reformas a favor de esquemas más pragmáticos y menos prohibicionistas y punitivos. A la reticencia de dichos organismos hay que añadir la oposición de ciertas potencias clave del sistema internacional —como Estados Unidos y, más recientemente, Rusia o China— a explorar opciones diferentes. Dichas posturas se reafirmaron en la UNGASS de 1998 dedicada a esta misma cuestión, cuando se volvió a establecer el objetivo difícilmente alcanzable de “un mundo libre de drogas”. Por este motivo, numerosos Estados con dificultades para adaptar las obligaciones de este enfoque a las circunstancias de su contexto nacional han decidido explorar vías alternativas para la gestión de sus problemas específicos. Dado que, en muchos casos, el coste de abandonar este esquema de cooperación resulta demasiado elevado —a causa de la conexión entre los diferentes asuntos de la agenda internacional—, algunos países han optado por permanecer dentro, aunque haciendo uso de los márgenes de flexibilidad inherentes al régimen para evitar algunas de sus consecuencias no deseadas —como las altas tasas de encarcelamiento por delitos no violentos relacionados con las drogas, la expansión del mercado negro, la marginación de los consumidores o un excesivo gasto en tareas de aplicación de la ley, en detrimento de la financiación de programas de salud pública. Encontramos numerosos ejemplos de estas “desviaciones” en el panorama actual de las políticas de drogas: los programas de reducción de daños en relación al consumo de drogas intravenosas que se han puesto en marcha en muchos países de Europa Occidental; la liberación de tendencias políticas en relación al consumo, el cultivo o la posesión de sustancias controladas para consumo personal, especialmente del cannabis, por ejemplo en Portugal; la existencia de salas de consumo
14
Constanza Sánchez Avilés
de drogas en países como España o Canadá, entre otros; los sistemas de marihuana medicinal existentes en numerosos estados de Estados Unidos; o el célebre sistema de los coffee shops en los Países Bajos. Además, dado el devenir de las políticas de drogas en algunos países, resulta pertinente hablar no sólo de “desviaciones” sino, claramente, de “rupturas” del régimen: la petición de Bolivia de retirar la prohibición del masticado de hoja de coca o la legalización del mercado de cannabis en Uruguay y en los estados de Washington, Colorado, Alaska y Oregón —más el distrito de la capital, Washington DC— en Estados Unidos. Esta situación paradójica, en la que el régimen se mantiene a pesar de su ineficacia y de las consecuencias no deseadas que provoca, genera numerosas preguntas para la investigación social. ¿Cuáles fueron los factores de tipo histórico, económico, político e ideológico que llevaron a que la formación y evolución de este régimen adoptaran unas características y no otras? ¿Por qué existe esta resistencia al cambio en el seno del régimen internacional de control de drogas, a pesar de que no ha resultado eficaz y acarrea infinidad de consecuencias no previstas y no deseadas? En este sentido, ¿se pueden identificar cuáles son los principales obstáculos al cambio? ¿Por qué los Estados, en lugar de abandonar el régimen, han decidido explorar sus márgenes de flexibilidad para desviarse de sus postulados fundamentales sin dejar de ser miembros del mismo? ¿Cómo justifican los Estados estas desviaciones o, incluso, la inobservancia de sus normas? Y, finalmente, la pregunta que centra nuestro interés: ¿pueden las prácticas nacionales asociadas al régimen internacional contribuir a su transformación? Con estas preguntas en mente, el objetivo de esta obra es integrar, de manera analítica, los principales debates acerca de la política de drogas que están teniendo lugar en el ámbito internacional y la gran diversidad de políticas de drogas relacionadas que se han desarrollado en los últimos años mediante el estudio de la formación, evolución y características del régimen internacional de control de drogas y de las prácticas y políticas que los Estados han aplicado para cumplir con sus postulados fundamentales. La premisa de partida de este trabajo será que el régimen internacional de control de drogas se encuentra inmerso en un proceso de
El Control de Drogas. Normas internacionales, desafíos nacionales
15
“debilitamiento”1 que obedece a dos causas. La primera es que no ha cumplido con el objetivo fundamental para el que fue creado: poner fin al consumo, la producción y el comercio de sustancias controladas fuera de los canales legalmente permitidos —aunque en otras de sus facetas funcione de manera satisfactoria, como es el caso de la supervisión del mercado legal de estupefacientes y psicotrópicos o la cooperación en materia de tráfico ilícito de drogas. La segunda causa es que cada vez más Estados llevan a cabo una serie de políticas y prácticas asociadas a este régimen que se desvían de la visión férreamente prohibicionista y punitiva defendida por los organismos internacionales de control, especialmente por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Estas desviaciones, fruto de una búsqueda de alternativas ante la inoperancia del régimen en determinados contextos específicos, se producen de dos maneras: algunas de ellas haciendo uso de la flexibilidad inherente a este régimen internacional, otras directamente inobservando el núcleo esencial de sus postulados. Aunque anteriormente han existido conductas desviacionistas, la diferencia fundamental con la situación actual es que en los últimos años han aumentado en número y en transcendencia. En número porque cada vez más Estados y entidades subestatales utilizan las opciones de flexibilidad que el régimen contiene para adecuar las normas internacionales a sus circunstancias concretas. En transcendencia porque, además, muchos de esos Estados no sólo aplican políticas desviadas sino que las defienden mediante su participación en foros internacionales —en particular, en la Comisión de Estupefacientes— y abogan por la introducción de cambios en el régimen internacional de control de drogas. El cuestionamiento al régimen, que hasta hace pocos años tenía lugar en contextos académicos o de organizaciones no gubernamentales, se ha trasladado al nivel político y ha llegado incluso a irrumpir en el seno de las Naciones Unidas, de manera más contundente durante la UNGASS 2016. Partiendo de la pregunta central que planteábamos —¿pueden las prácticas nacionales asociadas al régimen internacional contribuir
1
En base a la noción de “debilitamiento” de los regímenes internacionales internacional desarrollada en S. D. Krasner. “Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables”, en S. D. Krasner (ed.) International Regimes, Cornell University Press, New York: Ithaca, 1983, p. 5.
16
Constanza Sánchez Avilés
a su transformación?—, la hipótesis central de esta investigación es que las prácticas de los Estados contribuirán efectivamente a la transformación del régimen internacional de control de drogas y que el cambio dentro del régimen se producirá esencialmente en respuesta a dichas prácticas, que forzará una revisión interna en el seno de los organismos de control. La teoría de los regímenes internacionales establece que entre los regímenes y las prácticas de los Estados, para un ámbito de cooperación dado, se establece una relación bidireccional en dos sentidos. En primer lugar, los regímenes son el resultado de las necesidades, los intereses, las prácticas y las opciones políticas de los Estados2. En segundo lugar, y al mismo tiempo, una vez creados, los regímenes adquieren autonomía e influyen de manera considerable en las prácticas y políticas de los Estados en el área específica que se ocupan de regular3. En este sentido, al igual que los regímenes son el producto de las acciones estatales, es de esperar que sean los propios Estados, mediante las prácticas asociadas al régimen, quienes fomenten su estabilidad —e, incluso, su inmovilismo— y quienes promuevan su transformación —e, incluso, su desaparición o la creación de un nuevo régimen para ese área concreta de las relaciones internacionales. Esto no significa obviar la influencia determinante de los actores no estatales sobre la transformación de los regímenes, sino considerar que los Estados son imprescindibles en este proceso. Siguiendo este planteamiento, nuestro estudio propone un modelo de análisis que, basado en las herramientas analíticas de la disciplina de las Relaciones internacionales, sea capaz de visualizar conjuntamente el complejo mapa global de la diversidad de prácticas y políticas estatales en relación al régimen internacional de control de drogas. Para tal fin, y haciendo uso de los instrumentos procedentes de la teoría y el análisis de regímenes internacionales, se desarrollan un conjunto de categorías analíticas que permiten estudiar la aplicación nacional de este régimen y proponer una tipología de políticas
Véase Ibid., pp. 11-20 y O. R. Young. “Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes”, International Organization, vol. 36, núm. 2, 1982, pp. 277-297, p. 280. 3 Véase S. E. Kreps y A. C. Arendt. “Why States Follow the Rules: Toward a Positional Theory of Adherence to International Legal Regimes”, Duke Journal of Comparative & International Law, vol. 16, 2006, pp. 331-414. 2
El Control de Drogas. Normas internacionales, desafíos nacionales
17
de drogas nacionales en función de dos variables. La primera de ellas, la ubicación de las políticas nacionales en relación a los márgenes de flexibilidad inherentes al régimen internacional de drogas. La segunda, en función del impacto de las prácticas nacionales sobre las perspectivas de estabilidad y de cambio de dicho régimen. El objetivo ha sido desarrollar un marco para poder estudiar, potencialmente en cualquier contexto nacional, la aplicación de este régimen y el papel de las normas e instituciones internacionales en materia de drogas en el desarrollo cotidiano de las políticas nacionales y conocer, a su vez, el impacto de las prácticas estatales sobre el funcionamiento y las perspectivas de cambio de este régimen. El marco analítico elaborado será aplicado a un caso concreto: la política de drogas en España. El estudio del caso español resulta de especial interés para la comprensión de la interrelación entre el régimen y las políticas de drogas nacionales dado que este país, con altos índices de consumo y epicentro del tráfico internacional de drogas, ha desarrollado desde los años ochenta una política de drogas ambivalente que ha compaginado visiones fuertemente punitivas con enfoques centrados en la salud pública. Ante situaciones especialmente graves como la epidemia de heroína acaecida durante los años ochenta y noventa, la política de drogas española ha transitado entre, por un lado, el férreo alineamiento con los postulados prohibicionistas y, por otro, la puesta en marcha de políticas de reducción de daños muy criticadas por los organismos de control de Naciones Unidas por alejarse del enfoque más punitivo. La combinación de decisiones políticas que han incluido el establecimiento de altas penas de prisión por delitos relacionados con el tráfico, la puesta en marcha de programas de intercambio de jeringuillas y de salas de venopunción, o diversas maneras de gestionar el florecimiento de los clubs sociales de cannabis hacen del caso español una expresión viviente de las paradojas normativas y políticas del actual régimen global prohibicionista, y un escenario idóneo para evaluar el estado del prohibicionismo en un mundo cada vez menos prohibicionista. Al construir esta aproximación al estudio de las políticas de drogas nacionales e internacionales se pretenden superar algunas limitaciones identificadas en estudios previos ubicados en las Relaciones internacionales y disciplinas afines. Es muy común que el investigador social se sienta atraído por el estudio de las drogas ilícitas a causa de
18
Constanza Sánchez Avilés
la impactante violencia generada por los grupos dedicados al tráfico ilegal, que ha alcanzado niveles alarmantes en algunas regiones del mundo como América Latina. En consecuencia, la tendencia general ha sido percibir el fenómeno como un asunto de seguridad pública e internacional, enfoque muy extendido en la academia y amparado por un discurso político hegemónico que considera la demanda de drogas como la consecuencia inevitable de la existencia de una oferta internacional, controlada por grupos desalmados de narcotraficantes. Pero, al indagar un poco más en el asunto, rápidamente se descubre que las drogas son un fenómeno eminentemente político: este grupo de sustancias, objeto de control en la actualidad, no han sido ilegales más que en un breve período de la historia de la humanidad y la prohibición no es sino el fruto de un conjunto de decisiones políticas de la comunidad de Estados, adoptadas en un momento muy concreto y en respuesta a causas y percepciones específicas. Por este motivo, desde una perspectiva histórica, el enfoque prohibicionista supone la excepción y no la regla para gestionar el consumo, la producción y el comercio de un conjunto de sustancias psicoactivas bien delimitado. Y, por eso mismo, es susceptible de evaluación y transformación. Estudiar la gestación de esas decisiones a nivel internacional, cómo han sido difundidas y cómo se ha llevado a cabo su aplicación a nivel nacional supone un paso previo e importante para la promoción de un cambio de enfoque global que permita una gestión más funcional del fenómeno y que no implique un número tan alto de consecuencias no deseadas, tales como la violencia relacionada con un tráfico enormemente lucrativo, que genera inestabilidad y alimenta conflictos en muchas zonas del mundo, la criminalización de los cultivadores y de los pequeños traficantes, que en muchos países soportan penas de privación de libertad superiores a aquellas establecidas por delitos como el homicidio o la violación, o la estigmatización de los consumidores, en particular aquellos pertenecientes a los estratos sociales más desfavorecidos o a las minorías raciales. *** Este libro se estructura en tres capítulos en una lógica que va de lo general a lo particular, de forma que permite conocer, en primer lugar el surgimiento, la evolución y las principales características y elementos del régimen internacional de control de drogas. Seguidamente, se
El Control de Drogas. Normas internacionales, desafíos nacionales
19
analiza su funcionamiento y aplicación en la práctica de los Estados, con los desafíos que comporta la adaptación a cada contexto nacional. Finalmente, se ofrece un análisis de su implementación en España y del lugar que este país ocupa en el contexto más amplio del control internacional de drogas contemporáneo. El primer capítulo comienza por examinar la dimensión y el alcance de este régimen, para a continuación analizar su surgimiento, el contexto y los fundamentos políticos e históricos de su formación y evolución temprana desde el surgimiento de la idea de regulación hasta la consolidación de la visión prohibicionista y la aparición de las primeras medidas de carácter penal. Seguidamente, se examinan las tres principales convenciones internacionales de control de drogas vigentes en la actualidad, incluyendo el análisis de sus principales disposiciones, de los mecanismos de regulación que contienen y del procedimiento de aplicación para los Estados Parte. Finalmente, el último apartado explora los roles, las principales atribuciones y el funcionamiento de los organismos de control de drogas ubicados en el marco de las Naciones Unidas. El segundo capítulo analiza la aplicación nacional del régimen internacional de control de drogas, con un énfasis particular en las obligaciones derivadas de los tratados internacionales, la participación estatal en los foros internacionales y la provisión de fondos destinados al cumplimiento de los objetivos del régimen por parte de los miembros que lo integran. A continuación, se presentan el conjunto de estrategias e intervenciones existentes en el ámbito de las políticas de drogas, ilustrando con algunos ejemplos la diversidad de prácticas y de políticas estatales asociadas a este régimen. Además, se presentan algunas de las dificultades que surgen en la incorporación nacional de las normas internacionales, identificando los principales obstáculos al cambio que se pueden identificar en el seno del régimen, así como los márgenes de flexibilidad inherentes al mismo. Finalmente, se propone una tipología de políticas de drogas que, aplicando las categorías planteadas en el capítulo segundo, se construye en función de dos variables: su relación con los márgenes de flexibilidad del régimen, por un lado, y su impacto sobre las perspectivas de estabilidad y cambio de éste, por otro.
20
Constanza Sánchez Avilés
El tercer y último capítulo presenta el caso de estudio, que aplica las categorías planteadas en los dos capítulos anteriores al caso de la política de drogas española. Comenzando por ofrecer una visión general sobre la evolución, las tendencias y las características del fenómeno de las drogas en España, seguidamente se pasa a estudiar la aplicación del régimen internacional de control de drogas en este contexto concreto. El análisis incluye el estudio de la incorporación al ámbito nacional de las obligaciones derivadas de los tratados internacionales y de otras prácticas asociadas al régimen. Entre ellas, se examinan especialmente la participación española en las sesiones de la Comisión de Estupefacientes, la posición de España en los principales debates internacionales en materia de drogas, las relaciones entre España y la Junta Internacional de Estupefacientes y la provisión de fondos destinados a los organismos internacionales de control de drogas. Finalmente, el apartado de consideraciones finales recoge las principales conclusiones de esta investigación y aporta algunas reflexiones sobre el devenir del prohibicionismo y de la política de drogas española en un mundo cada vez menos prohibicionista.