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El libro explora diversos tipos de autonomías al interior de los regímenes constitucionales y las formas en que dichas autonomías se relacionan y coexisten al interior del Estado. ¿Cuál es la naturaleza de la transformación constitucional de nuestros tiempos? ¿Qué autonomía obtuvo la Ciudad de México con su constitución reciente? En ese contexto, el autor explica las consecuencias de su uso ambiguo en el orden jurídico-constitucional y en el discurso político. Esta obra resulta, sin duda, una referencia necesaria para quienes desean entender a cabalidad los fenómenos jurídico-políticos de los Estados actuales –particularmente el mexicano– en los cuales las categorías tradicionales de los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) resultan insuﬁcientes para explicar las complejas relaciones políticas y normativas al interior de los gobiernos, así como entre el gobierno y sus gobernados.

Carlos Fernando Matute González

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y EL BUEN GOBIERNO

Federalismo, división de poderes, buen gobierno, pluralismo político, descentralización, discrecionalidad del servicio público y arbitrio judicial son un simple motivo para analizar la autonomía desde distintas vertientes en el Estado constitucional de derecho. ¿La soberanía es un concepto todavía útil en el estudio de la teoría política? O ¿el término autonomía lo ha desplazado? ¿La igualdad y libertad del individuo es el origen de la autonomía o es la comunidad natural como el Pueblo, la Iglesia o el Estado? La divergencia, la dialéctica y el pensamiento crítico son las herramientas del discurso en el que el autor pretende responder los interrogantes y demostrar que la autonomía es una categoría jurídica más certera para analizar nuestra realidad política-constitucional.

monografías

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y EL BUEN GOBIERNO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y EL BUEN GOBIERNO

CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ

Ciudad de México, 2018

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Índice PRÓLOGO.............................................................................................. 11 INTRODUCCIÓN................................................................................... 21

Capítulo I La autonomía política y administrativa en el Estado mexicano 1. 2. 3. 4. 5. 6.

La autonomía como concepto liberal.................................................. 47 La autonomía, la división de poderes y el federalismo........................ 51 La autonomía en el régimen constitucional mexicano......................... 52 Autonomía y soberanía...................................................................... 60 Tipos de autonomía............................................................................ 63 A manera de conclusiones.................................................................. 74

Capítulo II El concepto de autonomía y los principios jurídicos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Concepto de autonomía en el Estado constitucional de derecho......... 77 La autonomía como principio jurídico............................................... 83 La autonomía como directriz.............................................................. 88 La autonomía como norma jurídica................................................... 93 Discreción y autonomía...................................................................... 96 Autonomía y poder............................................................................ 105 Autonomía y positivismo jurídico....................................................... 107 La autonomía pública......................................................................... 108 A manera de conclusiones.................................................................. 113

Capítulo III La soberanía y la autonomía: conceptos complementarios y opuestos 1. 2. 3. 4. 5.

La crisis del concepto de soberanía..................................................... 119 La evolución del concepto originario de soberanía............................. 127 El concepto de soberanía como tipo ideal........................................... 137 El Estado no soberano en el Estado de las autonomías....................... 148 La soberanía como ejercicio de la competencia del Estado y la autonomía..................................................................................................... 152 6. La autonomía como concepto técnico................................................ 153 7. A manera de conclusiones.................................................................. 155

Índice

Capítulo IV Buen gobierno y autonomía 1. La autonomía absoluta (soberanía/autarquía) contra la autonomía relativa.................................................................................................. 162 2. Autonomía, liberalismo y Estado moderno......................................... 165 3. Modelos de ejercicio de la autonomía en el Estado moderno.............. 167 4. La autonomía de gestión como técnica del derecho público................ 171 5. A manera de conclusiones.................................................................. 178

Capítulo V La autonomía y la división de poderes 1. Concepto............................................................................................ 183 2. La globalización, la mundialización de la economía y el nuevo paradigma del derecho público.................................................................. 185 3. La autonomía: concepto rector del nuevo paradigma......................... 192 4. A manera de conclusiones.................................................................. 196

Capítulo VI La autonomía en dos perspectivas dentro del federalismo 1. Autonomía, interpretación jurídica y buen gobierno........................... 201 2. La interpretación amplia, la autonomía de los estados y la transparencia...................................................................................................... 206 3. La autonomía de los estados, la disciplina financiera y el combate a la corrupción.......................................................................................... 212 4. La coordinación en el federalismo y las finanzas públicas................... 215 5. La evolución de la autonomía en las entidades territoriales................ 225 6. El buen gobierno y los principios de transparencia y autonomía........ 232 7. A manera de conclusiones.................................................................. 234

Capítulo VII El caso de la Ciudad de México desde la perspectiva de la autonomía gradual 1. La autonomía constitucional.............................................................. 240 2. La complejidad jurídica de la autonomía constitucional de la Ciudad de México.......................................................................................... 243 3. La autonomía, categoría analítica para el caso de la reforma de la Ciudad de México.............................................................................. 246 4. Algunos apuntes sobre la naturaleza político constitucional de la Ciudad de México.................................................................................... 253

Índice

5. El proceso de reforma política de la Ciudad de México...................... 262 6. La autonomía en la construcción jurídico-política de la zona metropolitana.................................................................................................. 277 7. A manera de conclusiones.................................................................. 284

Capítulo VIII La autonomía vista desde el municipio 1. 2. 3. 4. 5.

Autonomía municipal frente a la Federación y los estados.................. 287 La autonomía política del municipio.................................................. 291 Autonomía y gestión municipal.......................................................... 294 El municipio y el Estado de las autonomías........................................ 297 A manera de conclusiones.................................................................. 301

CONSIDERACIONES FINALES............................................................. 303 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 309

Prólogo Agradezco a Carlos Fernando Matute González por su amable invitación para realizar el prólogo de su libro titulado El Estado de las Autonomías y el Buen Gobierno, obra que —en palabras de su autor— tiene el objetivo principal de demostrar que las relaciones, tanto orgánicas, como personales, que se presentan entre los órganos públicos, gubernamentales y no gubernamentales, calificados como autónomos, deben ser estudiadas a través del concepto de poliarquía y de los principios liberales tradicionales de la división de poderes, así como de la inclinación del hombre a la búsqueda de un buen gobierno, que solo se presenta con la neutralización de la arbitrariedad. Además —agrega— que todo análisis de esta naturaleza debe considerar que la autonomía es gradual, considerada por las circunstancias históricas y está sujeta a un ente soberano, con independencia de la crisis por la que atraviesa este concepto político desde mediados del siglo XX. En el presente volumen, el autor desarrolla, de manera detallada y cuidadosa, varios de los temas que han orientado sus reflexiones en los últimos años. Recordemos que en “Buen gobierno y autonomía de gestión”, artículo publicado en 2012, Matute González planteó que la autonomía es la consecuencia inmediata de la libertad del hombre o de la expresión de una realidad orgánica de una comunidad; no solo es una garantía individual o un derecho a la identidad colectiva otorgada por la norma positiva; y llegó a la conclusión de que el buen gobierno que pretende la conciliación de la libertad del individuo con la finalidad de la sociedad, encuentra en la autonomía de gestión una técnica jurídico-política adecuada para limitar la concentración del poder político, social y económico.1 La autonomía es una expresión que ha ameritado diversas investigaciones que han llegado a un amplio caleidoscopio de conclusiones y propuestas. Por ejemplo, en 1985, José Juan González Encinar en-

Cfr. Matute González, Carlos Fernando, “Buen gobierno y autonomía de gestión”, Justitia Legalis, revista semestral, México, abril de 2012, año 9, vol. 21, pp. 19-29.

Luis María Aguilar Morales

tendía que la autonomía es un principio estructural de la Constitución por el que se articulan centralización y descentralización en aras de la unidad jurídica y política del Estado. Asimismo, dicho autor advertía que en la propia Constitución española hay “un uso polivalente del término principio, que en algunos casos no tiene más valor que el de un simple giro verbal, como por ejemplo, cuando se habla de los principios que habrán de fijarse en leyes futuras; al menos podrían encontrarse cinco usos distintos del término”.2 Más recientemente, en 2008, Ramón Máiz propone “XI tesis para una teoría política de la autonomía”, partiendo, como tesis general, de que ni la experiencia contradictoria en algunos casos ni el solo análisis empírico positivo de su institucionalización en perspectiva comparada, agotan por sí mismos la necesaria elaboración de una plausible teoría normativa de la autonomía. Es decir, las preguntas acerca de la viabilidad, rendimiento institucional o estabilidad de las soluciones autonómicas, propias de la teoría empírico-positiva, no solventan por sí solas aquella otra que, situada en un diferente plano de análisis, atañe a la búsqueda de la justicia y la equidad en la distribución territorial del poder, esto es, a la procura de una institucionalización normativamente justificable de la organización político-territorial de las sociedades complejas.3 Por su parte, Héctor Díaz-Polanco, en La insoportable levedad de la autonomía. La experiencia mexicana, resume el perfil de los mitos sobre la autonomía que son más persistentes y, por ello mismo, constituyen obstáculos para su realización. Entre los mitos propuestos por el autor están los que enuncian: “la autonomía provoca separación o disolución”, y “las autonomías no implican una lucha por el poder, pues se puede cambiar el mundo sin tomar el poder”.4 En El Estado de las Autonomías y el Buen Gobierno, Matute González parte de dos hipótesis que verifica con las argumentaciones ex-

González Encinar, José Juan, El Estado Unitario-Federal, Madrid, Tecnos, 1985, p. 93. Máiz, Ramón, “XI tesis para una teoría política de la autonomía”, en Gutiérrez Chong, Natividad (coord.), Estados y autonomías en democracias contemporáneas, México, UNAM, Plaza y Valdés, 2008, p. 17. Díaz-Polanco, Héctor, La insoportable levedad de la autonomía. La experiencia mexicana, en Gutiérrez Chong, Natividad (coord.), op. cit., pp. 252 y ss.

Prólogo

puestas a lo largo del libro. Así, en primer término, propone que la autonomía es un concepto que admite una gradualidad identificable en términos jurídicos y, por lo tanto, sujeta de someterse a una clasificación o tipología, y, en segundo lugar, la autonomía, en términos jurídicos, puede existir con independencia de la autonomía efectiva en un momento histórico determinado. Sugiere el autor que el concepto de autonomía ha adquirido una fuerza especial en los estudios del Estado constitucional de derecho y está vinculado estrechamente con los valores que sostienen los principios de división de poderes, pluralismo político, discrecionalidad en el ejercicio de las funciones estatales, y descentralización e independencia de la jurisdicción. La autonomía —añade— no es libertad para hacer lo que se quiera, sino libertad para hacer lo que el ordenamiento jurídico impone a los órganos del Estado y, especialmente, a la administración pública. Al respecto, resulta especialmente interesante el apartado concerniente a la autonomía como directriz, donde se parte de que este concepto es resultado de la historia de las relaciones políticas entre los órganos estatales, determinados por función (parlamentarismo-presidencialismo) o por región (Federalismo-estado unitario). Señala el autor que la evolución del término está vinculada con la separación de funciones, derivada del dogma político de la división de poderes, la distinción entre poderes constituidos y constituyentes, la división del poder civil y militar; estado laico y religioso; político-electoral y técnico administrativo, y nacional, regional y subregional, como garantías contra el autoritarismo o la tiranía que limitan la libertad de los individuos o la autodeterminación de las comunidades. Es muy importante el énfasis que hace el autor en torno a que la evolución del término se relaciona con diversos conceptos, erigidos como garantías contra aquello que limita la libertad de los individuos. En este contexto, resulta pertinente la reflexión de José Luis Colomer en torno a la “Autonomía y gobierno. Sobre la posibilidad de un perfeccionismo liberal”, y que pondera la relación entre los principios que el Estado debe observar en el uso del poder político y los valores o convicciones morales que parecen pertinentes para conducir las vidas personales de los ciudadanos. Así, es posible identificar —al menos— tres condiciones básicas necesarias de la autonomía personal. En primer lugar, la posesión de ciertas competencias mentales y psicológicas como la autoconciencia, la capacidad de actuar de acuer-

Luis María Aguilar Morales

do con fines de lo que somos conscientes o de formarnos intenciones de acción, la capacidad de actuar por razones, así como la capacidad de articular planes, proyectos o emprender actividades que en cierta medida constituyen el contenido de esa vida dirigida por uno mismo o autónomamente conducida. En segundo lugar, la independencia de las elecciones, esto es, la idea de libertad como ausencia de obstáculos a nuestras elecciones, ante todo, de coerción o manipulación por otros. Y, en tercero, para ser autónomo se requiere disponer de una diversidad de opciones suficiente o adecuada.5 Para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la libertad personal se reconoce y protege como derecho humano de primer rango tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [artículos 1º (TMX 995333), 14 (TMX 493470) y 16 (TMX 995622)], como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [artículo 9 (TMX 323994)] y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos [artículo 7 (TMX 324832)]; de ahí que su tutela debe ser lo más amplia posible, conforme a la fuente jurídica que mejor la garantice y que solo puede limitarse bajo determinados supuestos de excepcionalidad, en concordancia con los sistemas constitucional y convencional.6 Así, el respeto del individuo como persona requiere el respeto a su autodeterminación individual, por lo que si no existe libertad del individuo para estructurar sus relaciones jurídicas de acuerdo con sus deseos, no se respeta la autodeterminación de ese sujeto.7 En este sentido, para el autor la autonomía es un mandato político impuesto o consensuado, en todo caso legítimo en la cultura occidental actual, en la que lo deseable es que cada uno de los órganos que realizan las funciones del Estado sea recíprocamente independiente

Cfr. Colomer, José Luis, “Autonomía y gobierno. Sobre la posibilidad de un perfeccionismo liberal”, Doxa, Madrid, núm. 24, 2001, p. 267. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 6, mayo de 2014, Tomo I, Primera Sala, Tesis aislada núm. 1ª. CXCIX/2014 (10ª), p. 547, núm. de registro: 2006478, rubro: Libertad personal. La afectación a ese derecho humano únicamente puede efectuarse bajo las delimitaciones excepcionales del marco constitucional y convencional (TMX 313953). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, diciembre de 2014, Tomo I, Primera Sala, Tesis aislada núm. 1ª. CDXXV/2014 (10ª), p. 219, núm. de registro: 2008086, rubro: Autonomía de la voluntad. Es un principio de rango constitucional (TMX 829612).

Prólogo

y posea autogobierno libre de cualquier interferencia en cuanto a su formación, a su funcionamiento y a su duración. De manera destacada, Matute González recuerda que, originalmente, las funciones tradicionales del Estado eran la legislativa, la judicial y la ejecutiva, pero en el Estado de las autonomías se han agregado otras funciones vinculadas con los órganos constitucionales autónomos que rompen con los equilibrios entre los sujetos que desarrollaban las funciones mencionadas, y agregan entes públicos no subordinados a los poderes tradicionales, transformando una atribución del Estado en otra función formal estatal y asignándose a un sujeto en exclusiva. En este punto, resulta pertinente mencionar que el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1) surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado; 2) se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado; y 3) la creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.8

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, Pleno, Jurisprudencia núm. P./J. 20/2007, p. 1647, núm. de registro:172456, rubro: Órganos Constitucionales Autónomos. Notas distintivas y características (TMX 37702).

Luis María Aguilar Morales

Con todo, el autor sostiene que la autonomía es un concepto jurídico indeterminado, que tiene una zona de certeza y una de incertidumbre. La certeza proviene de la ley y de una interpretación positivista de la misma, que si bien es cierto no explica la totalidad del fenómeno autonómico, si acota la zona de incertidumbre. Ésta última —acota— proviene de que la autonomía no está definida ni regulada absolutamente en la Constitución política mexicana, ni en el orden jurídico que deriva de ésta. Sólo está anunciada y atribuida a algunos órganos, pero el otorgamiento de facultades es inconsistente y ambiguo. No obstante, obras como esta de Carlos Matute, ayudan, de manera considerable, a mitigar las capas de incertidumbre que rodean al concepto de autonomía. No es casual, por tanto, que realice el planteamiento, por demás acertado, acerca de que el estudio de las autonomías en el derecho mexicano es una veta de investigación explotable y, además, que la profundización en el tema proporciona herramientas de análisis útiles para quienes en la titularidad de los órganos tienen la obligación de dar certidumbre jurídica a las relaciones entre los entes públicos autónomos. La conveniencia de generar teoría en esta materia —concluye Matute González— es evidente si se considera que en la Constitución Política se hace referencia al concepto de autonomía vinculado con órganos de distinta naturaleza, y que la autonomía es parte de la esencia de algunos. El otro tema fundamental de este libro es el “buen gobierno” que —como señala el autor— desde la perspectiva de la gobernanza, es aquel en el que los titulares del poder social sujetan su comportamiento al principio de no intervención en los derechos de las comunidades o individuos en la consecución del fin común de una sociedad históricamente determinada. Y desde luego, los dos conceptos torales abordados en esta obra mantienen una estrecha vinculación, porque —señala el autor— la funcionalidad de la autonomía en un orden jurídico debe tener como referente otro principio que permita establecer límites a los alcances interpretativos del mismo. Aquí es muy oportuna la conclusión respectiva, de Matute González: En este sentido, la noción de buen gobierno es un medio de contraste idóneo ya que la autonomía, que es el derecho de someterse al

Prólogo

orden jurídico sólo cuando lo disponga la voluntad propia, existe sin importar lo que disponga la norma que establece la autoridad política en un territorio, y el buen gobierno exige, desde la perspectiva de la gobernanza, que los titulares del poder social sujeten su comportamiento al principio de no intervención en los derechos de las comunidades o individuos en la consecución del fin común de una sociedad históricamente determinada. La vinculación de la autonomía con el buen gobierno es indispensable ya que [en] una sociedad compleja, los aparatos de dirección y control sociales, económicos y políticos se distinguen de la mayoría de la población y adquieren una esfera de facultades y derechos que invaden significativamente la libertad de los individuos y esta injerencia debe ejercerse respetando los límites que implica el reconocimiento de una autonomía a los individuos y a las comunidades intermedias. Por la evidente relevancia del concepto, así como por sus amplias implicaciones, es adecuado recordar que el Código Iberoamericano de Buen Gobierno,9 parte de la necesidad de acercar a representantes y representados y de la conveniencia de facilitar la unión de gobierno y ciudadanía en un proyecto mutuamente compartido de desarrollo y justicia, movidos por el deseo de promover gobiernos sostenidos por la confianza generalizada y el respeto a las instituciones democráticas. Dicho Código se inserta en dos tradiciones diversas aunque complementarias. Por una parte, es un peldaño más en la búsqueda de una ética universal que sea fruto de un consenso en los principios y valores básicos de la convivencia global, a saber: el respeto a la soberanía, al derecho internacional, la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, la tolerancia, la convivencia pacífica, la solidaridad y la cooperación; en suma, una ética que sea consecuencia de un diálogo de civilizaciones respetuoso de la pluralidad cultural y social de los diversos pueblos del planeta. Por otra parte, se inserta en las tendencias universales promotoras de la construcción de códigos deontológicos o de conducta que guíen el ejercicio correcto de las diversas prácticas profesionales. Cualquier sociedad razonablemente ordenada y que

Aprobado por la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (Montevideo, Uruguay, 22 y 23 de junio de 2006), y adoptado por la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Montevideo, Uruguay, del 3 al 5 de noviembre de 2006).

Luis María Aguilar Morales

busque la justicia como fundamento de su convivencia debe respetar aquellos principios y valores que permiten a todos los afectados por las normas opinar, debatir, argumentar en condiciones de igualdad sobre las bases constitucionales de la convivencia, para impulsar desde el debate modelos de desarrollo que promuevan la participación ciudadana, la eliminación de la pobreza y de todo tipo de exclusión. Ello lleva a establecer como fundamento de este Código el principio de la dignidad de la persona humana y, como valores esenciales de desarrollo, los de la libertad y autonomía del ser humano y su esencial igualdad intrínseca. De ahí que, para garantizar estas opciones esenciales, sea preciso que un buen gobierno reconozca, respete y promueva todos los derechos humanos —civiles, políticos, sociales, culturales y económicos— en su naturaleza interdependiente y universalidad.10 Un buen gobierno —en los términos de esta importante declaración— es aquel que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la democracia y el Estado de derecho.11 Si bien el término “buen gobierno” tiene hondas raíces históricas y ha experimentado distintas valoraciones y significaciones a lo largo de la evolución del pensamiento político y administrativo,12 lo que queda claro es que un buen gobierno es esencial para explicarse el nivel de libertad, justicia y bienestar de cualquier sociedad; y el mal gobierno es la variable clave para explicarse los sufrimientos de millones de seres humanos.13 El buen gobierno —concluye Manuel Villoria— no son las instituciones estatales —el gobierno es sólo una parte de ellas— pero no puede haber buen gobierno —ni buena sociedad— sin las estructuras institucionales adecuadas. Las instituciones obligan, definen lo que podemos esperar unos de otros, crean y apli-

12 10 11

Cfr. “Preámbulo” del Código Iberoamericano de Buen Gobierno. Código Iberoamericano de Buen Gobierno, I.4. Cfr. Bassols Coma, Martín, “Buen gobierno, ética pública y altos cargos”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 172, julio-septiembre de 2015, p. 41. Cfr. Villoria, Manuel, “¿Más libertad o más felicidad? El buen gobierno del siglo XXI”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 51, octubre de 2011, pp. 5-44.

Prólogo

can normas. Unas instituciones adecuadas generan incentivos para el buen gobierno, además de desarrollo y calidad democrática.14 Carlos Matute advierte que la vinculación de la autonomía con el buen gobierno es indispensable en el contexto de una sociedad compleja. En concordancia con esta idea, Jan Kooiman, en Gobernar en gobernanza, sostiene que para entender lo que está sucediendo en la gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo político, uno debe afrontar directamente los asuntos en toda su diversidad, complejidad y dinamismo.15 Puede inferirse, por tanto, que la gobernanza implica el reconocimiento, la aceptación y la integración de la complejidad como un elemento intrínseco a la configuración de un buen gobierno. En la primera mitad del siglo XIV, Ambrogio Lorenzetti pintó en la Sala de los Nueve del Palacio Comunal de Siena sus famosos frescos que ilustran los contrastes entre un buen gobierno y un mal gobierno y sus efectos en las ciudades y en los campos. En una parte de los frescos se encuentra la región de las ideas, con las virtudes morales alineadas a los lados del Buen Monarca. Se aprecia una hermosa ciudad en la que el sereno sabio reina, la justicia distribuye los recursos públicos, las jóvenes mujeres bailan, los niños juegan y los hombres trabajan, unos están arando y otros cultivan el vino. Veinticuatro asesores de todas las edades que representan a todas las regiones del reino, colaboran con el buen gobierno, y los enemigos del Estado aparecen encadenados y son celosamente vigilados por soldados fuertemente armados. Magnanimidad, templanza y justicia. En contraste, la porción de los frescos sobre el mal gobierno muestran al diabólico tirano, cuya capa de oro simboliza la falsedad; mientras, la avaricia y

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Ibidem. Para clariﬁcar lo que se entiende por diversidad, dinamismo y complejidad, debe traerse a colación el pensamiento sobre sistemas —el sistema como un conjunto de entidades que muestran más interrelaciones entre ellas que con otras entidades—. La diversidad, desde esta perspectiva, es una característica de las entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el grado en que ellas difieren. La complejidad es un indicador de la arquitectura de las relaciones entre las partes de un sistema, entre las partes y el conjunto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las tensiones en un sistema y entre sistemas. Cfr. Kooiman, Jan, “Gobernar en gobernanza”, Revista Instituciones y Desarrollo, núm. 16, 2004, p. 59.

Luis María Aguilar Morales

la vanidad lo asechan. La justicia está maniatada; no hay campos cultivados, nadie trabaja y la única actividad es el asesinato de hombres y la violación de mujeres. Mala gobernanza. Con esta magnífica alegoría pictórica que ha sobrevivido al paso de los siglos y al paso de buenos y malos gobiernos en muchas partes del mundo, concluyo este prólogo, expresando mi reconocimiento al autor por su investigación acerca de la autonomía y el buen gobierno, así como mi coincidencia con su planteamiento acerca de que toda decisión política-jurídica, en un Estado democrático, debe tener como antecedente un debate público, crítico y racional, ya que éste es el sustento de la interpretación constitucional amplia que se lleva a cabo implícitamente en los procesos legislativos, especialmente, aquellos que involucran los principios de autonomía de los estados, así como de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos. Ministro Luis María Aguilar Morales Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal