EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIQN Y FINANCIACIQN TERRITORIAL EN LA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA: APORTACIONES AL MODELO ESPANOL FRANCISCO GABRIEL VILLALBA CLEMENTE
IA. Universitat d'Alacant I/-"'- Universidad de Alicante
EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIÓN Y FINANCIACIÓN TERRITORIAL EN LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA: APORTACIONES AL MODELO ESPAÑOL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Jorge A. Cerdio Herrán
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Luis González Cussac
Ignacio Sancho Gargallo
Luis López Guerra
Elisa Speckmann Guerra
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
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EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIÓN Y FINANCIACIÓN TERRITORIAL EN LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA: APORTACIONES AL MODELO ESPAÑOL
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tirant lo blanch Valencia, 2023
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Francisco Gabriel Villalba Clemente
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2206-2023 ISBN: 978-84-1169-524-4 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mi “iaia” Victoria quien me enseñó que el camino de la docencia era el mío. A mis padres, por supuesto, por darme lo mejor de ellos y convertirme en la persona que soy. A la suete de mi vida: Alejandra, mi mujer, y a mis chiquitines Manuel y Carlota. A mis hermano/as y a mis sobrino/as por ser la alegría de mi vida.
Índice
Prólogo..............................................................................................
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José Angel Camisón Yagüe
Siglas................................................................................................
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Introducción..................................................................................... 19 PARTE I. FORMA DE ESTADO 1. Caracteres básicos de la forma de estado en Alemania........................
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1.1. Evolución histórica de la organización territorial alemana......... 52 1.2. Sobre la forma de Estado en La Ley Fundamental de Bonn....... 65 1.3. Sobre los niveles de organización territorial................................. 84 1.4. Sobre la distribución horizontal y vertical competencias............. 96 1.5. Principios Constitucionales relativos a la organización territorial........................................................................................... 171
2. Distribución vertical de competencias legislativas............................... 227 2.1. Sobre la significación de la distribución vertical de materias y competencias legislativas en el modelo de financiación territorial alemán............................................................................................... 228 2.2. Distribución de materias en función de su tipo legislativo de (distribución competencial)............................................................ 228 2.3. Mecanismos de resolución de conflictos competenciales............ 281
PARTE II. MODELO DE FINANCIACIÓN TERRITORIAL 1. Caracteres básicos del sistema de financiación alemán........................ 293 1.1. Modelo plenamente constitucionalizado...................................... 293 1.2. Uniformidad y simetría financiera................................................. 294 1.3. Solidaridad en base a una igualdad material................................ 296
2. Marco jurídico constitucional del sistema de financiación alemán........ 297 2.1. 1º Reparto de competencias tributarias y criterios de distribución del gasto público entre la Federación y los Estados federados regulado en los artículos 105, 106 y 108......................................... 297
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3. Evolución histórica del sistema de financiación territorial de la República Federal de Alemania................................................................ 299 3.1. Reforma financiera de 1955........................................................... 302 3.2. Reforma financiera de 1967 y la “Gran reforma financiera” de 1969................................................................................................... 304 3.3. Reforma constitucional de 2006.................................................... 308 3.4. Reforma financiera de 2009........................................................... 310 3.5. Reforma financiera de 2017........................................................... 313
4. Regla general del sistema de financiación territorial alemán................ 315 4.1. Análisis de la regla general del sistema de financiación alemán.. 316 4.2. Excepciones a la regla general....................................................... 318
5. Principios fundamentales del Sistema de Financiación Alemán............ 325 5.1. Materialización de los principios de Unidad y de lealtad federal en la autonomía financiera, autonomía presupuestaria, responsabilidad financiera, transparencia financiera, prohibición de la doble imposición................................................ 328 5.2. Aseguramiento de la homogeneidad en las condiciones de vida en todo el territorio nacional.......................................................... 336 5.3. Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria como premisa para mantener la funcionalidad en el seno del Estado en el contexto de la forma ordoliberal germana............... 341
6. Eje 1. Reparto de competencias tributarias y distribución del gasto público. Análisis de los artículos 105, 106 y 108 de la ley fundamental.. 347 6.1. Introducción.................................................................................... 347 6.2. Marco jurídico vigente del sistema de distribución de ingresos y del reparto de competencias legislativas a nivel tributario entre la Federación y los Länder............................................................... 348 6.3. Evolución y reformas de los preceptos implicados en la regulación del sistema de distribución de ingresos y del reparto de competencias legislativas a nivel tributario entre la Federación y los Länder....................................................................................... 363 6.4. Recapitulación del reparto de competencias tributarias y distribución del gasto público......................................................... 385
7. Eje 2. Sistema de compensación interterritorial de la República Federal de Alemania.................................................................................... 389 7.1. Introducción.................................................................................... 389 7.2. Marco jurídico del sistema de compensación interterritorial alemán............................................................................................... 391
11 7.3. Evolución histórica del sistema de financiación y compensación interterritorial alemán..................................................................... 393
8. Eje 3. Límites al endeudamiento público........................................... 441 8.1. Introducción.................................................................................... 441 8.2. Evolución histórica del concepto “endeudamiento público”...... 443 8.3. Marco constitucional de la institución del “endeudamiento público.............................................................................................. 465 8.4. Recapitulación sobre la regulación del “endeudamiento público”... 496 8.5. Comparativa con España................................................................ 500
9. Conclusiones................................................................................... 507 10. Bibliografía................................................................................. 519
Prólogo Alemania es un referente fundamental para el constitucionalismo español, por eso todo estudio que trate y analice la constitución germana, como sucede con este libro, debe ser bienvenido en tanto que significativa aportación a tener en cuenta para la doctrina y debate político. En este caso debe serlo además por la específica materia sobre la que trata, la financiación territorial, que tan necesitada está en nuestro Estado autonómico social y democrático de derecho de una profunda reforma constitucional que, en primer lugar, garantice la efectiva e insoslayable realización del principio de solidaridad -pilar y eje fundamental de nuestro Estado social- y, al mismo tiempo, posibilite el correcto y eficaz desempeño de las competencias propias tanto del Estado como de las todas y cada una de las Comunidades Autónomas. Como se sabe, la configuración de todo estado compuesto encuentra su razón de ser en el reparto de competencias entre el nivel estatal y el infraestatal, pero esta distribución competencial será siempre incompleta sin que conjuntamente se regule con aquella un sistema de financiación territorial que permita el correcto desarrollo del sistema. En el caso español la configuración del modelo de organización territorial quedó abierta en la Constitución, precisando de una ulterior concreción que se llevó a cabo por vía de los correspondientes Estatutos de Autonomía, en virtud del principio autonómico y su corolario principio dispositivo. Así, en tanto en cuanto el modelo de organización territorial no está cerrado en la Norma Fundamental es consiguientemente imposible que el modelo de financiación pueda efectivamente quedar plenamente determinado en la Constitución y, en su caso, solo puede contenerse en ella perfilado con trazo muy grueso. Pues, ¿cómo sería posible regular constitucionalmente la correcta fi-
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nanciación territorial si no se conoce de forma clara cuál será el desempeño competencial atribuido respectivamente a cada nivel? ¿Cómo puede configurarse un sistema de financiación si no es posible sino solo intuir qué es lo que debe financiarse al Estado y a las Comunidades Autónomas respectivamente? La indeterminación de uno va en consecuencia a proyectarse en la otra. Hubiera sido realmente sorprendente, casi incluso milagroso, lo contrario; esto es, que el sistema de financiación estuviera claro en la Constitución y fuera, además, eficaz cuando la distribución competencial no lo es y, a mayor complejidad, está sometida a evolución y cambio en el tiempo. Siendo por tanto la “indeterminación” un elemento estructural de nuestro Estado de las Autonomías, esta va a dar lugar a un modelo dinámico y cambiante, que va transformándose con el tiempo, de modo que, aunque el poder constituyente perfilara algunos de sus elementos, su concreción quedó sometida a un ulterior desarrollo y a una necesaria mejora. Y es en este punto donde los trabajos como el elaborado por Francisco Villalba encuentran su fundamento y razón de ser. Pues el recuso al estudio y análisis de otros modelos comparables al caso español como es el caso germano -salvando siempre las distancias- nos permite extraer de él lecciones, buenas prácticas a imitar y malas praxis a evitar, aprendiendo así del éxito y del fracaso de otros, todo ello al objeto de arrojar luz respecto a cómo evolucionar y perfeccionar nuestro modelo. Además, y con mayor necesidad, es especialmente interesante y útil no solo analizar per se el caso alemán, sino también lo que respecto al mismo se ha dicho en relación con el caso español. Esto es, lo que la doctrina, especialmente la española, ha valorado como positivo o negativo de aquel, no por sí mismo, sino en aras del amejoramiento del modelo de financiación del Estado de las Autonomías. Y este es uno de los puntos más fuertes y sólidos, amen de aprovechables, del trabajo realizado y que aquí se presenta; puesto que el mismo no trata de mejorar el sistema alemán; sino el español que es ciertamente problemático.
Prólogo
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También es preciso, no obstante, apuntar en este prólogo que el caso alemán presenta ciertos elementos estructuralmente diferentes al español, que también se analizan y tratan y, en su caso, se valoran a fin de extraer aportaciones de ellos, cuando es posible. Siempre tuve la impresión de que prorrogar un libro es una tarea harto compleja. Hoy esa impresión es una certeza y lo es doblemente cuando se trata como es el caso de la primera vez en que se hace. Pero la petición amable y sentida de un amigo y compañero no se puede rechazar, más si constituye un honor el que con ella se me hace. Por eso ni pude ni quise decir que no, aún cuando soy plenamente consciente de que otros podrían haberlo hecho mejor que quien finalmente lo escribe, aunque eso sí no con más cariño y respeto intelectual por el autor de este libro, consciente, como soy, del trabajo, el esfuerzo y el tesón que implicó para él su realización, venciendo impedimentos de toda índole. En cualquier caso, un prólogo debe ser también algo embaucador para que quien lo lea, sienta ganas de ir a lo verdaderamente mollar e interesante, que es el propio libro. Por eso, apuntados aquí algunos de sus ejes, voy a pasar a contar algún otro dato, menos académico y mas personal que, de algún modo, contribuya a subrayar el innegable valor de esta investigación. En su día tuve la suerte y el honor de comenzar mis andanzas universitarias de la mano del Profesor José Juan González Encinar, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Alcalá, quien me inculcó un especial cariño por el estudio del constitucionalismo alemán. Tuve así la ocasión y la suerte de viajar a Alemania en diversas ocasiones, y en cada uno de esos viajes pude ir comprobando como la “reunificación” era más que una palabra, era una solidaridad de hecho, que en un tiempo relativamente breve consiguió que los nuevos “Länder” de la antigua República Democrática convergieran en buena medida con el nivel de vida con sus hermanos de la República Federal. Qué mejor ejemplo de lo fecundo y vertebrador de un sistema de financiación territorial solidario que éste para un Estado como el español que necesita,
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precisamente, de más y mejor vertebración; problema inveterado tras el que se esconde la desigualdad material entre los territorios y las gentes que conforman la España plural y diversa. Y esto lo dice alguien que ha tenido la inmensa fortuna de vivir durante largos periodos de su vida tanto en Comunidades Autónomas más favorecidas como menos en términos económicos. Finalmente, y para concluir este prólogo que ya es demasiado largo, no quisiera dejar pasar la oportunidad de contar algún que otro dato más personal, que no indiscreto, sobre el autor del libro y de las circunstancias en que se realizó la investigación que le sirve de base, y que tuve el honor y privilegio de acompañar. El primero de estos datos es que gran parte de esa investigación y sus trabajos asociados tuvieron lugar durante una pandemia global. Quizás ahora aquellos tristes tiempos queden ya lejos pero -con el recuerdo de quienes faltaron y también con la gratitud eterna a quienes estuvieron en primera línea ayudando a combatir la enfermedad y sosteniendo al Estado- es preciso significar que durante todos aquellos interminables meses fue muy complejo acceder a la Universidad, a las bibliotecas, poder, si quiera, concentrarse en casa con unos niños enclaustrados que querían, como corresponde, jugar; e incluso era difícil verse (y entenderse) con mascarillas de por medio o a través de pantallas y videoconferencias, siempre frías y distantes. Y todo ello, sin saber a ciencia cierta qué podría suceder al día siguiente. El segundo dato es que, durante la elaboración de este trabajo, el autor fue feliz padre de una preciosa niña, a quien esperaba impaciente ya en casa un hermanote mayor de pocos años. A esos dos niños les ruego aquí indulgencia por el tiempo que mis sugerencias al respecto de la investigación les privó de la presencia y del cariño de su padre. Su sacrificio tiene hoy recompensa en este magnífico libro que tienes entre las manos y en el brillante provenir académico de un gran investigador y profesor universitario.
JOSÉ ANGEL CAMISÓN YAGÜE San Vicente del Raspeig (Alicante), 17 de febrero de 2023.
Siglas CC.AA. Comunidades Autónomas CE Constitución Española BVerfGE Tribunal Constitucional Federal Alemán
Introducción La presente introducción se estructura en tres partes: objeto y justificación, en donde se plantea la hipótesis y el estado de la cuestión al respecto de la misma; metodología, que da cuenta de la epistemología seguida para el análisis y; finalmente, estructura, que presenta los elementos y fases fundamentales de la investigación realizada, así como un breve avance de las conclusiones.
I. OBJETO Y JUSTIFICACIÓN El objeto de esta investigación es determinar si el modelo constitucional alemán de financiación territorial puede o no ser considerado como un referente para una eventual reforma del modelo español. Y, en su caso, qué elementos de aquel podrían extrapolarse a éste en aras de mejorar y perfeccionar nuestro modelo constitucional de financiación territorial. Esta es, por tanto, nuestra hipótesis que sirve de eje fundamental a la realización de investigación. El estudio del modelo alemán de organización territorial y de financiación como referente para el modelo español viene justificado por los siguientes motivos: Podemos afirmar que, aunque existen otros Estados de estructura descentralizada es el modelo alemán el que debemos tomar como referente habida cuenta que el análisis de otros Estados no resulta pertinente ni arrojaría resultados tan fructíferos. Por ejemplo, si estudiásemos Estados Unidos, estaríamos haciendo el estudio de un modelo federal distante y no tiene sentido analizarlo porque las semejanzas con España son escasas. Como veremos, la similitud en la organización territorial entre España y Alemania, en su sistema de distribución de competencias entre los dos nive-
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les territoriales superiores y, por ende, en su sistema de financiación territorial nos ha abocado a tomar la decisión, creemos que acertada, de centrar nuestro estudio en el modelo alemán. Alemania es un Estado federal de estructura descentralizada muy similar a la de España y que, además, se toma frecuentemente como referencia para su estudio no solamente en el ámbito constitucional sino en otros ámbitos y dimensiones jurídicas. Es un Estado que pertenece a la Unión Europea, económicamente fuerte y su modelo ha sido tradicionalmente objeto de estudio por la más relevante doctrina constitucionalista española que ha dedicado una importante parte de su bibliografía a analizar el modelo alemán, y a compararlo con el español justificando las enormes similitudes entre ambos sistemas de organización territorial y, las posibilidades de mejorar la efectividad en nuestro sistema de financiación territorial basándonos en el modelo germano. La justificación del objeto de mi investigación también se encuentra en la urgente necesidad de proceder a la reforma del sistema de financiación territorial español que presenta problemas de diversa índole como veremos a lo largo de mi estudio y de los cuales aquí adelantamos algunos: sistema de financiación asimétrico, dado que la Norma Suprema permite y garantiza el reconocimiento de derechos históricos a las comunidades forales que se traducen en la existencia de regímenes fiscales diferentes y disparidades en la financiación de las autonomías y, por tanto, asimétricos, que provoca inestabilidad en el sistema de financiación; falta de precisión en la regulación constitucional del sistema de distribución de competencias entre el Gobierno central y las CC.AA. que tiene naturaleza anfibológica; el modelo español adolece de la falta de una institución o cámara de representación territorial, que funcione satisfactoriamente como órgano de cooperación y coordinación1, y que tenga un carácter relevante en la aprobación
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Vid. ASENSI,J.(1997). En una intervención realizada por D. José Asensi durante las II Jornadas de Pamplona sobre el Estado autonómico ya señaló que era necesaria una reforma del Senado que fuera capaz de,