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LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS DE FOMENTO DEL EMPLEO

DaNIEL PÉREZ DEL PRaDO

valencia, 2011

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Este libro está basado en el trabajo fin de máster dirigido por el profesor Jesús. R. Mercader Uguina, Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y que, con el título “Eficacia y eficiencia de los Instrumentos Económicos de Fomento del empleo”, fue presentado y defendido el 30 de junio de 2010, obteniendo la calificación de “matrícula de honor” por unanimidad

Colección laboral (Fundada por Ignacio Albiol Montesinos) Consejo científico: José María Goerlich (Director) Ángel Blasco Pellicer Jesús R. Mercader Uguina Francisco Pérez de los Cobos Orihuel Remedios Roqueta Buj

© DANIEL PÉREZ DEL PRADO

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Índice Prólogo..................................................................................................................................

I.

II.

Introducción....................................................................................................

Sobre la intervención del Estado en el mercado de trabajo y la necesidad de su evaluación.................................

1) ¿Son necesarias las políticas de empleo? Algunos argumentos jurídicos y económicos sobre la intervención del Estado en el mercado de trabajo.......................................................................................

2) La necesaria evaluación de las políticas de empleo.......................

3) Objeto de estudio. De las políticas activas a los instrumentos económicos de fomento del empleo......................................................

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15 21 21 27 35

III. Sobre la eficacia y la eficiencia instrumentos económicos de fomento del empleo.....................................................

1) Distribución competencial e instrumentos económicos de fomento del empleo..........................................................................................

1.1) Instrumentos económicos de ámbito estatal.........................

1.2) Otras formas de incidencia en la creación de empleo: el papel de las CCAA..............................................................................

2) Evaluación de los instrumentos económicos de ámbito estatal..........................................................................................................................

2.1) El punto de partida. Algunas consideraciones sobre el programa de fomento del empleo de 2006.............................

2.2) La actual situación del “Programa” estatal de bonificaciones para el fomento del empleo.............................................

2.3) Eficacia y eficiencia de los instrumentos económicos de ámbito estatal......................................................................................

3) Evaluación de los instrumentos económicos de ámbito autonómico................................................................................................................

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V.

135 143

IV.

Algunas alternativas posibles.........................................................

1) Los instrumentos económicos de fomento del empleo en el marco de la flexiseguridad........................................................................

2) Algunas alternativas que se han puesto en práctica...................... conclusiones finales.................................................................................

45 45 46 62 65 66 74 88

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VI. Bibliografía......................................................................................................

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VII. Anexo 1) Tablas-resumen de los principales instrumentos económicos de fomento del empleo a nivel nacional..............................................

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A. Incentivos previstos para la facilitación del acceso a un puesto de trabajo...................................................................................

B. Incentivos para el mantenimiento del empleo.........................

C. Incentivación excepcional de la contratación temporal.......

2) Normativa autonómica sobre fomento del empleo........................

3) Tablas sobre gasto en términos del PIB en políticas activas y pasivas de empleo.........................................................................................

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Prólogo “Per ardua ad astra”

Popper ha sugerido una teoría darwiniana del crecimiento del conocimiento que, conjuntamente con otras contribuciones, ha estimulado un nuevo campo de estudio: la epistemología evolucionista. La tesis central de este enfoque es que de la selección natural al crecimiento de conocimiento científico opera el mismo principio básico, es decir, el del ensayo y la eliminación de errores o el de la conjetura y la refutación.

Todos los organismos están, constantemente, día y noche empeñados en la solución de problemas y para dicha solución se parte del aprendizaje permanente, que se basa, necesariamente, en correcciones y modificaciones de conocimientos previos. La formación del conocimiento es fruto, pues, de la lenta prueba del tiempo, de la acumulación selectiva de habilidades y sólo puede ser visto como un proceso de aprendizaje colectivo.

La forma institucional de enfrentarse a los problemas sociales, como paradigmáticamente resulta el desempleo o la precariedad laboral, viene siendo el resultado de un largo y no siempre fácil proceso de aprendizaje. A lo largo de mismo, se ha producido una evolución a lo largo de la cual el éxito o el fracaso de las políticas desarrolladas se convierten en un factor esencial de selección y consolidación de las mismas, en el que, en suma, termina prevaleciendo la eliminación selectiva de la conducta menos adecuada y el triunfo de las que consiguen la mayor satisfacción para el mayor número. Pero, sin duda, el problema más importante que se plantea en estos casos es que el ensayo y la eliminación de errores, la conjetura y la refutación afecta a un importante número de personas que ven condicionadas sus expectativas vitales y su propia dignidad al, positivo o negativo, devenir de la decisión política adoptada. No son, pues, fáciles las medidas que afectan al empleo dado que el mismo constituye un instrumento esencial de integración social al permitir, al mismo tiempo, que todos contribuyan positivamente al bienestar colectivo y a la distribución del poder adquisitivo necesario para que los individuos puedan satisfacer sus necesidades. Como recordaba Fina, “cualquier otro mecanismo que permite cumplir una de estas dos funciones es, desde el punto de vista normativo, inferior”.

El modo de enfrentarse al empleo y al objetivo de que el mismo posea una cierta calidad, ha sido un reto al que se han dirigido las actuaciones normativas a lo largo de los más de treinta años de vida de nuestra democracia. El hecho de que, salvo en contados interregnos, nuestra realidad social haya acompasado su tranco con el de la crisis

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económica ha contribuido, sin duda, a su protagonismo. A lo largo de las dos últimas décadas, se han puesto en marcha diversas reformas normativas para el fomento del empleo indefinido, con el objetivo de reducir las diferencias existentes entre los costes laborales de los contratos temporales e indefinidos. Para ello, se han utilizado básicamente dos herramientas. Por un lado, se ha intentado recuperar el “principio de causalidad” para los contratos temporales, que puede verse como una forma de encarecimiento de su uso y, por otro, se han puesto en marcha medidas encaminadas a reducir el coste que tiene para las empresas la contratación indefinida. Reducción esta de los costes que ha encontrado como camino preferente el de la disminución del coste laboral directo, mediante reducciones (o “bonificaciones”) de las cotizaciones a las Seguridad Social. Pero ¿cuáles han sido los resultados?

La evaluación de opciones, años después de su puesta en práctica, ofrece resultados más que pesimistas: el panorama es desolador.

El desempleo existente en nuestro país es, en este momento, el más elevado de todos los países de la Unión Europea; la tasa de desempleo juvenil se cifra en el 43,1%, con la significativa peculiaridad de que la tasa de desempleo juvenil española es tres veces mayor que la de Dinamarca, cuatro veces y media la de Alemania, cinco veces la de Austria y Holanda, y es dieciocho puntos mayor que la de Francia; los niveles de temporalidad superan, con mucho, la media europea. En resumen, el impacto de la reforma laboral que operó en nuestro mercado de trabajo la Ley 35/2010 ha sido escaso. Tan alarmante situación lleva inmediatamente a echar la vista atrás y contemplar las técnicas normativas utilizadas y cuestionar sus insatisfactorios resultados. El excelente estudio de Daniel Pérez del Prado que el lector tiene en sus manos viene a enfrentarnos con tal cruel realidad al afirmar, sin ambages, que: “los instrumentos económicos de fomento del empleo son ineficaces por lo que al objetivo de crear empleo se refiere”.

Tal afirmación parece querer expresar que algunas de las presuntas soluciones utilizadas por las múltiples reformas laborales realizadas en nuestro país han sido más que “recetas mágicas”, “puertas falsas”, que parecen enseñarnos varios lustros después que el camino elegido no era el correcto. Ciertamente, hacen falta sólidos fundamentos científicos y una profunda solvencia, rasgos que definen al autor de la presente obra, para concluir que el terreno de los incentivos económicos al empleo se encuentra yermo y que las opciones normativas de futuro deben en esta materia dirigirse por otros caminos. Desde el juego dualista “eficacia” y “eficiencia”, nociones que el autor se encarga de deslindar y distinguir, y que permiten no solamente precisar si el fin perseguido se cumple mediante el medio articulado sino, además, si

PRÓLOGO

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ello se produce al menor coste, se construye un sólido andamiaje que permite observar con total nitidez las ineficacias y las ineficiencias del modelo.

El marasmo que caracteriza la regulación de esta modalidad de política activa de empleo es sistematizado a través de tres conceptos clave: eficacia formal, eficacia en la cuantía y eficacia económica o macroeconómica. Pero también la crítica al sistema que es, sin duda, demoledora, se construye por Daniel Pérez del Prado a través del estudio del reverso negativo de esa triple dimensión. Del balance del análisis de estas medidas resulta, en primer lugar, lo que el autor denomina la “ineficacia formal” de las medidas, que da lugar a verdaderas “bonificaciones sorpresa”, pues, en algunas de éstas, resulta difícil que, antes de la contratación, el empresario pueda tener acceso a esa información necesaria para poder adoptar la decisión más adecuada a sus intereses, por lo que difícilmente el incentivo puede ser tenido en cuenta en la hipotética generación de un puesto de trabajo. Igualmente, en segundo lugar, aprecia lo que califica de “ineficacia en la cuantía”, noción con la que se hace referencia a la paradoja de que los instrumentos económicos son medidas caras en conjunto o agregadamente, pero baratas desde un punto de vista individual o empresarial, lo que implica que el impacto de la bonificación de cada contrato en el conjunto de costes laborales no sea de la suficiente entidad como para propiciar cambios notables en el comportamiento del empresario, en particular, llevándole a contratar a un sujeto más. O, en fin, una “ineficacia económica” pues, desde la perspectiva macroeconómica, tales instrumentos establecen incentivos económicos que no sirven para crear empleo, por cuanto experimentan un importante “peso muerto”, es decir, se incentivan empleos que se crearían de todas formas aun en ausencia de bonificaciones; y, desde la perspectiva microeconómica, se advierte que estos instrumentos producen un “efecto sustitución” a favor de algunos de los colectivos cuyo empleo se incentiva y, en particular, canalizan o focalizan el empleo hacia jóvenes y mujeres. De ahí que el autor de esta espléndida monografía afirme que estos instrumentos económicos no crean empleo, sino que lo “focalizan”. En suma, la decisión empresarial positiva o negativa de contratar no resulta afectada, sino que los citados instrumentos simplemente operan el efecto de una vez tomada la decisión reorientarla hacia aquellos colectivos cuya contratación se encuentra incentivada.

Este mismo esquema se aplica, en la obra que prologo, respecto de los objetivos de mantenimiento del empleo e incentivos que, con carácter excepcional, se mantienen en relación con el empleo temporal. En relación con ellos, Pérez del Prado alcanza resultados tan significativos

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como que, para el caso de los trabajadores discapacitados, la medida es eficaz respecto del mantenimiento del empleo, si bien su configuración actual implica recurrir a la contratación temporal como paso previo necesario al acceso a la indefinida. O que, para los contratos formativos, de relevo y sustitución, salvo para los supuestos no susceptibles de bonificación, resultará más beneficiosa la contratación indefinida ab initio. De otra parte, en el ámbito autonómico, se constata que las subvenciones que articulan los planes regionales guardan numerosas similitudes con la configuración general de los instrumentos económicos de fomento del empleo de ámbito estatal, existiendo numerosas duplicidades y contribuyendo al caos anteriormente mencionado.

A través del uso de las técnicas de eficacia y eficiencia de las medidas, el autor obtiene una herramienta extraordinariamente útil y práctica a la hora de analizar y evaluar las técnicas de incentivación económica del empleo, pero también inicia un camino metodológico de más amplio alcance en el que lo económico se integra de manera precisa con lo jurídico. Sólo su excelente formación como jurista y economista en la que destacó de forma brillante durante sus estudios en la Universidad Carlos III de Madrid permite un empeño de esta envergadura. Pero esta integración metodológica constituye, a mi juicio, una necesidad incuestionable. Es para mí imprescindible huir de los tópicos que han vinculado el análisis económico del derecho con el pensamiento neoliberal y con posiciones ajenas a cualquier planteamiento social. Cada vez resulta más necesario que el jurista se aparte de la tradicional contemplación formal y abstracta de la norma para conceder mayor atención a los hechos reales que intervienen en la circunstancia jurídica.

En el momento actual, los hechos sociales y económicos pasan a constituirse en auténticos “datos” del problema jurídico. Se hace necesario llevar la norma al terreno de la experiencia vital, por lo que se requiere que las investigaciones jurídicas huyan de las clásicas explicaciones “monocausales” que conducen inevitablemente hacia simplificaciones inadmisibles a la hora de abordar el análisis de realidades sociales complejas y busquen la integración del máximo número de instrumentos y perspectivas para comprender e integrar esa realidad.

Ciertamente, la inteligencia del Derecho resulta normalmente confiada a leyes y principios de forma casi exclusiva en la perspectiva de una ciencia jurídica autónoma, sin tomar en consideración que todas las valoraciones jurídicas pueden ser reconstruidas e interpretadas con arreglo a categorías que nos suministra el pensamiento económico. Para corregir esta tendencia, dos grandes diagonales han de atravesar el análisis de las instituciones jurídico laborales. La primera debe tratar de evaluar la racionalidad económica y social de las reglas que se ela-

prólogo

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boran en los intersticios del sistema positivo. La segunda debe buscar indagar en su racionalidad sistemática, es decir, en su congruencia con las valoraciones legales analizadas.

Como decimos, la presente obra, Los instrumentos económicos de fomento del empleo, contiene dos aportaciones principales que van a permitir unir la misma a la muy reducida lista de estudios que han caminado por esta intrincada senda y que han contribuido a explanar tan vasto como complejo territorio. La primera, es de índole metodológico al conectar de forma directa, inmediata y franca la perspectiva jurídica y económica en el análisis de una de las principales medidas de fomento del empleo en España. La segunda, de carácter sustantivo, al contribuir a poner orden en una materia correosa, voluble y caótica, en la que el entramado normativo resulta de una complejidad extrema.

Llegados a este punto, me viene a la mente la negra frase de Tocqueville, “el pasado ya no ilumina el porvenir, el espíritu humano camina entre tinieblas”. Pero no es cierta el espíritu humano es indomable y el futuro está lleno de caminos aunque para transitar por los mismos en ocasiones no nos acompañe la luz. La obra de Pérez de Prado se cierra con una reflexión de futuro y con diversas propuestas que buscan hallar nuevos rumbos en esta materia: la mayor conexión e interrelación entre políticas activas y pasivas; la descentralización de determinadas políticas de empleo hacia el ámbito local; y la mayor participación de los agentes sociales.

Este trabajo que tuve el placer de dirigir, tiene su origen en la tesina presentada por el autor ante un Tribunal compuesto por los Profesores González Ortega, Escudero Rodríguez y Morón Prieto y se encuentra íntimamente vinculado con la fructífera estancia de investigación que bajo la dirección del profesor Per Kongshøj Madsen realizó en el “Centre for Labour Market Research” (CARMA) de la Universidad de Aalborg (Dinamarca).

Concluyo. “Per ardua ad astra”. Esta máxima latina tiene muchas otras traducciones pero todas se asemejan: “a través de las dificultades alcanzamos las estrellas”. En la obra que el lector tiene en sus manos el significado de esta máxima latina cobra pleno sentido, en cuanto a su contenido, en cuanto al resultado de la misma y, sobre todo, en cuanto a su autor: Daniel Pérez del Prado.

Jesús R. Mercader Uguina Tres Cantos, 2 de mayo de 2011

I. Introducción El objeto del presente estudio es proceder a una valoración desde un punto de vista jurídico y económico de una de las principales medidas de fomento del empleo en España y que aquí se recoge bajo el nombre de “instrumentos económicos de fomento del empleo”.

La Economía, sus conceptos e instrumentos de análisis, muestran un enorme potencial en lo que hace al estudio de los problemas jurídicos, capacidad que resulta reforzada, a nuestro juicio, cuando éstos tienen que ver con las relaciones laborales, cuando entran dentro del ámbito propio del Derecho del Trabajo.

Es cierto que los problemas atinentes a las relaciones laborales no son simples cuestiones de coste y beneficio, ni el trabajo un simple factor productivo. No. Tal concepción reduccionista sería, precisamente por serlo, poco práctica. Sin embargo, dicho esto, no es menos cierto que los conceptos, instrumentos y formas de razonamiento de la ciencia económica pueden ampliar de forma notable el campo de análisis del jurista y, lo que es más importante, modular la perspectiva, el enfoque, desde el que reflexionar acerca de los distintos problemas que se nos plantean1.

Esto es así porque, en lo concreto, las relaciones laborales aparecen frecuentemente trufadas, influidas, conectadas con problemas económicos porque, por citar un ejemplo, entre sus múltiples manifestaciones existe una que consiste precisamente en un intercambio de trabajo por salario, remuneración que es una de las notas caracterizadoras de la relación laboral. Más allá de esto, en relación con el concreto objeto de nuestro estudio, esta conexión entre Derecho y Economía se muestra especialmente reforzada en el campo del empleo, por cuanto que la interrelación entre política económica y política de empleo es, como veremos, notable, lo cual se manifiesta incluso en la regulación jurídica del empleo o en el reparto competencial que, en relación a esta misma cuestión, existe entre el Estado y las CCAA. En lo general, porque métodos de análisis, instrumentos o conceptos que nacieron en el mundo económico forman ya parte de otros 1

Esta idea, la de que la Economía permite ver el Derecho desde una «nueva perspectiva» se observa claramente en Cooter, R.; Ulen, T., “Una introducción al Derecho y la Economía”, en Derecho y Economía, Fondo de cultura económica, México, 1998, cap. 1. En particular, el apartado tercero del capítulo apuesta, ya desde su título, por una interconexión, que no absorción, entre ambas ciencias.

Así, se titula: «¿Por qué deberían estudiar Economía los abogados? ¿Por qué deberían estudiar Derecho los economistas?», págs. 18-20.

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ámbitos de estudio, han sido adoptados por otras ciencias, lo que demuestra que no es necesario la aparición de un problema económico para que la Economía entre en escena, sino que el análisis económico resulta útil con independencia de aquél, por cuanto trata de averiguar cuál es el comportamiento de los sujetos ante una determinada situación, norma o institución o cuál será su reacción en caso de que tales circunstancias o elementos cambien.

Así, por los que hace a los instrumentos y métodos de análisis, cada vez son más habituales, no solamente la utilización de gráficos, tasas o estadísticas como forma de mostrar y aseverar los datos relativos a una determinada cuestión2, sino la aplicación de modelos de oferta y demanda3, como los que aquí emplearemos, o de razonamientos de coste-beneficio, para explicar las más variopintas cuestiones.

Desde el lado conceptual, destacan las nociones de “eficacia” y “eficiencia”, que son ya indispensables, como se señalará, especialmente en el ámbito de la evaluación, si bien no son los únicos criterios que pueden emplearse. Su utilidad viene dada, como también veremos, por la capacidad de conexión con los objetivos que una determinada medida o acción plantea, en el primer caso; mientras que en el segundo, la eficiencia da un paso más y enlaza la capacidad para lograr un objetivo con los costes derivados de su desarrollo. De esta forma, nos encontramos con dos conceptos diferentes pero complementarios que, así definidos, devienen ideales en lo que hace a la evaluación genérica de políticas, medidas, planes, acciones o, incluso normas. Dicho de otra forma, la ciencia económica permite al jurista avanzar en el camino de la evaluación de la estrategia utilizada para alcanzar una determinada meta, de tal forma que se puedan barajar otros alternativos con menor coste social4.

Este enfoque mixto se muestra desde las primeras páginas de este estudio. Así, a modo de introducción nos sumergimos en los principales argumentos que, tanto desde el Derecho como desde la Economía, justifican la intervención del Estado en un mercado “especial”, que es 2

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Por ejemplo, en el ámbito de la discriminación indirecta tiene notable importancia, especialmente en EEUU, la denominada como “prueba estadística”. A este respecto puede consultarse Baldus, D. C.; Cole, J. W. L., Statistical Proof of Discrimination, Mc Graw Hill, Colorado Springs, 1980.

Ad. ex. Alonso Olea, M., “El trabajo como bien escaso”, en Durán López, F. (coord.) Las Relaciones Laborales y la Reorganización del Sistema Productivo, Publicaciones del Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Córdoba, Córdoba, 1983, págs. 9-14.

Posner, R. A., El análisis económico del derecho, Fondo de cultura económica, México, 1992, pág. 28.

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el mercado de trabajo o, si se prefiere, en la ordenación, dirección e impulso de las relaciones laborales.

A partir de ahí, y puesto que tal actividad estatal resulta imprescindible, surge la necesidad de evaluar tal intervención pública. Por ello, dedicaremos un apartado a exponer cuáles son los fundamentos de esa actividad evaluadora, en qué consiste y cómo puede ser aplicada al ámbito de las políticas de empleo.

Por último, sólo restaría precisar algo más el concreto objeto de la actividad valorativa, propósito que persigue el último apartado de este primer capítulo, que desciende desde las políticas activas de empleo hasta la definición de qué se entiende por instrumentos económicos de fomento del empleo..

Puestos sobre la mesa los instrumentos, llega el momento de proceder a su utilización, tarea que se lleva a cabo en el capítulo segundo. Éste, a su vez, se divide en tres grandes epígrafes dedicados, el primero, a la ordenación de los instrumentos económicos de fomento del empleo conforme al criterio competencial y territorial. En particular, se distinguirá entre los instrumentos de ámbito estatal y autonómico, dedicando, en el primer caso, especial atención a la relación que en nuestro país han tenido las reformas sustantivas y la política instrumental, delegando a los instrumentos fiscales a un segundo plano residual y complementario.

En el segundo y tercer epígrafes, dedicados a la evaluación propiamente dicha, se distingue entre aquellos instrumentos de ámbito estatal, ya entren dentro del ámbito del Derecho del Trabajo o sean de contenido fiscal, y los de carácter autonómico.

En particular, se dedica especial atención a la reconstrucción del programa estatal de fomento del empleo. Así, veremos que a pesar de los propósitos del programa de 2006, las ulteriores reformas y, muy especialmente la reciente de 2010, han determinado que una de las principales características de esta política instrumental española siga siendo su dispersión normativa. Sólo así puede practicarse la tarea valorativa que pretende este estudio en lo que hace al programa estatal, pretensión a que se dedica el mencionado epígrafe segundo. A la luz de los resultados, se buscan las analogías y diferencias con y entre los distintos programas autonómicos.

El trabajo se cierra situando los resultados obtenidos dentro del encuadre general de articulación de las medidas de fomento del empleo en nuestro país, realizando una serie propuestas de mejora desde el debate de la flexiseguridad en España. En este marco, se toman las “buenas prácticas” desarrolladas por otros Estados que han alcanzado resultados notables en el ámbito de las políticas activas de empleo y

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que han sido objeto de evaluación por su parte, así como a nivel internacional. No se trata tanto de trasladar miméticamente instituciones y esquemas, lo que fáctica y normativamente suele resultar imposible, como de importar aquellos elementos susceptibles de aplicación en nuestro país de acuerdo con sus especiales características.

De esta forma, lo que se pretende es no solamente evaluar desde el punto de vista de la eficacia y de la eficiencia un concreto mecanismo del Estado para incidir en el mercado de trabajo con el objetivo de crear empleo, lo que exige la coordinación e interacción de la reflexión jurídica y la económica, sino situarlo en el esquema general de las políticas de empleo en nuestro país, así como en la discusión de hacia dónde debe transitar nuestro mercado de trabajo de cara al futuro. Así, se multiplica nuestra capacidad de análisis, que queda completamente conectada con el problema sustancial que tras ésta y otras políticas de empleo se esconde: acabar con el desempleo.

No obstante, este esfuerzo resultaría en parte incompleto si no se introdujera junto con esta vertiente analítica, como se ha dicho, otra de índole propositivo. Tan necesaria resulta una evaluación adecuada de las políticas o instituciones, en nuestro caso los ya mencionados instrumentos económicos de fomento del empleo, como proponer alternativas que permitan su mejora o, en caso de que no estén cumpliendo los objetivos marcados, su sustitución por otras que pudieran resultar más adecuadas desde un punto de vista no solamente jurídico o económico, sino político y social.

De ahí que a lo largo de los diversos problemas que irán surgiendo se haga un especial esfuerzo por concretar medidas y/o alternativas específicas, lo que llevará, como se indicó, a intentar encajar los instrumentos económicos en el marco de las políticas activas de empleo y, en particular, en el debate sobre la flexiseguridad en España. El motivo es que sólo si se comprende adecuadamente el papel que estas concretos instrumentos han venido cumpliendo en ámbito de las políticas activas de empleo, podremos proponer alternativas adecuadas a tales funciones, bien porque cumpliendo la misma se hayan mostrados más eficaces en otros contextos, bien porque se entienda que resulta necesario poner el acento en otro tipo de mecanismos, buscar otras finalidades.

Dicho de otra forma, sólo si se comprende el juego que las reformas institucionales e instrumentales han venido cumpliendo en nuestro país y el papel que ha desarrollado cada pieza en el complicado mecanismo de las políticas de empleo, podremos hacer propuestas más acertadas, que encajen mejor en ese panorama institucional.

Del mismo modo, debemos saber hacia dónde se encaminan esas estructuras, cuál es el futuro de la gestión de las políticas de empleo

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y del mercado de trabajo. Dada la relevancia que la flexiseguridad está alcanzando en Europa y en nuestro país, resultaba imprescindible encajar todo lo anterior en un debate, parece que de futuro. De nuevo, como ya se ha dicho, lo importante no es si una determinada práctica o modelo resulta o no importable, sino el concreto modelo que se está adoptando, la tendencia hacia la que puede caminar España y el modo en que se pueden adaptar y adoptar instituciones ante tales planes de futuro.

De ahí también la presencia de este análisis y el inmediato anterior y la conexión entre ambos. Esta evaluación no estaría completa teniendo en cuenta única y aisladamente la política instrumental, lo que hacía necesario su encaje dentro de un determinado modelo sustantivo presente y de futuro.

Establecido el plan y método de estudio, ya podemos adentrarnos en el análisis de la eficacia y eficiencia los instrumentos económicos de fomento del empleo.

II. Sobre la intervención del Estado en el mercado de trabajo y la necesidad de su evaluación 1) ¿Son necesarias las políticas de empleo? Algunos argumentos jurídicos y económicos sobre la intervención del Estado en el mercado de trabajo El mercado de trabajo en general y las políticas de empleo en particular son campos de una notable intervención por parte del Estado y, ello, no solamente por la necesidad de proceder a una regulación que ataje los desequilibrios existentes entre las partes integrantes de la relación laboral5, sino porque al margen de esto se impone la necesidad de proceder a estimular, orientar o dirigir a los agentes intervinientes en el mercado de trabajo con el objeto de crear empleo6. En particular, más allá de las consideraciones que el contenido y la fuerza jurídica del art. 35 CE puedan merecernos7, no cabe duda de que la simple presen5

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Sobre cómo las imperfecciones del mercado (más concretamente los problemas de información imperfecta) se relacionan con la desventaja negociadora de los trabajadores, lo que hace imprescindible la intervención del Estado para su corrección y, por ende, para el funcionamiento eficiente de aquél, vid. Stiglitz, J. E., “Empleo, justicia social y bienestar de la sociedad”, cit., págs. 10-14.

Para un estudio más general acerca de las ventajas y desventajas de la intervención del Estado en al economía debe consultarse, de este mismo autor, El papel económico del Estado, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1993, págs. 25-95.

Desde un punto de vista económico, en el marco de una determinada corriente económica, se dice esta labor interventora se realiza a través de “instituciones”, término que es perfectamente reconducible al jurídico. Así, podemos definir las “instituciones del mercado de trabajo” como un «sistema de leyes, normas y convenciones resultantes de una elección colectiva y que establecen restricciones e incentivos para alterar o modificar las decisiones individuales relativas al trabajo y los pagos». Boeri, T.; van Ours, J., The Economics of Imperfect Labor Markets, Princetown University Press., Princetown, 2008, pág. 3. (Traducción propia). En un sentido “inverso”, una visión acerca de cómo las instituciones básicas del capitalismo influyen en el mercado de trabajo y, en particular, en la contratación puede verse en Recio Andreu, A., Capitalismo y formas de contratación laboral, MTAS, Madrid, 1988.

Para una visión iuslaboralista sobre el tema vid. Monereo Pérez, J. L.; Molina Navarrete, C., “El derecho a la redistribución equitativa de la riqueza. El derecho al trabajo”, en Comentario a la Constitución socio-económica de España, Comares, Granada, 2002. Montoya Melgar, A., “Ejercicio y garantías de los derechos fundamentales en materia laboral”, Revista de Política Social, nº 121, 1979. Alarcón Caracuel, M. R., “Derecho al trabajo, libertad profesional y de-

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cia de este artículo entre «los derechos y deberes de los ciudadanos», unido al principio rector del art. 40 CE, que ordena promover en especial una «política orientada al pleno empleo», supone la aparición de una especial obligación al respecto por parte del Estado.

Por consiguiente, ya en nuestro texto constitucional encontramos un mandato explícito a los poderes públicos para que intervengan en el mercado de trabajo, garantizando el derecho al trabajo en todas sus manifestaciones y, en particular, en relación con su vertiente como derecho al empleo. En palabras del Tribunal Constitucional, «el derecho al trabajo no se agota en la libertad de trabajar8» sino que «supone también el derecho a un puesto de trabajo, y como tal presenta un doble aspecto: individual y colectivo, ambos reconocidos en los artículos 35.1 y 40.1 de nuestra Constitución, respectivamente. En su aspecto individual, se concreta en el igual derecho de todos a un determinado puesto de trabajo si se cumplen los requisitos necesarios de capacitación y en el derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo, es decir, a no ser despedidos si no existe una justa causa. En su dimensión colectiva, el derecho al trabajo implica además un mandato a los poderes públicos para que lleven a cabo una política de pleno empleo, pues en otro caso el ejercicio del derecho al trabajo por una parte de la población lleva consigo la negación de ese mismo derecho para otra parte de la misma9.»

Así las cosas, el derecho al trabajo contiene, según el TC, una doble dimensión. Una dimensión individual, que se concreta en el derecho de todos a acceder a un puesto de trabajo si se cumplen con las cualificaciones requeridas y en el derecho a la estabilidad en el empleo, entendido, no como la permanencia a toda costa, sino a no ser despe-

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ber de trabajar”, Revista de Política Social, vol. nº 121, 1979. Sobre la propuesta relativa a la no aceptación del derecho al trabajo como un auténtico derecho vid. Peces-Barba Martínez, G., “El socialismo y el Derecho al trabajo”, Sistema: revista de ciencias sociales, vol. 97, 1990. Incardinando esta postura en la visión integral de los Derechos Fundamentales del profesor peces-barba, pero argumentando en contra, vid. Sastre Ibarreche, R., El derecho al trabajo., Editorial Trotta, Madrid, 1996, págs. 125-150. En el mismo sentido, pero en el marco de reflexión más amplio relativo a la relación entre derecho al trabajo, inserción social y la propuesta del ingreso básico, vid. Rey Pérez, J. L., El derecho al trabajo y el ingreso básico. ¿Cómo garantizar el derecho al trabajo?, Dykinson, Madrid, 2007, págs. 181-198.

Para la distinción entre los conceptos de “derecho al trabajo” y “libertad de trabajar”, vid. Sastre Ibarreche, R., El derecho al trabajo., cit., págs. 87-91. En esa misma obra, también se ofrece las claves históricas de las que derivan uno y otro conceptos. A este respecto, vid. págs. 23-35.

STC 22/1981, de 2 de julio, en su FJ 8 (Tol 109297).

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dido sin justa causa10. Pero también una colectiva, que se concreta en el mandato a los poderes públicos para llevar a cabo una política de pleno empleo y que, por consiguiente, se encuentra imbricado, cuando no condicionado, por el sistema económico acogido por la Constitución y llevado a cabo en cada momento por el Gobierno de turno11.

Pero es que la intervención del Estado en el mercado de trabajo no solamente viene exigida jurídicamente, sino también económicamente.

Otra cosa bien distinta es que los economistas no se pongan de acuerdo acerca del grado de implicación del Estado en la economía o en el mercado (en nuestro caso, en el mercado de trabajo) En efecto, resulta de sobra conocido que una de las cuestiones que más enfrentan a los economistas es precisamente la de cuál ha de ser el papel del Estado en la economía. Así las cosas, desde que Adam Smith alumbrara la ciencia económica con su célebre “mano invisible”, hasta la actualidad, se han escrito ríos de tinta sobre este tema, presentándose todo tipo de modelos acerca de los perniciosos o benéficos efectos de la actividad estatal en el mercado12 y arguyendo todo tipo de teorías en uno y otro sentido.

En todo caso, una vez firmada el acta de defunción de las economías de planificación central, parece que el debate ha dejado de ser una discusión entre extremos, para pasar a ser una lucha entre el extremo de las posturas neoliberales que abogan por un papel mínimo del Estado y el otrora justo medio, esto es, aquellos que creen en un papel más activo de la Administración pública y que podría estar representado por quienes defienden nuevas versiones del Estado del bienestar o, simplemente, un Estado interventor y corrector de las desigualdades del mercado.

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SSTC 7/1993(Tol 82030) y 14/1993 (Tol 82037), de 18 de enero, y 20/1994 (Tol 82429), de 27 de enero, entre otras La Constitución no recoge un sistema económico concreto sino que, todo lo más, dentro del marco de la economía social de mercado, permite a cada Gobierno articular una política económica de acuerdo con su ideología, programa de gobierno u oportunidad política. Por ello, la satisfacción directa del derecho al trabajo entendido como acceso al empleo no resulta posible, por cuanto el reconocimiento de la libertad de empresa en el art. 38 CE, supone su entero respeto y, por consiguiente, la imposibilidad de la prestación directa y exclusiva por parte del Estado. Sobre la relación entre el Derecho al trabajo y el modelo económico de la constitución, vid. Sastre Ibarreche, R., El derecho al trabajo., cit., págs. 95-101.

Un paseo sobre los orígenes del liberalismo en relación con esta cuestión puede darse de la mano de otro economista clásico: Keynes, J. M., “The end of laissefaire”, en The End of Laissez-Faire. The Economic Consequencies of the War, Prometheus Books, Amherst, New York, 1926 (Great Minds Series), págs. 13-46.