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construcción del estado social

Constitución ﬁnanciera y constitución social

Constitución ﬁnanciera y constitución social Manuel José Terol Becerra / Abdelhamid Adnane (Directores)

La situación de crisis económica ha provocado la activación de medidas de austeridad tendentes a la reducción del gasto público. Entre estas medidas, destaca la reforma del artículo 135 de la Constitución española que establece, como regla jurídica, lo que venía configurado como mero principio orientador de la actividad financiera de las Administraciones Públicas. Esta limitación constitucional y su desarrollo legal obligan a redefinir el alcance prestacional del Estado que se ve claramente afectado por la rigidez de la nueva regla constitucional que, al proscribir la superación de un determinado techo de gasto, pone en solfa el principio no regresividad de las conquistas sociales.

construcción del estado social

Manuel José Terol Becerra Abdelhamid Adnane (Directores)

construcción del estado social

CONSTITUCIÓN FINANCIERA Y CONSTITUCIÓN SOCIAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONSTITUCIÓN FINANCIERA Y CONSTITUCIÓN SOCIAL Directores

Manuel José Terol Becerra Abdelhamid Adnane Autores

Abdelhamid Adnane Miguel Agudo Zamora Héctor Álvarez García Luis Jimena Quesada Ciro Milione Octavio Salazar Benítez Carlos Vidal Prado

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad. Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación Orientada a los Retos de la Sociedad (DER2013-48327-C3-3-R) “Constitución financiera vs. Constitución social. Redefinición del Estado autonómico y social a la luz de la cláusula de estabilidad presupuestaria”.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-733-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo.............................................................................................................. 9 Manuel José Terol Becerra Coste de los derechos cívico-políticos y medidas anticrisis................................ 11 Luis Jimena Quesada Las medidas de austeridad y control de gasto público en España: Sanidad, Educación y Dependencia.................................................................................. 29 Carlos Vidal Prado Proposals for constitutional reform to shield the legal status of social rights in Spain........................................................................................................... 61 Miguel Agudo Zamora La frágil justicia de género: Reflexiones sobre la tensión entre políticas de igualdad y estabilidad presupuestaria.................................................................. 85 Octavio Salazar Benítez Austeridad e igualdad material. Un equilibrio impuesto por la Constitución.... 117 Abdelhamid Adnane Constitución social y derecho al trabajo. Análisis de las causas sistémicas del desempleo juvenil en Andalucía.................................................................. 141 Dr. Ciro Milione La autonomía de las personas con discapacidad en el ejercicio de los derechos fundamentales............................................................................................. 177 Héctor Álvarez García

Prólogo No huelga recordar que la situación de crisis económica ha provocado la activación de medidas de austeridad tendentes a la reducción del gasto público. Entre estas medidas, destaca la reforma del artículo 135 de la Constitución española que establece, como regla jurídica, lo que venía configurado como mero principio orientador de la actividad financiera de las Administraciones Públicas. Esta limitación constitucional y su desarrollo legal obligan a redefinir el alcance prestacional del Estado que se ve claramente afectado por la rigidez de la nueva regla constitucional que, al proscribir la superación de un determinado techo de gasto, pone en solfa el principio no regresividad de las conquistas sociales.

El presente libro recoge las reflexiones realizadas por los miembros del Proyecto de Investigación del MINECO titulado “Constitución financiera vs Constitución social”. Las aportaciones científicas abordan varias cuestiones directamente relacionadas con el objeto de nuestra investigación. Luis Jimena Quesada hace un análisis riguroso del coste de los derechos cívico-políticos y de las medidas anticrisis y Carlos Vidal Prado aborda con solvencia las medidas de austeridad y el control de gasto público en España en los sectores de sanidad, educación y dependencia. Miguel Agudo Zamora formula sólidas propuestas de reforma constitucional en aras de fortalecer el estatus jurídico de los derechos sociales en España, mientras que Octavio Salazar Benítez reflexiona de manera perspicaz sobre la tensión entre políticas de igualdad y estabilidad presupuestaria. Abdelhamid Adnane pone en valor las disposiciones constitucionales establecientes de la igualdad material, haciendo hincapié en la justicia material en el gasto, como límite a la lógica de austeridad, y Ciro Milione realiza un análisis detallado de las causas sistémicas del desempleo juvenil en Andalucía. Por último Héctor Álvarez García trata con éxito el tema de la autonomía de las personas con discapacidad en el ejercicio de los derechos fundamentales.

Manuel José Terol Becerra

Nuestra intención es que dichas aportaciones sean conocidas por la Universidad y que toda la comunidad universitaria dé su opinión. Hasta tanto esto se produzca ahí va la nuestra.

Manuel José Terol Becerra Septiembre 2017

Coste de los derechos cívico-políticos y medidas anticrisis Luis Jimena Quesada Universitat de València

SUMARIO: 1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES: EL COSTE DE LA DEMOCRACIA CÍVICO-POLÍTICA. 2. RECONOCIMIENTO Y EJERCICIO DE TODOS LOS DERECHOS, O LA INDIVISIBILIDAD EN CLAVE POSITIVA. 3. COSTE E INDIVISIBILIDAD DE TODOS LOS DERECHOS, TAMBIÉN EN CLAVE NEGATIVA. 4. EL COSTE DE REPARACIÓN DE LOS DERECHOS CÍVICO-POLÍTICOS. 5. REFLEXIONES FINALES: INVERSIÓN, RENDIMIENTO Y PÉRDIDAS NECESARIAS GENERADAS POR LOS DERECHOS CÍVICO-POLÍTICOS.

1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES: EL COSTE DE LA DEMOCRACIA CÍVICO-POLÍTICA A veces suele decirse que, si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un coste. Lo que ocurre es que (y aquí conviene rememorar la concepción churchilliana de la democracia como el menos malo de los regímenes políticos) el coste elevado de ese modo democrático de gestión política (que incluso —se añade— propende a la compra de conciencias y está empíricamente expuesto a un riesgo de corrupción que sobrepasa cualquier previsión) permite paradójicamente no sumir a un país en la pobreza; y, al contrario, cuando la corrupción impregna de modo prevalente el régimen político (en tal caso, autocrático, no democrático), resulta difícil salir del subdesarrollo, por más que un país cuente con enormes riquezas naturales1.

NOUHOUAYI, A.: “La démocratie: un mode de gestion politique au coût élevé!”, Revue Perspectives & Sociétés, n° 1, 2010, pág. 8. 1

Luis Jimena Quesada

Es cierto que, en el panorama de crisis económica y financiera de los últimos años, las medidas normativas de austeridad más controvertidas han ido encaminadas a recortar los derechos sociales, de tal manera que la contención del gasto y el equilibrio presupuestario han tendido a minimizar los estándares de la democracia social, en ocasiones trayendo a colación el injustificado pretexto del parasitismo prestacional. Como si la satisfacción de los derechos civiles y políticos no comportara coste alguno; sin que, en cambio, quepa utilizar el pretexto de la lacra de la corrupción u otros argumentos recurrentes (como el presupuesto destinado a defensa nacional) para rebajar los estándares de la democracia política reduciendo excesivamente la financiación de las campañas electorales2.

A este respecto, en ocasiones se ha criticado la frecuente organización de contiendas electorales, a intervalos irregulares y tras cortas legislaturas, sobre todo en el caso de ejecutivos no sustentados con amplias mayorías. A lo que cabe responder que participa de la lógica de los gobiernos minoritarios el ser más frágiles y durar menos tiempo. Por ello, causa perplejidad la posición de quienes elogian los gobiernos minoritarios y, al tiempo, se quejan de que se celebran demasiadas elecciones3. En la escena política actual española se ha observado que “por lo general, el descontento se centra en el sistema electoral y en la corrupción, que alcanza a todos los niveles institucionales y territoriales, no siendo descabellado relacionar ambas protestas entre sí. Pero no se pone

2 La problemática no es nueva; así, una ilustración sobre el alcance del gasto de las campañas electorales en comparación con otros indicadores (como el impacto de los gastos en defensa nacional y otros gastos gubernamentales que comporten progreso social y crecimiento económico sin causar desempleo masivo ni debilitación fiscal a través de la inflación), en el caso de Estados Unidos, en el trabajo de BUEHLER, A. G.: “The Cost of Democracy”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 379 (Monografíco sobre Financing Democracy), Septiembre de 1968, págs. 1-12. 3 Es interesante la crítica en tal sentido de DUHAMEL, P.: “Le côut de la démocratie”, L’actualité Express, 6 de noviembre de 2008 http://www.lactualite.com/blogues/le-blogue-economie/le-cout-de-lademocratie/; visitado el 26 de septiembre de 2017); dicho autor acude con ironía al siguiente símil: es como si alguien pusiera en venta sistemáticamente su nueva casa para ganar dinero sin parar de quejarse de que ha de hacer frente a demasiadas mudanzas.

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en cuestión ni el sistema económico, sino, en todo caso, la versión que cada Gobierno hace de él, ni en la democracia representativa, aunque se le sugieran correctivos y también este o aquel elemento del sistema político, como el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y los partidos políticos, pero no tanto para abolir aquellos o estos apuntando a otro tipo de régimen cuanto para evitar la disfuncionalidad y las sospechas que arroja sobre los primeros su dependencia del sistema de partidos, y sobre los segundos su autofinanciación, las más de las veces delictivas, y su dominio irrestricto sobre los representantes políticos que han alcanzado el escaño por su inclusión en las candidaturas partidarias”4. Dicho lo cual, en este caso nos detendremos en la relajación de los parámetros del Estado social y democrático de Derecho por referencia a medidas de austeridad de democracia cívico-política, y no socio-económica; o, en otros términos, en relación con una especie de flexibilidad cívico-política en lugar de la manida flexiseguridad social o laboral. A tal efecto, se propone como estructura lógica en los apartados siguientes acometer: en primer lugar la aplicación del binomio crisis-coste económico al reconocimiento y ejercicio de los derechos cívico-políticos, para proseguir el análisis económico en términos de restricciones o limitaciones a su disfrute y, en tercer término, abordar el montante pecuniario relacionado con la reparación ante su eventual vulneración.

2. RECONOCIMIENTO Y EJERCICIO DE TODOS LOS DERECHOS, O LA INDIVISIBILIDAD EN CLAVE POSITIVA Como es de sobra conocido, especialmente en el terreno de la técnica legislativa, todas las normas precisan de una memoria económica para evaluar y reflejar el coste de su puesta en práctica, ex ante y ex post y, por TORRES DEL MORAL, A.: “Representación y regeneración democrática”, en TAJADURA TEJADA, J. (Coord.): Diez propuestas para mejorar la calidad de la democracia en España (Informe Funciva), Madrid, Biblioteca Nueva, 2014, págs. 11-12. 4

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tanto, también los derechos cívico-políticos. Bastará mencionar el juego de las obligaciones positivas que pesan sobre los poderes públicos para hacer efectivos, igualmente, dichos derechos, como ilustra claramente la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)5. Parece obvio que la vieja idea y catalogación, aplicada a esos derechos como “de libertad” que únicamente requieren la inhibición por parte de las autoridades públicas6, ha quedado superada con creces7. Basta concretar los anteriores asertos con unos sencillos interrogantes, aplicados a los derechos prevalentemente cívico-políticos susceptibles de amparo constitucional [arts. 14 a 30 CE]. ¿Qué impacto económico tienen las políticas de igualdad en general para el goce de cualquier derecho [art. 14 CE] o las más concretas políticas de igualdad de género (que, cabalmente, están asimismo imbuidas de transversalidad y, por ello mismo, el informe o la memoria de impacto de género

5 Con relación a la técnica de las obligaciones positivas en la jurisprudencia del TEDH, pueden leerse MOWBRAY, A. R.: The development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2004, o la más reciente obra de MADELAINE, C.: La technique des obligations positives en droit de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, Pari, Dalloz, 2014. Para una comparación con la misma técnica en la jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales, JIMENA QUESADA, L.: “Les obligations positives dans la jurisprudence du Comité européen des Droits sociaux”, en la obra colectiva L’homme et le droit. Mélanges en hommage au Professeur Jean-François Flauss. Paris, Éditions Pedone, 2014, págs. 429-443. 6 GAVARA DE CARA, J. C.: “Los derechos fundamentales”, en GAVARA DE CARA, J. C. (Ed.): Constitución. Desarrollo, rasgos de identidad y valoración en el XXV aniversario (1978-2003), Barcelona, Bosch, 2004, pág. 19: como ha expuesto este autor, se trata de la “configuración clásica liberal” de los derechos, a tenor de la cual “la idea central sería que son derechos de libertad, cuyo destinatario sería el Estado y que tendrían como objeto la obligación de abstención por parte del Estado con relación a la esfera jurídico-subjetiva definida y protegida”. 7 Efectivamente, semejante debate presenta mayor complejidad, como ha analizado Alexy al estudiar el “sistema de posiciones jurídicas fundamentales” y, concretamente, ubicar entre los “derechos a acciones negativas”, tres tipos diversos, a saber: derechos a que el Estado no impida u obstaculice determinadas acciones del titular del derecho; derechos a que el Estado no afecte determinadas propiedades o situaciones del titular del derecho, y derechos a que el Estado no elimine determinadas posiciones jurídicas del titular del derecho: ALEXY, R.: Teoría de los Derechos Fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 3ª reimpr., 2002, pág. 189.

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es requerido, como el de factibilidad económica, para la elaboración de cualquier norma)?8 Más interrogantes: ¿Cuál es el coste de proteger el derecho a la vida y la integridad ante la amenaza terrorista o ante la violencia doméstica? [art. 15 CE] ¿Y la colaboración pública con el ejercicio de la libertad religiosa, o incluso a título preventivo frente a la intolerancia? [art. 16 CE] ¿Y el mantenimiento del sistema penitenciario, pese a sus puntos deficitarios? [arts. 17 y 25 CE] ¿Y la protección de la inviolabilidad domiciliaria en sus nuevas dimensiones, como por ejemplo la lucha contra la contaminación acústica? [art. 18 CE] ¿Es tal vez insignificante el montante del sostenimiento de la red de infraestructuras y transportes que facilitan la libertad de movimientos? [art. 19 CE] ¿Cabe acaso pasar por alto el coste de los medios de titularidad pública para hacer efectivos los derechos de comunicación? [art. 20 CE].

Algunos interrogantes más: ¿Resulta quizás inocuo, en términos económicos, el ejercicio del derecho de reunión, especialmente cuando se organizan concentraciones o manifestaciones en lugares de tránsito público? [art. 21 CE] ¿Se le escapa a alguien el carácter instrumental de las asociaciones en general y de los sindicatos y asociaciones empresariales en particular [arts. 22 y 28 CE] para satisfacer fines constitucionales, muchos de ellos loables (benéfico-asistenciales sin carácter lucrativo, etc.), que justifican las correspondientes subvenciones y ayudas públicas? ¿Cuánto cuesta sufragar la celebración de una o varias jornadas electorales para asegurar la satisfacción del derecho de sufragio? [art. 23 CE] ¿Y los gastos y costas procesales relacionados con el ejercicio y con 8 En el ámbito estatal, véase el art. 26 (Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que dispone: “La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento: (...) 3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: (...). f ) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.

Luis Jimena Quesada

la potencial o real vulneración de aspectos de la tutela judicial efectiva? [art. 24 CE] ¿Y la repercusión económica de las diversas facetas cívicopolíticas del derecho a la educación y la libertad de enseñanza [art. 27 CE]?9 ¿Y el coste económico de la maquinaria pública (eventualmente jurisdiccional) que debe atender la tramitación y satisfacción del derecho de petición [art. 29 CE]?10 ¿Y las partidas presupuestarias para el ejercicio del derecho a la objeción de conciencia al servicio militar obligatorio mientras subsistía éste [art. 30 CE]?11. Para completar el presente apartado, lo bien cierto es que los concretos elementos recién esbozados todavía se ven reforzados por otros aspectos transversales que acreditan el coste del reconocimiento y ejercicio

Lo cual se percibe explícitamente en la misma redacción del art. 27 CE cuando garantiza “el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones” (apartado 3), o dispone que “los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca” (apartado 9). 10 Repárese en las obligaciones positivas que pesan sobre los poderes públicos a tenor de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición. De hecho, su Exposición de motivos avanza: “Sin entrar en el detalle de su tramitación, orientada necesariamente a la satisfacción del derecho, la Ley presta singular atención a las obligaciones de los poderes públicos y autoridades destinatarias de las peticiones. En los términos establecidos por la doctrina del Tribunal Constitucional se regula la obligación de los destinatarios públicos de las peticiones de acusar recibo de las recibidas y, salvo excepciones tipificadas restrictivamente, la obligación de tramitarlas y contestarlas adecuadamente, lo que constituye desarrollo del contenido esencial de este derecho. En todo caso, existe una vocación definida hacia la efectiva satisfacción del derecho que se manifiesta tanto en la regulación de los problemas de competencia de la institución o autoridad que deben resolverla, como en el régimen de protección jurisdiccional del derecho que, como no puede ser de otra forma, tratándose de un derecho fundamental, goza del tratamiento que se deriva del artículo 53.2 de la Constitución”. 11 Lo ilustraba la Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de la Objeción de Conciencia y de la Prestación Social Sustitutoria, en cuyo art. 10 se establecían los derechos a “haberes”, “sanidad y seguridad social” y “prestaciones equivalentes [con relación al servicio militar] de alojamiento, manutención, vestuario y transporte, sólo en los casos en que sea necesario para el cumplimiento de la prestación social”, mientras en la Disposición adicional primera se disponía que “el Gobierno realizará, con cargo a la sección presupuestaria correspondiente, las modificaciones de crédito necesarias para el desarrollo de los convenios a que se refiere el artículo 12, a fin de dotar a las Comunidades Autónomas de los medios adecuados a las funciones y servicios especificados en los correspondientes convenios”. 9

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de los derechos cívico-políticos. Formulémoslos nuevamente a modo de interrogantes: ¿A cuánto se elevan las campañas informativas y publicitarias para la prevención y el ejercicio directos de los citados derechos? Por descontado, la cultura de los derechos, también de los cívico-políticos, comporta un coste nada desdeñable que, bien empleado (como en el caso de los derechos socio-económicos), constituye la inversión más rentable.

Otra pregunta: ¿A cuánto asciende la financiación de los proyectos de investigación universitarios que abordan directa o indirectamente el ejercicio de los derechos cívico-políticos, para que la Universidad desempeñe realmente su cometido como motor de una sociedad en la que los derechos fundamentales y los principios democráticos de la convivencia sean una realidad?

Y un último interrogante: ¿En cuánto se cifran las medidas de promoción e implantación de las famosas TICs, sin reparar a veces en que contamos tal vez con demasiados cursos y congresos para gente supuestamente experta cuya pericia no llega a la ciudadanía; o, dicho en otros términos, el input de esos encuentros no forja una verdadera democracia electrónica que vaya acompañado de un auténtico fenómeno de una buena administración electrónica (“e-Administration”) y de un buen gobierno electrónico (“e-Government”)? ¿Acaso no estaremos forjando una cierta burocracia electrónica, impregnada de elitismo y de análoga lejanía al déficit democrático que reprochamos a Bruselas, desde donde la UE pretende promover sin el éxito esperable un “mercado único digital” (“Single Digital Market”)?12.

12 Con respecto a ese “mercado único digital” se ha alertado acerca del impacto constitucional de un descontrolado uso de las herramientas electrónicas en donde una nueva “Política electrónica” (“e-Politics”) sea susceptible de comprometer peligrosamente la definición del sistema democrático y del interés público garantizado por la política en la sociedad europea: COVELO DE ABREU, J.: “Digital Single Market under EU political and constitutional calling: European electronic agenda’s impact on interoperability solutions”, UNIO - EU Law Journal, vol. 3, nº 1, 2017, págs. 123-140.

Luis Jimena Quesada

3. COSTE E INDIVISIBILIDAD DE TODOS LOS DERECHOS, TAMBIÉN EN CLAVE NEGATIVA El contexto de la crisis económica y financiera de la última década nos muestra, tanto restricciones cualitativas al disfrute de los derechos cívico-políticos como recortes cuantitativos al goce de tales derechos. En cuanto a las limitaciones de naturaleza cuantitativa, ya quedaron puestas de manifiesto por el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a España del 3 al 7 de junio de 2013: en particular, dicha institución subrayó el desafío de la interdependencia de todos los derechos humanos denunciando la degradación tanto de los derechos civiles como de los sociales en tiempos de crisis, en una suerte de indivisibilidad negativa. Así, “la adopción por los Estados, incluida España, de medidas de austeridad fiscal, ha dado lugar a disturbios sociales y protestas públicas que se han presentado a los Estados generando unos desafíos sin precedentes en relación con la protección de una serie de derechos civiles, como el derecho a la libertad de reunión pacífica y la libertad frente a malos tratos en el contexto de la acción de las fuerzas del orden”13. Por su lado, las limitaciones cuantitativas atinentes a los derechos cívico-políticos se han podido percibir indirecta o directamente a través de las cortapisas aplicadas al derecho de acceso y ejercicio a las funciones y cargos públicos, ya sea a través de la minoración de la oferta pública de empleo en el escenario de la crisis (en lo que atañe a la función pública), ya sea mediante la supresión de cargos públicos (especialmente de defensorías del pueblo, sindicaturas de cuentas, comités económicos y sociales o consejos consultivos en el ámbito autonómico) o la reducción del número de ellos (sobre todo, en la esfera parlamentaria regional).

En lo que concierne a determinadas instituciones regionales, no ha sido incontrovertido que la supuesta austeridad comporte asimismo mayor eficiencia, pese a que aparentemente, por ejemplo, la Exposición de Motivos de la Ley 12/2011, de 3 de noviembre de 2011, de supresión

Report following the visit to Spain from 3 to 7 June 2013 [CommDH(2013)18, Strasbourg, 9 October 2013]. 13

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del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha, pretenda dar muestras de un equilibrio entre, de un lado, esa austeridad y la eficiencia (administrativa) desde la óptica de los costes de la decisión y, de otro lado, los derechos de la ciudadanía bajo el prisma de los riesgos externos de esa medida14. Por otra parte, la supresión de la Sindicatura de Cuentas castellano-manchega ha contado con voces críticas referentes al argumento de la racionalidad económica y de los supuestos ahorros15.

En cuanto a la restricción cuantitativa del número de escaños a escala regional, vale la pena mencionar el ejemplo de la Ley Orgánica 2/2014, 14 Así, en dicha Exposición de Motivos de la Ley regional 12/2011 puede leerse que “la habilitación competencial para crear esta institución fue por tanto, la capacidad de autogobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. En aplicación de dicha facultad de autogobierno, en aras de racionalizar la Administración con un menor coste para los ciudadanos, se articula por tanto la supresión del Defensor del Pueblo. (...) La multiplicidad de instituciones autonómicas, supone, sin duda, un ataque a la eficiencia administrativa y una duplicidad de gastos de difícil justificación. Además, la supresión del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha en ningún caso supondrá una merma de los derechos de los ciudadanos, por poder estos acudir siempre al Defensor del Pueblo estatal. Estas razones de austeridad del gasto, de mayor eficiencia y de duplicidad innecesaria de esta institución, al existir la Defensoría estatal que hace la misma labor, imponen la supresión de esta institución”. Parecida motivación se reivindica en la Ley 13/2011, de 3 de noviembre, de supresión del Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha y en la Ley 1/2014, de 24 de abril, de supresión de la Sindicatura de Cuentas de dicha Comunidad Autónoma. Véase, en sentido similar, la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de supresión del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. 15 ORDOKI URDAZI, L. M.: “Requiem por la Sindicatura de Cuentas de CastillaLa Mancha”, Auditoría Pública, nº 68, 2014, pág. 38: “en el caso de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha ahora suprimida, con un órgano de gobierno unipersonal, su presupuesto era ajustado y austero, el más económico de los OCEx (órganos de control externo) autonómicos. Sus empleados, que suponían cerca del 90% de su presupuesto, eran en su gran mayoría funcionarios especializados de la Junta de Comunidades destinados al órgano de control y, por ello, la ley de supresión los adscribe de nuevo, en su disposición transitoria primera, a la citada Junta. (...) Por otra parte, los hipotéticos ahorros económicos que la supresión de esta y otras instituciones autonómicas de control supondrían, se quedan en nada ante la previsión del informe CORA (Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas) de que el Tribunal de Cuentas, para suplirlos, pueda crear secciones o delegaciones territoriales para el control de esas autonomías. Si estas secciones se van a nutrir con el personal del Tribunal ya existente, tendrá que detraerse de otras áreas fiscalizadoras con lo que el control que este ejerce será menor y si van a nutrirse con nuevo personal, ¿dónde están los ahorros que se invocan?”.

Luis Jimena Quesada

de 21 de mayo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, cuyo artículo único modifica el apartado segundo del artículo 10 de dicho Estatuto, rebajando el número mínimo y máximo de diputados integrantes de las Cortes de la Comunidad Autónoma, a cuyo efecto se fija una nueva horquilla de 25 a 35 diputados, que sustituye a la anterior, de 47 a 59 diputados. En el Preámbulo de dicha Ley Orgánica 2/2014 se justifica básicamente esa modificación normativa como medida de austeridad “anticrisis”16; análoga justificación se incluye en la Exposición de Motivos de la Ley 4/2014, de 21 de julio, de reforma de la Ley 5/1986, de 23 de diciembre, Electoral de Castilla-La Mancha, cuyo objeto es precisamente el desarrollo del mandato establecido en el citado artículo 10 de la Norma Estatutaria castellanomanchega17.

En puridad, la cuestión de la reducción del número de parlamentarios es nueva, en aras de la supuesta austeridad; no obstante, el trasfondo es siempre más complejo y debe analizarse en conjunción con otras variables, como por ejemplo la modificación de la barrera electoral en algunas Comunidades Autónomas, que se debate entre “argumentos jurídicos invocados y objetivos políticos silenciados”18. En cualquier caso, 16 Se motiva explícitamente que el anterior “arco de entre 47 a 59 diputados (...) impide que, en consonancia con los esfuerzos que se están solicitando a todos los castellano-manchegos, las Cortes de Castilla-La Mancha puedan profundizar aún más en el esfuerzo que están realizando reduciendo, en aras de un mayor equilibrio entre la austeridad y la adecuada representatividad, el número de diputados a elegir a la Cámara legislativa de la región. Muchos son los esfuerzos y ajustes que se han solicitado a los castellano-manchegos para solucionar la importante crisis institucional y financiera de nuestra región. Es lógico que los representantes de los ciudadanos asuman también estos ajustes como propios y contribuyan al esfuerzo colectivo ya que la reducción de parlamentarios es una demanda abrumadora de la sociedad castellanomanchega”. 17 La STC 197/2014, de 4 de diciembre, avala unánimemente la constitucionalidad de la Ley Orgánica 2/2014, cuyo razonamiento es reproducido prácticamente en la STC 15/2015, de 5 de febrero, que confirma asimismo por unanimidad la legitimidad constitucional de la Ley Orgánica 4/2014. Un interesante análisis crítico de esa jurisprudencia constitucional en REVIRIEGO PICÓN, F.: “Las reformas electorales y la magnitud de las circunscripciones”, Estudios de Deusto, vol. 63, nº 2, 2015, págs. 189-221. 18 Con atinada crítica lo expone OLIVER ARAUJO, J.: Los sistemas electorales autonómicos, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2011, pág. 393: “Las normas electorales (...) nunca son inocentes. En efecto, un pequeño cambio en un precepto, apenas perceptible para el ciudadano medio, puede provocar, con los mismos resultados elec-