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Luis López Guerra es catedrático de Derecho Constitucional y ha desempeñado tareas docentes en Universidades de España e Iberoamérica.

Ha sido Magistrado y vicepresidente del Tribunal Constitucional de España, Secretario de Estado de Justicia, y juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

sistemas constitucionales iberoamericanos

La colección Sistemas Constitucionales Iberoamericanos quiere reunir más de veinte textos que analicen, desde una estructura común, las Constituciones de otros tantos Estados de América y Europa. A un breve repaso a la historia constitucional del país y a las características más notables de la Constitución vigente, se acompaña en cada monografía el tratamiento de los derechos fundamentales, de los poderes del Estado, incluido eventualmente el Tribunal Constitucional, y de su estructura territorial.

Directores de la Colección: Alejandro Saiz Arnaiz y Pablo Pérez Tremps

sistemas constitucionales iberoamericanos

LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA

La generalización de la democracia constitucional en el continente americano desde hace ya más de dos décadas y la común, aunque muy variada en intensidad, apertura de nuestros ordenamientos jurídicos a la integración supranacional, dan pleno sentido a una iniciativa como esta Colección, que busca facilitar el conocimiento de unas Constituciones que comparten mucho y que, al mismo tiempo, poseen, cada una de ellas, características singulares que en la mayoría de los casos son desconocidas fuera del propio país.

Luis López Guerra

El presente libro lleva a cabo una exposición del sistema constitucional español, partiendo del texto de la Constitución, su desarrollo legislativo y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Además tiene en cuenta cómo la Constitución ha sido aplicada en la práctica y en el contexto de la normativa de la Unión Europea y del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

El texto pretende ofrecer una información útil tanto a expertos en Derecho como a quienes sin serlo estén interesados en conocer, desde una perspectiva actual y realista, el funcionamiento de las instituciones españolas.

LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA

LUIS LÓPEZ GUERRA sistemas constitucionales iberoamericanos

LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA

LUIS LÓPEZ GUERRA

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la colección:

PABLO PÉREZ TREMPS ALEJANDRO SAIZ ARNAIZ

© Luis López Guerra

COLECCIÓN SISTEMAS CONSTITUCIONALES IBEROAMERICANOS © TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-402-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

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Índice

Nota preliminar........................................................................................ 11

I. BREVE RESUMEN HISTÓRICO.................................................. 13 1. Las Constituciones históricas.................................................. 13 2. El proceso constituyente (1). La transición a la democracia..... 17 3. El proceso constituyente (2). La elaboración de la Constitución. 19

II. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL. 23 1. Una monarquía parlamentaria................................................ 23 2. Un Estado social y democrático de Derecho............................ 25 3. Un Estado territorialmente descentralizado............................. 27 4. Un Estado inserto en el proceso de integración europea.......... 29 5. Una Constitución particularmente rígida................................. 30

III. LOS DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES.............. 33 1. Notas generales....................................................................... 33 2. La titularidad de los derechos fundamentales.......................... 36 3. Los límites de los derechos fundamentales............................... 40 4. El tratamiento de los derechos fundamentales en la Constitución......................................................................................... 42 5. Las garantías de los derechos.................................................. 44 6. Garantías generales................................................................. 45 7. La protección judicial como garantía general de los derechos fundamentales......................................................................... 49 8. La protección reforzada de determinados derechos y libertades. El recurso de amparo....................................................... 52 9. La garantía de tipo internacional............................................. 55 10. Una nota sobre el Defensor del Pueblo.................................... 61 11. Supuestos de suspensión de derechos....................................... 62 12. Los “principios rectores de la política social y económica”...... 65

IV. LA JEFATURA DEL ESTADO....................................................... 69 1. La posición constitucional de la Corona.................................. 69 2. El status del Rey...................................................................... 71 3. La sucesión en la Corona........................................................ 74 4. Las funciones del Rey.............................................................. 75

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Índice

V. EL PODER LEGISLATIVO. LAS CORTES GENERALES............. 81 1. La posición constitucional de las Cortes Generales.................. 81 2. La regulación de la elección de las Cámaras............................ 83 3. La fórmula electoral para el Congreso de los Diputados......... 83 4. El sistema electoral del Senado................................................ 88 5. La organización de las Cortes Generales................................. 89 6. Los grupos parlamentarios...................................................... 92 7. Los órganos directivos de las Cámaras.................................... 93 8. Los órganos de funcionamiento de las Cámaras...................... 94 9. Funciones de las Cortes: La función legislativa........................ 96 10. Procedimientos especiales........................................................ 100 11. El procedimiento presupuestario............................................. 101 12. Cortes Generales y tratados internacionales............................ 103 13. El control del Gobierno........................................................... 105 14. El control como exigencia de responsabilidad: la moción de censura.................................................................................... 108 15. La cuestión de confianza......................................................... 111

VI. EL PODER EJECUTIVO. EL GOBIERNO.................................... 113 1. La posición constitucional del Gobierno................................. 113 2. El nombramiento del Gobierno............................................... 114 3. Composición del Gobierno y status de sus miembros.............. 118 4. Órganos de apoyo del Gobierno.............................................. 121 5. Funciones del Gobierno........................................................... 122 6. Gobierno y Administración..................................................... 126 7. La función normativa del Gobierno........................................ 127 8. Los decretos-leyes.................................................................... 128 9. La legislación delegada: los decretos legislativos...................... 129 VII. EL PODER JUDICIAL................................................................... 131 1. La posición constitucional del poder judicial........................... 131 2. La sujeción del poder judicial a la ley...................................... 134 3. Estructura y composición del poder judicial............................ 135 4. El status del poder judicial. Imparcialidad e independencia..... 138 5. El gobierno de los jueces: el Consejo General del Poder Judicial.......................................................................................... 142 6. Las funciones del Consejo General del Poder Judicial.............. 146 7. La Administración de Justicia.................................................. 148 8. El Ministerio Fiscal................................................................. 150 VIII. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO................. 153 1. Los antecedentes del “Estado de las Autonomías”................... 153 2. Las previsiones constitucionales: “nacionalidades y regiones”. 155 3. El proceso estatuyente............................................................. 159

Índice

9 4. Los Estatutos de Autonomía................................................... 161 5. El reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, Líneas generales.......................................................... 164 6. Las competencias exclusivas del Estado................................... 166 7. Las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. 167 8. Las competencias compartidas entre Estado y Comunidades Autónomas.............................................................................. 168 9. Las competencias “transversales” u “horizontales” del Estado. 171 10. La organización de las Comunidades Autónomas................... 172 11. El régimen financiero de las Comunidades Autónomas............ 177 12. Las relaciones entre Estado y Comunidades Autónomas: conflicto y cooperación................................................................. 180 13. La autonomía local................................................................. 184 14. La evolución del Estado de las Autonomías. País Vasco y Cataluña......................................................................................... 187

IX. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL............................................ 191 1. Las razones para un Tribunal Constitucional.......................... 191 2. La composición del Tribunal Constitucional como reflejo de los poderes del Estado............................................................. 192 3. El Tribunal Constitucional como intérprete supremo (no único) de la Constitución............................................................. 195 4. Vías de control de constitucionalidad de las leyes. El recurso directo de inconstitucionalidad................................................ 196 5. La cuestión de inconstitucionalidad......................................... 199 6. Supuestos de control previo de constitucionalidad. Los tratados internacionales.................................................................. 202 7. La conflictividad territorial: conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional.......................................................... 203 8. El recurso de amparo.............................................................. 205 9. Otras funciones del Tribunal Constitucional........................... 209

Referencias bibliográficas........................................................................ 211

Nota preliminar La presente obra, dentro de la colección Las Constituciones Iberoamericanas, pretende ofrecer una visión introductoria de la Constitución Española que tenga en cuenta no sólo sus disposiciones normativas, sino también su efectiva puesta en práctica hasta la actualidad. Se dirige pues primordialmente al público interesado en un conocimiento inicial de la realidad constitucional española y en las cuestiones y problemas, tanto de índole jurídica como práctica, que en ella se plantean. Para un análisis jurídico-constitucional más profundo, el autor se remite a la obra en colaboración con los profesores Eduardo Espín, Pablo Pérez Tremps, Joaquín García Morillo y Miguel Satrústegui, Derecho Constitucional (vols. I y II), Valencia, Tirant lo Blanch (11ª edición, 2018).

El autor desea expresar su agradecimiento a Claudia Pérez Zapico por su colaboración en la revisión final del texto.

I. BREVE RESUMEN HISTÓRICO 1. Las Constituciones históricas El primer texto constitucional español fue la Constitución de 1812. No puede en efecto tomarse en cuenta la llamada Constitución de Bayona de 1808, texto elaborado por una asamblea de notables bajo la directa influencia de Napoleón Bonaparte, y de dudosa vigencia en ningún momento. La Constitución de 1812 se aprobó por las Cortes generales y extraordinarias reunidas en Cádiz en ausencia del Rey Fernando VII de Borbón, retenido por Napoleón, y reviste una especial importancia simbólica, no sólo en cuanto primer texto constitucional, sino porque los principios en él proclamados han representado el eje central del desarrollo del constitucionalismo en España, bien para su mantenimiento, bien para su matización y aún negación. La Constitución de Cádiz proclamó que la soberanía residía en la Nación, despojando de ella al monarca absoluto; estableció un modelo centralizado de organización territorial; diseñó un sistema de división de poderes que incluía el principio de independencia judicial, y proclamó —si bien de forma dispersa en su texto— un conjunto de derechos individuales.

La adopción de este texto no supuso sin embargo la apertura de un período de vigencia continuada del régimen constitucional. Por el contrario, los años posteriores fueron testigos de una larga confrontación entre constitucionalismo y absolutismo. La Constitución fue derogada por el Rey Fernando VII en 1814, reiniciando un régimen de monarquía absoluta; habiendo entrado en vigor nuevamente entre 1821 y 1823, fue derogada de nuevo ese año. Entre tanto se mantuvo hasta la muerte de Fernando VII la monarquía absoluta. A la muerte de éste (1833) y como fase de transición, estuvo vigente el llamado Estatuto Real (1834-36) norma que, manteniendo los poderes del Rey, creaba un sistema bicameral con competencias reducidas. La restauración de la Constitución de 1812 por el llamado “Motín de La Granja” en 1836 y la posterior aprobación de la Constitución de 1837 (pretendidamente una reforma de la de 1812, pero en realidad un texto nuevo) representan la verdadera iniciación del régimen constitucional en España con una cierta permanencia.

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A lo largo de la época constitucional estuvieron en vigor, o estuvieron a punto de estarlo, una larga serie de textos constitucionales; en vigor, las Constituciones de 1837, 1845,1869, 1876 y 1931; como textos sin llegar cobrar vigencia, el proyecto de Constitución de 1856 y el elaborado durante la breve experiencia de la I República en 1873. Pero no hay que engañarse. La multiplicidad de textos no puede ocultar que durante un siglo, y hasta la Constitución republicana de 1931, los principios orientadores y la armazón institucional fueron muy homogéneos a partir de la Constitución de 1837, que algún autor ha podido definir como la única y repetida Constitución vigente durante este período. En efecto, los textos constitucionales en vigor responden a unas líneas generales compartidas comunes: establecen un sistema territorial centralizado, con una forma de Estado monárquica, un poder legislativo bicameral (Congreso de los Diputados y Senado), un sistema de gobierno incipientemente parlamentario y (en la mayoría de los textos) escasa referencia a los derechos fundamentales. Tales fueron los elementos comunes a todas las Constituciones del siglo XIX, y la inestabilidad y cambios constitucionales durante este siglo pueden achacarse más a las maniobras partidistas (con la permanente colaboración de pronunciamientos militares) para hacerse con el poder que a verdaderas alteraciones de entidad del diseño constitucional Es cierto, en todo caso, que pueden diferenciarse las Constituciones de tipo “progresista” (las de 1837 y 1869) de las de tipo “moderado” (las de 1845 y 1876). Las diferencias versaban sobre la titularidad de la soberanía (que en las Constituciones progresistas de 1837 y 1869 se atribuía a la Nación, y en las moderadas de 1845 y 1876 se atribuía conjuntamente a la Nación y al Rey, dentro de la llamada fórmula doctrinaria), sobre los poderes del Rey (por ejemplo, su capacidad para designar senadores, amplia en las Constituciones moderadas y restringida o suprimida en las progresistas) la forma de reconocimiento de derechos individuales (que se dejaban a la regulación del legislador en las Constituciones moderadas y en la progresista de 1837, y se recogían como inviolables en la 1869) y en lo que se refiere al derecho al sufragio. La mayor extensión de este derecho se encuentra en las Constituciones de 1837 y 1869 (que reconoció el derecho al sufragio universal masculino) y su mayor restricción bajo las Constituciones moderadas: sólo en 1890 se implantó el sufragio

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universal masculino definitivamente. Pero el sufragio femenino hubo de esperar hasta la Segunda República.

Así y todo, y a pesar de estas diferencias, el dualismo entre Constituciones progresistas y moderadas debe considerarse como muy relativo. En primer lugar, porque en la práctica se dio una abrumadora preponderancia del constitucionalismo moderado: frente a los setenta años de vigencia de Constituciones moderadas (23 años la de 1845 y 47 años la de 1876) las Constituciones progresistas no estuvieron en vigor más que trece años en su conjunto. Pero además, porque en todo caso, la efectiva vigencia de cualquier Constitución era más que dudosa, desde la realidad social y política española. Los frecuentes pronunciamientos militares (con o sin éxito), la también frecuente aplicación del estado de sitio, y sobre todo la extendida falsificación del sufragio en la mayor parte del territorio, convertían los mandatos constitucionales, en forma continua, en una ficción sin relación con la vida real. El período más prolongado de estabilidad constitucional, la época de la Restauración, bajo el texto de 1876 (1876-1923) se caracterizó por el conocido como “turno de partidos”, en que los partidos dinásticos (conservador y liberal) se sucedían en el Gobierno gracias a una consciente y consentida manipulación de las elecciones.

No es por ello extraño que el régimen de la Restauración no fuera capaz de encauzar los movimientos políticos y sociales resultantes de la evolución de la sociedad española. Frente a los desafíos provenientes de los enfrentamientos sociales, del descontento de sectores urbanos ilustrados y de las pretensiones de los nacionalismos vasco y catalán, el mantenimiento del régimen monárquico traído por un pronunciamiento militar en 1874 solo fue posible mediante otro golpe militar en 1923, y la implantación de la dictadura del general Primo de Rivera (1923-1930).

El agotamiento de la dictadura y la impopularidad de la monarquía hicieron posible la proclamación de la II República el 14 de abril de 1931 y la aprobación de una Constitución el mismo año, que pretendía establecer un sistema constitucional democrático con vigencia efectiva, y que difería considerablemente del modelo constitucional (tanto progresista como moderado) de la época anterior. En lugar de una forma de Estado monárquica, se establecía un régimen re-

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publicano; en lugar de un sistema territorial centralizado, se creaba un régimen de Estado integral en que se posibilitaba la autonomía regional (aprobándose por referéndum los estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia, aunque este último no llegó a entrar en vigor debido al comienzo de la guerra civil). Frente al modelo bicameral, la Constitución de 1931, manteniendo un sistema parlamentario, disponía que el poder legislativo residiese en una sola Cámara, el Congreso de los Diputados. La Constitución instauraba en su artículo 52 el sufragio universal, igual, directo y secreto. Procedía a la separación de Iglesia y Estado, y en cuanto a los derechos fundamentales, no sólo llevaba a cabo una amplia enumeración, incluyendo por primera vez en el constitucionalismo español un reconocimiento de derechos sociales, sino que regulaba mecanismos concretos de protección, como los tribunales de amparo. Venía a insertar a España en el ámbito del Derecho internacional, al expresar que la República renunciaba a la guerra (artículo 6) y se sometía a las normas universales de Derecho internacional (artículo 7). Finalmente, para asegurar la efectiva vigencia de la Constitución, establecía un sistema de control de constitucionalidad de las leyes, por medio de un Tribunal de Garantías Constitucionales, competente también en materia de amparo.

La Constitución republicana implicaba pues una ruptura radical con el constitucionalismo anterior, y pretendía incorporar a la vida política a sectores tradicionalmente excluidos y discriminados. Sin embargo la experiencia republicana fue de corta duración. La sublevación militar de 1936 y la guerra civil que originó dieron lugar a una dictadura de cuarenta años, ajena a todo planteamiento constitucional basado en la separación de poderes y la garantía de los derechos. A pesar de la aprobación de hasta ocho denominadas “Leyes Fundamentales” (Fuero de los Españoles, Fuero del Trabajo, Ley de Cortes, Ley de Sucesión, Ley del Referéndum, Ley Orgánica del Estado, y, finalmente, tras el fallecimiento del dictador, Ley para la Reforma Política) la auténtica normativa vigente hasta el final de la dictadura fue el decreto de 29 de septiembre de 1936, que confería al general Francisco Franco “todos los poderes del nuevo Estado”. Partiendo de este hecho, no es necesario extenderse sobre lo que la dictadura significaba: concentración de poder en una persona, centralismo extremo, falta de garantías de los derechos mínimos de la persona, y ausencia total de participación ciudadana en procedimientos democráticos, junto a la prohibición de sindicatos re-

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presentantes de trabajadores y de partidos políticos (excepto el partido único denominado “Movimiento Nacional”).

2. El proceso constituyente (1). La transición a la democracia La desaparición física del general Franco en noviembre de 1975 no supuso el final inmediato del régimen autoritario por él establecido.

Se proclamó Rey, de acuerdo con las previsiones de la normativa de la dictadura, a don Juan Carlos de Borbón y se mantuvo el mismo titular de la Presidencia del Gobierno nombrado por el general Franco.

Sin embargo, las características de la sociedad española, y las exigencias de ellas derivadas, así como el contexto internacional y la acción de la oposición al régimen dieron lugar a una evolución del mismo, que concluyó, a partir del nombramiento de Adolfo Suárez (antiguo Ministro Secretario General del Movimiento) como Presidente del Gobierno, con una transición pacífica a un nuevo régimen constitucional, entre los años 1977 y 1978.

La transición española a este nuevo régimen presenta particulares características que es conveniente tener en cuenta para comprender tanto el origen de la actual Constitución, como su naturaleza y contenido, así como su posterior aplicación y evolución. El caso español es un supuesto más (aunque tardío) del paso, ocurrido en los países occidentales europeos, de un régimen dictatorial (en Alemania, Italia, Francia, Portugal) a un régimen constitucional. Ahora bien, el caso español difiere de estos otros supuestos en que en él no se produjo una eliminación o supresión del aparato dictatorial previa a la creación de un nuevo orden democrático y la aprobación de un texto constitucional. En Italia la aprobación de la Constitución de 1948 se produjo después de la liquidación del régimen fascista y la implantación de un gobierno integrado por los partidos opuestos a la dictadura. Lo mismo ocurrió en Francia, en Alemania (donde la eliminación del régimen nacionalsocialista fue resultado de la derrota militar) o en Portugal. En todos estos países el proceso de creación de una nueva Constitución se llevó a cabo mediante negociaciones entre los representantes de los partidos democráticos opuestos a la dictadura, con exclusión de los representantes de los anteriores poderes dictatoriales, poderes suprimidos de la vida pública.

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Tal no fue el caso de la transición española. En ningún momento del proceso constituyente se vieron reemplazadas las estructuras de poder de la dictadura, administrativas y judiciales, por nuevas estructuras, o por titulares de las mismas provenientes de la oposición al régimen. Durante el proceso de transición, el poder ejecutivo continuo siendo el establecido mediante la legislación dictatorial; la ley que hizo posible la transición (la Ley para la Reforma Política de 1976, última “ley fundamental”) fue aprobada por las Cortes nombradas durante la dictadura. Las normas electorales para elegir unas nuevas Cortes fueron aprobadas mediante Decreto-ley del Gobierno, siguiendo las líneas establecidas en la Ley para la Reforma Política.

Se produjo, ciertamente, a partir del nombramiento de Adolfo Suárez por el Rey como Presidente del Gobierno, un proceso de negociación política, pero, a diferencia de lo ocurrido en los países occidentales citados, no fue un proceso de negociación entre unos partidos democráticos que hubieran sustituido al régimen dictatorial, sino, en el caso español, entre los partidos que seguían en la oposición y el Gobierno heredero de la dictadura.

Los partidos democráticos de la oposición crearon diversos órganos comunes de coordinación (finalmente, la Plataforma de Organizaciones Democráticas) encargados de negociar con el Gobierno. Estas negociaciones, que se llevaron a cabo en el marco legal de la dictadura, sujeto a progresivas reformas (por ejemplo, la supresión del Tribunal de Orden Público) condujeron a la celebración de elecciones libres en junio de 1977. Es revelador de la naturaleza de esta transición que en esas elecciones fuera el ganador el partido liderado por el mismo Presidente del Gobierno, y creado bajo los auspicios de éste, la Unión del Centro Democrático. El proceso de transición, pues, fue pacífico, pese a la presencia de una violenta ofensiva terrorista, y sin una ruptura formal con la legalidad del régimen anterior. Ello supuso ciertamente notables ventajas (básicamente, evitar nuevos enfrentamientos civiles) pero también considerables condicionamientos respecto del proceso constituyente que siguió.

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3. El proceso constituyente (2). La elaboración de la Constitución Las Cortes elegidas en junio de 1977, compuestas, según lo previsto en la Ley para la Reforma Política, por dos Cámaras, Congreso de los Diputados y Senado, asumieron inmediatamente el papel de Cortes constituyentes, a efectos de redactar un texto fundamental que creara un régimen democrático y constitucional. Aspecto relevante en esta tarea fue que la iniciativa para la elaboración de ese texto fuera asumida por las Cortes, frente a la posibilidad alternativa de que el proyecto constitucional fuera elaborado por el Gobierno. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una ponencia encargada de redactar un anteproyecto de Constitución, ponencia integrada por siete miembros: tres del partido del Gobierno, la Unión del Centro Democrático, uno del Partido Socialista, uno del Partido Comunista, uno del partido nacionalista catalán Convergencia i Unió (CiU) y uno del Partido Alianza Popular (el ex ministro del Gobierno de Franco Manuel Fraga Iribarne). El texto elaborado por la ponencia fue primeramente aprobado por el Congreso y, con algunas alteraciones, por el Senado: una Comisión Mixta CongresoSenado elaboró una versión definitiva, eliminando las diferencias entre los textos de ambas Cámaras. La redacción final del proyecto de Constitución fue aprobada por las dos Cámaras y sometida a referéndum el 6 de diciembre de 1978. La Constitución, sancionada por el Rey, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre de 1978.

El proceso constituyente se caracterizó por la búsqueda del mayor consenso posible entre los grupos políticos en presencia, para obtener (como se consiguió) una amplia aprobación, que excluyera la definición de la Constitución como una Constitución de partido, y que asegurara la estabilidad del nuevo régimen independientemente de los cambios de gobiernos y mayorías parlamentarias. Las negativas experiencias de la historia constitucional española, la guerra civil y la dictadura posterior condujeron a los constituyentes a buscar una fórmula que hiciera posible la convivencia de posturas políticas muy diferentes y que al tiempo garantizara un funcionamiento ordenado de los poderes públicos y la alternancia sin traumas de las diversas alternativas políticas. El consenso o acuerdo inicial, para evitar futuros enfrentamientos aparecía pues, a la luz de la experiencia, como una necesidad inevitable.

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Esta búsqueda de consenso tuvo consecuencias sobre el contenido de muchos mandatos de la Constitución, como se verá más adelante.

Como perspectiva general, si bien la Constitución, respondiendo a exigencias tanto internas como internacionales, se configura como un texto que responde a los principios de democracia, separación de poderes, Estado de Derecho y respeto de los derechos fundamentales, y que reconoce la autonomía de nacionalidades y regiones, contiene también mandatos que responden al mantenimiento de aspectos del statu quo preconstitucional. Pueden citarse, entre ellos, la aceptación de la monarquía, el mantenimiento de la bandera monárquica, la referencia a las Fuerzas Armadas como defensoras del ordenamiento constitucional, la expresa mención de la Iglesia Católica, o la pervivencia del sistema electoral diseñado en la Ley para la Reforma Política y el Decreto-Ley de normas electorales de 1977.

Las características del proceso constituyente y la aceptación del consenso como principio directivo no dejaron de imprimir otras huellas, de carácter formal, en el texto de la Constitución. Así, la voluntad de consenso y de obtener una aprobación generalizada de la Constitución por los grupos políticos representados en las Cortes se tradujo en la extensión del documento constitucional (169 artículos, 4 disposiciones adicionales, 9 disposiciones transitorias y una disposición derogatoria). Los actores del proceso trataron, desde sus diversas posiciones ideológicas, de asegurar o garantizar determinados principios en materias que consideraban especialmente relevantes.

Ello llevó a que el texto constitucional incluyera regulaciones muy variadas en aspectos no sólo políticos, sino también económicos, sociales o culturales.

Por otra parte, esa voluntad de consenso vino a dar lugar a que muchas cláusulas constitucionales tuvieran un carácter abierto e indeterminado. Cuando un acuerdo preciso no era posible, los constituyentes recurrieron a enunciados de carácter muy general, dejando para el futuro una regulación más concreta. Tal sería el caso, entre otros, de cuestiones especialmente sensibles para los constituyentes, como el régimen del matrimonio y su disolución (artículo 32), el derecho a la huelga (artículo 37.2), la educación (artículo 27) o, señaladamente, el sistema de distribución territorial del poder, cuya regulación se remitía a los futuros Estatutos de Autonomía. Como consecuencia, y para el necesario desarrollo de tales mandatos cons-