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DERECHO ADMINISTRATIVO Volumen 1º: El fin, los medios y el control

DAVID BLANQUER Letrado del Consejo de Estado Catedrático de Derecho Administrativo

El CD incluye las sentencias que resuelven los casos prácticos y esquemas de «power point» de todo el libro

tirant lo b anch Valencia, 2010


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ÍNDICE PRESENTACIÓN ..............................................................................................................

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Capítulo 1 EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS I. PRELIMINAR ....................................................................................................... II. LA DIFERENCIA ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y ADMINISTRACIONES PRIVADAS............................................................................. III. EL CRITERIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS COMPETENCIAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA A) La búsqueda de un criterio único y universal ................................................. B) La Administración Pública como función o como sujeto ................................. C) La consolidación de la perspectiva subjetiva ................................................... IV. LAS FISURAS DE LA CONCEPCIÓN SUBJETIVA ..................................... A) Los fenómenos de «autoadministración» y las actividades materialmente administrativas de la Administración Corporativa ........................................ B) Las funciones administrativas de los órganos constitucionales y el Derecho Administrativo .................................................................................................. 1. La actividad administrativa interna de los órganos constitucionales ...... 2. La actividad administrativa externa de los órganos constitucionales ...... C) La «reserva de Administración», y la actividad materialmente administrativa de sociedades mercantiles de titularidad pública....................................... 1. Los contratos celebrados por sociedades públicas que realizan actividades materialmente administrativas ............................................................ 2. Las ayudas y subvenciones a sociedades públicas que realizan actividades materialmente administrativas ............................................................ 3. Recapitulación ............................................................................................. V. LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS PARA IDENTIFICAR AL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................................ A) El criterio único que cumple una función procesal para identificar el ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ....................... B) La necesidad de renunciar a un criterio único y universal ............................. C) La búsqueda de un complejo de criterios históricamente adecuado a un Estado social y democrático de Derecho...............................................................

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Capítulo 2 EL MÉTODO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. EL MÉTODO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ..................................... A) El deslinde metodológico................................................................................... B) ¿Crisis del método?............................................................................................

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C) Algunas precisiones sobre el método del Derecho Administrativo ................. II. LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La Ciencia de la Administración y el Estado-policía....................................... C) La Ciencia de la Administración y el Estado de Derecho ............................... D) La Ciencia de la Administración y el Estado social y democrático de Derecho ...................................................................................................................... E) Las bases para reconstruir las relaciones entre el Derecho Administrativo y las Ciencias de la Administración .................................................................... 1. La distinción entre la aplicación del Derecho Administrativo y la creación del Derecho Administrativo ................................................................. 2. Derecho Administrativo y realidad social .................................................. 3. El equilibrio entre los derechos de los ciudadanos y la eficacia de la Administración ................................................................................................. 4. Recapitulación ............................................................................................. III. EL DERECHO PRIVADO Y EL DERECHO PÚBLICO ................................ A) Introducción....................................................................................................... 1. Planteamiento general de la cuestión ......................................................... 2. La radical contraposición entre los intereses individuales del ciudadano y los intereses generales a los que sirve la Administración Pública .......... 3. La autonomía privada y la heteronomía de las prerrogativas públicas ... 4. Las normas dispositivas del Derecho Privado y las normas imperativas del Derecho Público ..................................................................................... B) El origen jurisdiccional del Derecho Administrativo en España y Francia ... C) El origen histórico de los conceptos del Derecho Civil y la Teoría General del Derecho .............................................................................................................. D) La autonomía de los principios generales del Derecho Administrativo ......... E) El criterio de sujeción de la Administración al Derecho Privado ................... F) La tendencia a superar la radical contraposición entre el Derecho Público y el Derecho Privado ............................................................................................ IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La finalidad del Derecho Público no se reduce a la limitación del poder ....... C) La dimensión histórica y su significado político .............................................. 1. La dimensión histórica ................................................................................ 2. El significado político .................................................................................. D) La comunidad del método jurídico en el Derecho Público .............................. 1. Ciencias Políticas y Derecho Público .......................................................... 2. El Derecho Público, la unidad de método y la división académica ...........

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Capítulo 3 ¿PARA QUÉ ADMINISTRA?: LOS FINES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I. EL FIN COMO ELEMENTO CONFIGURADOR DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES ............................................................................................

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II. ALGO SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL INTERÉS GENERAL ......................................................................................................................... A) El interés general en el «Estado liberal» y burgués ........................................ B) El interés general en el «Estado social» de Derecho ....................................... C) El interés general en el «Estado regulador» del mercado para garantizar la competencia ....................................................................................................... III. EL INTERÉS GENERAL COMO CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO ..................................................................................................................... IV. EL INTERÉS GENERAL COMO CRITERIO DELIMITADOR DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA..................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La Administración Pública también persigue el interés general cuando está sujeta al Derecho Privado ................................................................................. C) La Administración Pública no monopoliza la satisfacción del interés general ....................................................................................................................... V. LA RELEVANCIA JURÍDICA DEL INTERÉS GENERAL .......................... A) La relevancia capital del interés general en el Derecho Administrativo; su dimensión constitucional .................................................................................. B) La objetividad al servicio del interés general .................................................. C) La distribución territorial de competencias y el interés general.................... D) El interés general y los derechos y libertades de los ciudadanos ................... E) El interés general y la desviación de poder ..................................................... F) El interés general y la protección de la Hacienda Pública ............................. VI. LA IDENTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y SU CONTROL JUDICIAL ................................................................................................................... A) La identificación del interés general ................................................................ B) El control judicial de la identificación del interés general .............................. VII. RECAPITULACIÓN ............................................................................................

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Capítulo 4 ¿CÓMO ADMINISTRA?: LOS MEDIOS PARA SATISFACER EL INTERÉS GENERAL I. LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y FORMALES .................... A) Introducción: el Derecho de los sujetos poderosos ........................................... B) Los medios personales o recursos humanos .................................................... C) Los medios materiales y los recursos financieros ............................................ D) Los medios formales o potestades administrativas ......................................... II. LA SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN; MEDIOS UNILATERALES Y BILATERALES ........................................................................................ A) Las potestades exorbitantes como criterio delimitador de la jurisdicción contencioso-administrativa............................................................................... B) Los medios bilaterales. ..................................................................................... 1. La estrecha vinculación entre la forma de Estado y los medios que emplea la Administración Pública .......................................................................... 2. Los límites de los medios bilaterales .......................................................... 3. Un ejemplo ilustrativo de la diferencia entre los medios unilaterales y los bilaterales; el urbanismo .............................................................................

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Capítulo 5 LOS MEDIOS FORMALES: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS I. LAS POTESTADES EXORBITANTES Y EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS ................................................................................................... A) El concepto de poder ......................................................................................... B) Las clases de poder ........................................................................................... C) El fundamento del poder .................................................................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. El fundamento fáctico del monopolio de la violencia legítima .................. 3. El fundamento democrático de la mayoría parlamentaria ....................... 4. La Constitución como fundamento del poder ............................................. II. EL CONCEPTO DE POTESTAD....................................................................... A) La supremacía de la Administración y la sujeción del ciudadano.................. B) La diferencia entre una potestad y un derecho subjetivo ............................... 1. Las situaciones jurídicas subjetivas ........................................................... 2. El contenido genérico de las potestades ...................................................... 3. Las potestades son irrenunciables .............................................................. 4. Las potestades son intransmisibles ............................................................ III. EL ORIGEN NORMATIVO DE LAS POTESTADES ..................................... A) La atribución de la potestad por una norma; su rango ................................... B) La atribución expresa ....................................................................................... C) La atribución concreta y específica .................................................................. IV. EL EJERCICIO DE POTESTADES Y LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA........................................................................................................................ A) Introducción....................................................................................................... B) El fundamento de la autotutela ....................................................................... C) Las servidumbres de la actividad administrativa y los privilegios en menos 1. La sujeción de las potestades administrativas a un fin externamente determinado ..................................................................................................... 2. El ejercicio obligatorio de las potestades .................................................... 3. El ejercicio de las potestades mediante la tramitación de un procedimiento administrativo ......................................................................................... 4. La motivación de los actos administrativos ............................................... 5. Recapitulación ............................................................................................. V. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES ...................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La legítima discrecionalidad y la ilegítima arbitrariedad .............................. C) Los elementos reglados de las potestades discrecionales ............................... D) Las potestades regladas y el margen de apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados ........................................................................................... E) La diferencia entre la discrecionalidad administrativa y los conceptos jurídicos indeterminados ........................................................................................ VI. EL RESULTADO DEL EJERCICIO DE LAS POTESTADES: ACTOS, CONTRATOS Y REGLAMENTOS .................................................................... A) Aproximación teórica ........................................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. Los actos y los reglamentos ......................................................................... 3. El acto unilateral y el contrato bilateral .................................................... B) La aproximación práctica desde el Derecho positivo ......................................

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1. El procedimiento .......................................................................................... 2. El régimen de publicidad ............................................................................ 3. El régimen de validez y la tipificación de los vicios de nulidad o anulabilidad ............................................................................................................. 4. La rectificación de errores ........................................................................... 5. El régimen de recursos ................................................................................ 6. La revisión de actos y reglamentos .............................................................

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Capítulo 6 LOS REGLAMENTOS I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. A) Las normas y el ordenamiento jurídico............................................................ B) La generalidad y abstracción de las normas ................................................... C) La dualidad de normas gubernamentales: rango de ley y rango de reglamento ........................................................................................................................ D) La potestad reglamentaria es un privilegio ..................................................... E) El concepto de reglamento ................................................................................ II. LOS REGLAMENTOS Y LAS LEYES .............................................................. A) El principio de jerarquía ................................................................................... B) El principio de competencia .............................................................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. La reserva material de ley ........................................................................... 3. La reserva formal de ley .............................................................................. 4. El alcance y límites del desarrollo reglamentario de la ley ....................... C) Clases de reglamento por su relación con la ley .............................................. 1. Los reglamentos ejecutivos .......................................................................... 2. Los reglamentos delegados .......................................................................... 3. Los reglamentos independientes o autónomos............................................ 4. Algo sobre los reglamentos organizativos y su relación con la ley ............. III. LOS REGLAMENTOS Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ...................... A) Introducción....................................................................................................... B) Las circulares y las instrucciones internas ..................................................... 1. Las circulares e instrucciones internas de carácter jerárquico .................. 2. La función de circulares e instrucciones ..................................................... 3. Actos administrativos de carácter general ................................................. 4. Las dudas sobre su carácter normativo ...................................................... 5. Las circulares de las Administraciones Independientes ............................ C) Los Bandos del Alcalde ..................................................................................... 1. Los Bandos en situación de normalidad .................................................... 2. Los Bandos como reglamentos de necesidad .............................................. IV. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA ...................... A) Las Administraciones territoriales .................................................................. 1. El Gobierno .................................................................................................. 2. Los Ministros del Gobierno de la Nación y los Consejeros de las Comunidades Autónomas......................................................................................... 3. La potestad reglamentaria en la Administración Local ........................... B) Las Administraciones institucionales; en particular, las Administraciones independientes ..................................................................................................

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C) Las Administraciones corporativas .................................................................. V. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS .. A) La reflexión y la deliberación racional como procedimiento de elaboración de las normas que dificulta su arbitrariedad ....................................................... B) La diversidad de procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.............................................................................. C) La iniciativa en el procedimiento de elaboración de reglamentos .................. D) Los informes y dictámenes ............................................................................... E) El análisis del impacto económico del proyecto de reglamento ...................... F) La participación ciudadana: la información pública y la formulación de sugerencias ............................................................................................................ G) La participación de los interesados: la audiencia a la vista del expediente .. 1. La presentación de alegaciones ................................................................... 2. El examen de las alegaciones formuladas .................................................. H) La aprobación del Ministerio de Administraciones Públicas.......................... I) El dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico similar.................. J) La aprobación y publicación del reglamento; su entrada en vigor ................. K) La eficacia retroactiva de los reglamentos....................................................... VI. EL CONTROL DE LOS REGLAMENTOS Y DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA ............................................................................ A) La potestad reglamentaria no es un poder soberano exento de control judicial ...................................................................................................................... B) El control de la atribución de la potestad reglamentaria ............................... C) El control del ejercicio de la potestad reglamentaria ...................................... 1. La inactividad en el ejercicio de la potestad reglamentaria ...................... 2. El ejercicio tardío de la potestad reglamentaria ........................................ 3. El ejercicio excesivamente frecuente de la potestad reglamentaria ........... 4. Los vicios en la tramitación del procedimiento de elaboración del reglamento ............................................................................................................ D) Los vicios jurídicos del contenido de la norma reglamentaria........................ 1. La presunción de validez de los reglamentos ............................................. 2. Los vicios de nulidad radical ...................................................................... E) Los cauces de depuración de los vicios jurídicos de los reglamentos, o del irregular ejercicio de la potestad reglamentaria ............................................. 1. La judicialización del control y la ausencia de recursos en vía administrativa........................................................................................................... 2. La revisión de oficio de los reglamentos...................................................... 3. La impugnación indirecta del reglamento ................................................. 4. La cuestión de ilegalidad de un reglamento ............................................... 5. La concepción piramidal del ordenamiento jurídico y su incidencia en la impugnación indirecta de reglamentos y en la cuestión de ilegalidad......

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Capítulo 7 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO ............................................ II. LAS CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO ................................................. A) Por razón del contenido de la declaración administrativa .............................. 1. Declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio ..............................

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2. Actos reglados y discrecionales ................................................................... 3. Actos favorables y desfavorables ................................................................. 4. Los actos con contenido explícito o implícito; los actos con contenido ficticio ............................................................................................................... 5. Las cláusulas accesorias de la declaración: condición, término, modo..... B) Por razón de la forma de expresión de la declaración administrativa ........... 1. Actos expresos y actos tácitos....................................................................... 2. La forma de los actos expresos .................................................................... 3. Actos mímicos y gesticulaciones .................................................................. 4. Actos orales o verbales ................................................................................. 5. Los actos administrativos en formato electrónico ...................................... 6. Actos escritos ................................................................................................ 7. El concepto estricto de documento público expedido por un fedatario ...... 8. Documento oficial ........................................................................................ C) Clasificación de los actos administrativos por razón de sus diferencias a efectos impugnatorios ....................................................................................... 1. Los actos que ponen fin a la vía administrativa ........................................ 2. Los actos administrativos firmes ................................................................ 3. Los actos confirmatorios y reproductorios .................................................. 4. Los actos de trámite y las resoluciones administrativas............................ D) Las resoluciones y los actos de trámite ............................................................ 1. El concepto de resolución y de acto de trámite ........................................... 2. El régimen de notificación de las resoluciones y de los actos de trámite ... 3. El régimen de impugnación de las resoluciones y de los actos de trámite III. EL PROCEDIMIENTO PARA DICTAR RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU FUNCIÓN INSTITUCIONAL ............................................. IV. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO........................... A) La incoación de oficio ........................................................................................ B) La incoación a instancia de parte interesada .................................................. 1. ¿Quién? ......................................................................................................... 2. ¿Cómo? ......................................................................................................... 3. ¿Dónde? ........................................................................................................ 4. La admisión a trámite de la solicitud ........................................................ C) La adopción de medidas provisionales ............................................................. 1. El efecto útil de la resolución y el “periculum in mora” ............................. 2. El contenido de las medidas provisionales ................................................. 3. Requisitos formales y procedimentales ....................................................... 4. La impugnación de las medidas provisionales .......................................... V. EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ................................................. A) El impulso de oficio ........................................................................................... B) Las alegaciones ................................................................................................. C) La recopilación de datos e informaciones sobre los hechos ............................. 1. Investigación, averiguación y comprobación de hechos ............................. 2. La diferencia entre la prueba procesal y la extraprocesal.......................... D) Las pruebas ....................................................................................................... 1. ¿Cuándo procede la práctica de pruebas?................................................... 2. ¿Quién? (la carga de la prueba) .................................................................. 3. Los trámites del procedimiento probatorio. La parcialidad de la Administración en la admisión, práctica y valoración de las pruebas .............. 4. La proposición, admisión y práctica de la prueba ..................................... 5. Los medios de prueba ..................................................................................

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6. La valoración del resultado de las pruebas practicadas ........................... E) Los informes ...................................................................................................... 1. Naturaleza y contenido del informe ............................................................ 2. Clases de informes ....................................................................................... 3. Plazo de emisión del informe, y consecuencias de la inactividad del órgano competente para emitirlo ........................................................................ F) La información pública ..................................................................................... G) La audiencia a la vista del expediente ............................................................. H) La propuesta del instructor del procedimiento ............................................... VI. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ........... A) Formas normales y anormales de terminación del procedimiento ................. 1. Las formas normales o biológicas de terminación ..................................... 2. Las formas anormales o patológicas ........................................................... 3. El desistimiento y la renuncia .................................................................... 4. La caducidad en los procedimientos incoados a instancia de parte.......... 5. La caducidad en los procedimientos incoados de oficio ............................. B) La resolución expresa que pone fin al procedimiento ..................................... 1. La congruencia de la resolución.................................................................. 2. La motivación de la resolución ................................................................... 3. El plazo para resolver y notificar la resolución .......................................... VII. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................ A) Introducción....................................................................................................... 1. La participación del ciudadano en el procedimiento administrativo ....... 2. La terminación convencional y la simple adhesión del ciudadano a un acto administrativo de trámite en el curso de un procedimiento unilateral ................................................................................................................. 3. La terminación convencional en el Derecho Comparado ........................... 4. La terminación convencional del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español ....................................................................... B) Los límites de la terminación convencional del procedimiento administrativo ........................................................................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. El interés general y las potestades regladas ............................................... 3. El principio de igualdad ............................................................................. 4. La reserva de ley .......................................................................................... 5. Las materias susceptibles de transacción ................................................... VIII. LA NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................................................................... A) La eficacia del acto administrativo está supeditada a su notificación ........... B) Los actos que deben ser notificados ................................................................. C) Los destinatarios de la notificación .................................................................. D) El plazo de la notificación ................................................................................. E) El contenido y la forma de la notificación ........................................................ F) La forma de realizar la notificación; constancia de la notificación ................. 1. La tensión dialéctica entre la seguridad del ciudadano y la eficacia de la Administración Pública .............................................................................. 2. La libertad de forma y la ausencia de monopolio en la prestación del servicio de notificación................................................................................. G) La notificación personal en el domicilio ........................................................... H) Las soluciones en caso de ausencia en su domicilio del destinatario .............

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1. La notificación a un tercero ......................................................................... 2. El segundo intento de notificación .............................................................. 3. La reacción en caso de frustración del segundo intento ............................. I) La publicación de los actos administrativos .................................................... IX. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE FORMA EXPRESA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ..................................................................................... A) La obligación de resolver y notificar en plazo .................................................. 1. La regla general y las excepciones............................................................... 2. Consecuencias del incumplimiento de la obligación legal de resolver y notificar en plazo ......................................................................................... 3. El plazo máximo para resolver y notificar .................................................. 4. La suspensión del plazo máximo para resolver y notificar ........................ 5. La ampliación del plazo para resolver y notificar en plazo ....................... B) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte ................................................................................................................... 1. El incumplimiento del plazo y el cumplimiento tardío .............................. 2. El silencio administrativo es una ficción jurídica; efectos procesales y extraprocesales ................................................................................................ 3. La diferencia entre actos ficticios y actos presuntos ................................... 4. El silencio positivo como regla general ....................................................... 5. El silencio negativo (las excepciones a la regla general) ............................ C) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio .............. D) La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo.......

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Capítulo 8 LA AUTOTUTELA DECLARATIVA I. LA AUTOTUTELA DECLARATIVA ................................................................. II. LA TRIPLE FICCIÓN DE VALIDEZ, CERTEZA Y ACIERTO .................... A) Introducción....................................................................................................... 1. Las ficciones que benefician a la Administración ...................................... 2. Las cargas que se imponen al ciudadano ................................................... B) Las presunciones; concepto estricto y amplio. Las ficciones jurídicas ........... 1. El concepto estricto de presunción: la prueba de un hecho incierto........... 2. El concepto amplio de presunción: las ficciones creadas por el Derecho para garantizar la seguridad en el tráfico jurídico.................................... III. LA FICCIÓN DE VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS ......................................................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... 1. Validez, vigencia y eficacia .......................................................................... 2. La eficacia directa e inmediata de las disposiciones administrativas y la carga de impugnarlas.................................................................................. 3. La interposición de un recurso, y la suspensión de la eficacia directa e inmediata del acto impugnado ................................................................... B) La validez de las disposiciones administrativas; la diferencia entre validez y legalidad ......................................................................................................... C) La validez originaria y la invalidez sobrevenida ............................................. IV. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES .......................................... A) Introducción.......................................................................................................

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VI.

VII.

VIII.

B) El incumplimiento por la Administración de los plazos y términos ............... C) El incumplimiento por la Administración de los trámites formales o procedimentales ......................................................................................................... D) Recapitulación ................................................................................................... LA DIFERENCIA TEÓRICA ENTRE NULIDAD RADICAL Y SIMPLE ANULABILIDAD .................................................................................................. A) Las consecuencias jurídicas derivadas de la infracción de las normas imperativas o prohibitivas ........................................................................................ B) La nulidad radical o de pleno Derecho............................................................. C) La anulabilidad relativa o simple .................................................................... D) El tránsito de la teoría a la práctica ................................................................ LA ANULABILIDAD RELATIVA O SIMPLE ................................................. A) La tipificación de los vicios de anulabilidad .................................................... 1. La infracción del procedimiento que produce indefensión material ......... 2. La infracción procedimental que impide que el acto alcance su fin propio ................................................................................................................. 3. Infracción de los plazos o los términos esenciales ...................................... 4. La desviación de poder ................................................................................ 5. Cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no esté tipificada como vicio de nulidad radical ..................................................................... B) Los privilegios de la Administración para evitar la invalidez de un acto anulable ................................................................................................................... 1. La convalidación de actos anulables .......................................................... 2. Conservación y conversión de actos; la intransmisibilidad de los vicios .. LA NULIDAD RADICAL O DE PLENO DERECHO ..................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La validez de actos administrativos radicalmente nulos ................................ C) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los actos administrativos . 1. Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional .... 2. Incompetencia material o territorial ........................................................... 3. Actos de contenido imposible....................................................................... 4. Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta ............................................................................................................... 5. Dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ......................................................................................... 6. Dictados prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados ............................................................. 7. Adquisición de facultades o derechos cuando se carezcan de los requisitos esenciales para su adquisición .................................................................... D) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los contratos administrativos ...................................................................................................................... 1. Nulidad del contrato y nulidad de los actos............................................... 2. Vicios de Derecho Civil y vicios de Derecho Administrativo ...................... 3. Los específicos vicios del Derecho Administrativo de la contratación ....... LA FICCIÓN DE VERACIDAD Y CERTEZA: LA CONSTATACIÓN DE LOS HECHOS ....................................................................................................... A) Origen histórico y fundamento de la ficción de veracidad y certeza .............. B) Las pruebas; concepto estricto y amplio .......................................................... 1. La doble función de la prueba: la biología y la patología del Derecho...... 2. La resolución de una controversia (la prueba que sirve para persuadir) .

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3. La función legitimadora para el tráfico jurídico (la prueba que sirve para dar crédito)................................................................................................... C) La veracidad de los hechos comprobados por la Administración ................... 1. La autotutela declarativa y la ficción de veracidad ................................... 2. La ficción de veracidad y el ejercicio de las potestades inspectora y sancionadora ..................................................................................................... 3. El acta de inspección como documento oficial que hace prueba de unos hechos ........................................................................................................... D) Los límites de la ficción de veracidad del acto administrativo ....................... 1. El límite normativo (el rango de la norma que crea la ficción) ................. 2. El límite subjetivo (la reserva a los funcionarios públicos que tengan la condición de «autoridad») ........................................................................... 3. El límite material (el ámbito profesional de especialización técnica) ....... 4. El límite objetivo (presunción constitucional de inocencia y presunción legal de certeza)............................................................................................ 5. El límite formal (la densidad del contenido del acta de la inspección)..... 6. El límite funcional (hechos y Derecho) ....................................................... IX. LA FICCIÓN DE ACIERTO Y LA VALORACIÓN DE LOS HECHOS ....... A) El acierto en la valoración de los hechos que constan en el expediente administrativo ........................................................................................................... B) El fundamento de la ficción: la cualificación experta de quien emite el juicio sobre los hechos; el reforzamiento de la exigencia de objetividad .................. C) La motivación como carga procesal de la ficción de acierto ............................ D) Los límites de la ficción: el error y la arbitrariedad del juicio sobre los hechos .................................................................................................................... 1. El error de Derecho ...................................................................................... 2. El error de hecho y la arbitrariedad ........................................................... E) La ficción de acierto pierde sus efectos en sede judicial..................................

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Capítulo 9 LA AUTOTUTELA EJECUTIVA I. INTRODUCCIÓN GENERAL ............................................................................ II. LA AUTOTUTELA EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN .................... A) Las clases de tutela judicial.............................................................................. B) El régimen jurídico de la autotutela ejecutiva de la Administración Pública

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1. El cumplimiento de los actos administrativos que imponen una obligación ............................................................................................................... 2. El acto administrativo como título ejecutivo .............................................. 3. La ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto administrativo; efectividad de las garantías frente a la ejecución forzosa ................................ 4. El procedimiento de ejecución forzosa ........................................................ 5. Los medios de ejecución forzosa y sus límites............................................. C) La vía de hecho.................................................................................................. III. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO....................................................... A) El cumplimiento forzoso de la obligación de dar una cantidad de dinero ...... B) La expiración del período de pago voluntario y la existencia de un descubierto ........................................................................................................................

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1. La regla general ........................................................................................... 2. Las excepciones ............................................................................................ C) Las fases del período ejecutivo ......................................................................... 1. La providencia del apremio y su fuerza ejecutiva ...................................... 2. El pago tardío para evitar el embargo ........................................................ 3. El embargo (la vinculación de unos bienes al pago de una deuda) ........... 4. La identificación del los bienes que se van a embargar: la información por el deudor y la averiguación administrativa ......................................... 5. La ocupación de los bienes muebles; los bienes inmuebles y la anotación preventiva del embargo en el Registro de la Propiedad ............................. 6. La realización del valor de los bienes embargados .................................... IV. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA ....................................................................... A) El incumplimiento de una obligación de hacer que no tiene carácter personalísimo ............................................................................................................. B) La conversión de una obligación de hacer en una obligación de soportar la actuación de un tercero y de pagar la prestación ............................................ C) La selección del tercero que cumplirá por sustitución .................................... D) El pago de la prestación realizada por el tercero ............................................ V. LAS MULTAS COERCITIVAS ........................................................................... A) El incumplimiento de una obligación personalísima de hacer ....................... B) La diferencia entre la multa-coercitiva y la multa-sancionadora .................. C) La fijación por la ley de los límites cuantitativos y la frecuencia de las multas coercitivas .................................................................................................... D) El principio de proporcionalidad y la imposición de multas coercitivas ........ VI. LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS................................................. A) El incumplimiento de una obligación personalísima de no hacer o soportar B) La compulsión sobre las personas y el ejercicio legítimo de la violencia ....... C) La habilitación expresa por la ley .................................................................... D) En particular, el desahucio administrativo ..................................................... 1. La recuperación de una situación posesoria............................................... 2. El fundamento del desahucio administrativo ............................................ 3. El procedimiento de desahucio.................................................................... 4. La protección constitucional de la inviolabilidad del domicilio y el desahucio administrativo ................................................................................. 5. La autorización judicial de entrada en el domicilio; el alcance del control judicial .........................................................................................................

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Capítulo 10 LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO: ÁMBITO SUBJETIVO Y OBJETIVO I. CONTRATO, ACTO Y NORMA.......................................................................... A) Planteamiento general...................................................................................... B) El concepto de contrato como relación bilateral de contenido patrimonial o económico........................................................................................................... 1. La supremacía de la Administración y los rasgos característicos del contrato .............................................................................................................. 2. La autonomía privada y la libertad de pactos de los sujetos del sector público ..........................................................................................................

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C) Contrato y acto .................................................................................................. 1. El uso de medios unilaterales o bilaterales ................................................ 2. La relación contractual y los actos administrativos unilaterales.............. D) Contrato y norma .............................................................................................. 1. El contrato y la producción de normas ....................................................... 2. El contrato y la ejecución o el desarrollo de las normas ............................ 3. El contrato y el cumplimiento de las normas ............................................. II. LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ............................................ A) Las normas ........................................................................................................ B) Las cuestiones materiales o sustantivas: los privilegios y las potestades exorbitantes de ejercicio unilateral .................................................................. C) Las cuestiones formales o procedimentales: la selección del empresario y la adjudicación del contrato .................................................................................. D) Las cuestiones subjetivas: las Administraciones y demás sujetos del sector público................................................................................................................ III. LA TIPOLOGÍA DE SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO A EFECTOS DE CONTRATACIÓN .......................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) Los otros sujetos del sector público: la sujeción mínima a la LCSP 30/2007 . 1. Los otros sujetos del sector público ............................................................. 2. Los principios de selección y adjudicación aplicables a los contratos no sujetos a regulación armonizada por la Unión Europea ........................... 3. Régimen aplicable a los contratos no sujetos a regulación armonizada por la Unión Europea .................................................................................. C) Los poderes adjudicadores en sentido estricto que no son Administración Pública: sujeción parcial a la LCSP 30/2007 ................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La relación instrumental............................................................................. 3. El criterio finalista: la satisfacción de necesidades de interés general de naturaleza administrativa, que no tienen carácter industrial o mercantil .................................................................................................................. 4. Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores que están sujetos a regulación armonizada por la Unión Europea ....................................... 5. Los contratos no sujetos a regulación armonizada por la Unión Europea D) Las Administraciones Públicas en sentido estricto: sujeción integral a la LCSP 30/2007 .................................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. Administraciones territoriales .................................................................... 3. Las entidades de la Seguridad Social ........................................................ 4. Algunos organismos públicos ...................................................................... 5. Las Universidades públicas ........................................................................ 6. Las Administraciones Independientes o Autoridades Reguladoras .......... 7. Las otras entidades de Derecho Público ..................................................... IV. LAS CLASES DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO .................................................................................... A) El ámbito objetivo de aplicación de la LCSP 30/2007 ..................................... 1. Descripción general de la tipología de contratos ........................................ 2. Los aspectos contractuales regulados por la ley ......................................... B) Los negocios jurídicos excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP 30/2007............................................................................................................... 1. Introducción .................................................................................................

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2. En particular, las encomiendas a los medios propios ................................ 3. La existencia de un control sobre los «medios propios» análogo al que se dispone sobre los servicios internos de la propia Administración Pública 4. El desarrollo de la parte esencial de la actividad del «medio propio» para la Administración matriz ............................................................................ 5. La privatización parcial sobrevenida, y la pérdida de la condición de «medio propio» después de haber adjudicado directamente una encomienda de gestión ........................................................................................ C) Los contratos de Derecho Privado celebrados por la Administración Pública y los demás sujetos del sector público .............................................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. Los contratos de Derecho Privado celebrados por las Administraciones Públicas en sentido estricto ......................................................................... D) Los contratos administrativos; remisión ......................................................... E) Los contratos sujetos a una regulación armonizada por la Unión Europea .. 1. El concepto ................................................................................................... 2. Identificación de los contratos sujetos a regulación armonizada .............. 3. Los principios aplicables a los contratos sujetos a regulación armonizada.................................................................................................................. 4. Régimen aplicable a los contratos que no alcanzan el umbral de los sujetos a regulación armonizada ....................................................................... F) Los contratos subvencionados, o celebrados por el beneficiario de una subvención pública .................................................................................................. 1. Los contratos celebrados por el beneficiario de una subvención pública... 2. Los contratos subvencionados ..................................................................... V. LA CONTRATACIÓN EN LOS SECTORES DEL AGUA, LA ENERGÍA, LOS TRANSPORTES Y LOS SERVICIOS POSTALES ................................ A) La protección de la competencia en la selección del contratista..................... B) Las partes del contrato son estrictamente privadas, pero están obligadas a seguir un procedimiento público de selección de contratistas ........................ C) Los distintos procedimientos de selección y criterios de adjudicación ...........

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Capítulo 11 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. A) Algo de Derecho comparado.............................................................................. B) Algo de historia ................................................................................................. 1. Contratos privados pero sujetos a la jurisdicción contencioso-administrativa ............................................................................................................... 2. Contratos privados sujetos a un procedimiento administrativo de selección del adjudicatario.................................................................................. 3. El tránsito a los contratos administrativos regulados por una normativa especial y distinta a la de Derecho Privado ................................................ C) Los criterios para distinguir los contratos administrativos y los privados .... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La desigualdad jurídica de las partes del contrato ................................... 3. Las desventajas de ser poder público o privilegios en menos..................... II. LA CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .........

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A) Los contratos administrativos típicos y atípicos ............................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. Los contratos administrativos típicos ......................................................... 3. Los contratos administrativos atípicos ....................................................... B) Los contratos administrativos de contenido mixto.......................................... 1. El contenido mixto del contrato .................................................................. 2. El contenido complejo del contrato ............................................................. C) Remisión ............................................................................................................ III. EL CONTRATO DE EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ......................... A) Introducción....................................................................................................... 1. Obligación de resultado............................................................................... 2. Construcción de bienes inmuebles .............................................................. 3. El principio de subsidiariedad en la ejecución de obras públicas ............. B) El objeto del contrato de obras ......................................................................... C) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ........................... D) El proyecto de obra y su replanteo ................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La elaboración del proyecto por un tercero ................................................. 3. El contenido del proyecto ............................................................................. 4. La supervisión del proyecto ......................................................................... 5. El replanteo del proyecto sobre el terreno ................................................... E) La ejecución de las obras a riesgo y ventura del contratista .......................... F) Las instrucciones durante la ejecución del contrato ....................................... G) El pago del precio del contrato y las certificaciones de obra ........................... 1. Fórmulas del pago del precio ...................................................................... 2. Las obras contratadas a tanto alzado y con precio cerrado ....................... 3. El pago a cuenta mediante la expedición de certificaciones de obra ......... 4. La transmisión a un tercero de la certificación de obra ............................. 5. La naturaleza jurídica de la certificación de obra ..................................... 6. El embargo de la certificación de obra ........................................................ H) La recepción de las obras y la garantía de la correcta ejecución de la obra... 1. El acta de recepción provisional de las obras ............................................. 2. La certificación final de las obras ejecutadas ............................................. 3. El plazo de garantía .................................................................................... 4. La recepción definitiva de las obras y la liquidación final del contrato.... 5. La responsabilidad por vicios ocultos ......................................................... IV. EL CONTRATO DE SUMINISTRO .................................................................. A) El objeto del contrato de suministro ................................................................ B) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ........................... C) El principio de igualdad y las características técnicas de los componentes .. D) El cumplimiento del contrato ........................................................................... 1. La entrega de los bienes muebles ................................................................ 2. El pago del precio ........................................................................................ 3. El riesgo y ventura ....................................................................................... E) Extinción del contrato de suministro ............................................................... V. EL CONTRATO DE SERVICIOS ...................................................................... A) El objeto del contrato ........................................................................................ 1. La distinción del contrato de «servicios» y el de «gestión de servicios públicos» ........................................................................................................... 2. Servicios profesionales cualificados o manuales ........................................ B) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ...........................

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C) La motivación de las causas que justifican la celebración de un contrato de servicios ............................................................................................................. D) La duración del contrato ................................................................................... E) El precio del contrato ........................................................................................ F) Los derechos de propiedad intelectual y la celebración de contratos de servicios ..................................................................................................................... VI. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.............................. A) Los rasgos característicos del contrato y la importancia de las cuestiones financieras ......................................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La insuficiente regulación de las cuestiones financieras en la LCSP 30/2007 ........................................................................................................ 3. Un contrato de larga duración: las prórrogas ............................................ B) El objeto del contrato ........................................................................................ 1. Las prestaciones que son objeto del contrato .............................................. 2. La construcción y mantenimiento durante la vida útil de la infraestructura ............................................................................................................... 3. La puesta a disposición del inmueble para explotarlo, o cesión del dominio útil; la diferencia entre la concesión demanial y la concesión de obra pública.......................................................................................................... 4. La explotación del inmueble parte de la premisa de una gestión dinámica de los activos inmobiliarios que son de dominio público ........................... 5. La explotación de un inmueble no se identifica con la prestación de un servicio público ............................................................................................ C) Los derechos y obligaciones del concesionario de la obra pública .................. 1. El doble estatuto del concesionario ............................................................. 2. Los derechos y obligaciones del concesionario en la ejecución de la obra . 3. Las obligaciones del concesionario en la explotación del inmueble construido............................................................................................................ 4. Los derechos del concesionario en la explotación del inmueble ................. D) Cuestiones generales sobre la financiación del contrato de concesión de obra pública ............................................................................................................... 1. El carácter aleatorio de la explotación de la obra pública: estudio de viabilidad y análisis de riesgos ........................................................................ 2. La estabilidad presupuestaria en la Unión Europea y la externalización al sector privado de la financiación de las obras públicas ........................ 3. La financiación con cargo al mercado de capitales y al mercado de valores ................................................................................................................. 4. La financiación pública ............................................................................... E) Singularidades del régimen jurídico de las fórmulas de financiación privada de la concesión de obra pública ........................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La hipoteca de concesión de obra pública ................................................... 3. La emisión de obligaciones, bonos y otros títulos similares....................... 4. La titulización de derechos de crédito......................................................... 5. Los créditos y préstamos participativos ...................................................... VII. EL CONTRATO DE COLABORACIÓN ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO ....................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La concesión de obra pública y el contrato de colaboración: diferencias y analogías ............................................................................................................

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C) Las prestaciones que son objeto del contrato de colaboración público-privada ....................................................................................................................... D) Las peculiaridades del clausulado contractual................................................ E) Trámites previos a la selección del adjudicatario ........................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La evaluación previa ................................................................................... 3. El programa funcional ................................................................................ F) El procedimiento de selección del contratista ................................................. G) Las especialidades financieras en el contrato de colaboración público-privada .......................................................................................................................

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Capítulo 12 LA PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO I. EL ESTATUTO COMÚN DEL NACIMIENTO DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO .................................................................................... II. LOS PRINCIPIOS DE SELECCIÓN Y ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO............................................................................................................................ A) Los principios .................................................................................................... B) La publicidad de la licitación de contratos ...................................................... 1. Las exigencias de publicidad aplicables a las Administraciones Públicas en sentido estricto ........................................................................................ 2. Las exigencias de publicidad aplicables a los poderes adjudicadores que no son Administración Pública en sentido estricto .................................... 3. Las exigencias de publicidad aplicables a los otros sujetos del sector público .............................................................................................................. 4. El anuncio previo ......................................................................................... 5. El perfil del contratante............................................................................... C) La concurrencia entre licitadores y la igualdad sin discriminaciones ........... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La discriminación en el pliego de prescripciones técnicas ......................... 3. La discriminación en los baremos y criterios de adjudicación; en particular, la valoración de la experiencia previa ................................................. III. LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD DE QUIENES INTERVIENEN EN EL CONTRATO .................................................................................................... A) La competencia de los órganos administrativos .............................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. El órgano de contratación ........................................................................... 3. La mesa de contratación.............................................................................. 4. El responsable del contrato ......................................................................... B) La capacidad y solvencia de los candidatos a la adjudicación del contrato ... C) La clasificación del contratista ......................................................................... 1. La funcionalidad de la clasificación del contratista .................................. 2. Los contratos en los que se exige la previa clasificación ............................ 3. Los requisitos exigidos para obtener la clasificación ................................. 4. La competencia para otorgar la clasificación ............................................. 5. El procedimiento para otorgar la clasificación .......................................... 6. La vigencia de la clasificación del contratista ...........................................

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