1_9788413135373 by Editorial Tirant Lo Blanch

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(Directores)

ÁNGEL BLASCO PELLICER MERCEDES LÓPEZ BALAGUER

LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO ÁNGEL BLASCO PELLICER MERCEDES LÓPEZ BALAGUER

LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO

Actualmente, es un hecho incuestionable la opción que tienen los organismos públicos de contratar personal laboral para confeccionar sus plantillas. Así lo reconoce expresamente el Estatuto Básico del Empleado Público. Aun tratándose de trabajadores asalariados, la condición pública del empleador hace que el régimen jurídico aplicable a este colectivo difiera en gran manera del que resulta aplicable a los trabajadores del sector privado. Desde esta perspectiva, la presente obra constituye un estudio exhaustivo de todos los ámbitos de las relaciones laborales en el sector público que alcanza tanto a los aspectos sustantivos —individuales y colectivos— como procesales. A lo largo de los diferentes capítulos que integran la obra se abordan las numerosas especialidades que impregnan este tipo de relaciones laborales, identificando y analizando los problemas jurídicos que se vienen suscitando entre las diferentes administraciones y empresas públicas y su personal laboral, así como la solución dada a tales controversias por la doctrina judicial y la jurisprudencia. Esa doble faceta teórica y práctica presente en la obra hace que no sólo resulte de gran interés para quienes desean efectuar una aproximación al estudio del empleo público laboral sino también para aquellos profesionales que se ocupan de la gestión de los recursos humanos en las Administraciones Públicas y para los diferentes operadores jurídicos en este tipo de relaciones. En definitiva, se trata de una obra imprescindible para conocer todos los problemas que plantean las relaciones laborales en el sector público.

(Directores)

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LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO Directores

ÁNGEL BLASCO PELLICER

Magistrado del Tribunal Supremo Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social UV (SE)

MERCEDES LÓPEZ BALAGUER

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Valencia

Autores Carmen AGUT GARCÍA Mercedes LÓPEZ BALAGUER Manuel ALEGRE NUENO Eva LÓPEZ TERRADA Miguel BASTERRA HERNÁNDEZ Paz MENÉNDEZ SEBASTIÁN Carolina BLASCO JOVER David MONTOYA MEDINA Ángel BLASCO PELLICER Luis Enrique NORES TORRES Carmen BLASCO PELLICER Francisco RAMOS MORAGUES Amparo ESTEVE SEGARRA Emma RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Mª Amparo GARCÍA RUBIO Remedios ROQUETA BUJ Elena GARCÍA TESTAL Tomás SALA FRANCO Juan GIL PLANA Margarita TARABINI-CASTELLANI AZNAR José María GOERLICH PESET Eduardo E. TALÉNS VISCONTI Jesús LAHERA FORTEZA Xavier B. THIBAULT ARANDA Carmen VIQUEIRA PÉREZ

tirant lo blanch Valencia, 2019

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Índice I. ASPECTOS GENERALES SOBRE LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO Capítulo 1 Delimitación del Sector Público y ámbito aplicativo del EBEP...................................... 13 Francisco Ramos Moragues

Capítulo 2 Tipología de empleados públicos................................................................................... 55 Francisco Ramos Moragues

Capítulo 3 La fijación de condiciones laborales en el ámbito público.............................................. 109 Paz Menéndez Sebastián

II. ASPECTOS INDIVIDUALES DE LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO Capítulo 4 El acceso al empleo público: principios rectores, requisitos de acceso y sistemas selectivos................................................................................................................................ 197 Remedios Roqueta Buj

Capítulo 5 Derechos y deberes de los empleados públicos laborales: una aproximación general....... 243 Emma Rodríguez Rodríguez

Capítulo 6 La contratación laboral en el Sector Público (I): cuestiones generales y contratos temporales de obra y eventual................................................................................................ 299 María Amparo García Rubio

Capítulo 7 La contratación laboral en el Sector Público (II): el contrato temporal de interinidad...

417

Ángel Blasco Pellicer

Capítulo 8 La controvertida figura del personal laboral indefinido no fijo......................................

449

Mercedes López Balaguer

Capítulo 9 Descentralización en el sector público: aspectos generales.............................................. José Mª Goerlich Peset Luis Enrique Nores Torres

513

Índice

Capítulo 10 Descentralización en el Sector Público y condiciones de trabajo: pliegos administrativos y cláusulas sociales.......................................................................................................

559

José María Goerlich Peset Luis Enrique Nores Torres

Capítulo 11 Especialidades en relación a la modificación de la prestación laboral: movilidad y modificación sustancial de las condiciones de trabajo....................................................

605

Carolina Blasco Jover

Capítulo 12 La prevención de riesgos laborales respecto del personal laboral de las administraciones públicas........................................................................................................................

659

Tomás Sala Franco

Capítulo 13 El régimen disciplinario del personal laboral de las Administraciones Públicas.............

677

Juan Gil Plana

Capítulo 14 La resolución del contrato de trabajo durante el periodo de prueba por la administración pública.........................................................................................................................

821

Miguel Basterra Hernández

Capítulo 15 La extinción del contrato de trabajo en el Sector Público (I): el despido disciplinario por comisión de falta muy grave: la readmisión del personal laboral fijo.............................

841

David Montoya Medina

Capítulo 16 La extinción del contrato de trabajo en el Sector Público (II): el despido objetivo y colectivo por causas empresariales en el sector público.........................................................

889

Carmen Viqueira Pérez

Capítulo 17 El régimen de incompatibilidades del personal laboral..................................................

941

Xavier J. B. Thibault Aranda

III. ASPECTOS COLECTIVOS DE LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO Capítulo 18 La negociación colectiva del personal laboral de las administraciones públicas.............

995

Jesús Lahera Forteza

Capítulo 19 Las elecciones a representantes del personal laboral al servicio de las administraciones públicas........................................................................................................................ 1029 Carmen Blasco Pellicer

Índice

Capítulo 20 Ejercicio del derecho de huelga: la obligación de garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad............................................................................. 1057 Eduardo Enrique Taléns Visconti

IV. SUPUESTOS ESPECIALES Capítulo 21 Análisis particular de las modalidades de contratación laboral presentes en el ámbito universitario................................................................................................................. 1105 Manuel Alegre Nueno

Capítulo 22 Relaciones laborales especiales en la administración pública: relaciones de trabajo con particularidades........................................................................................................... 1143 Elena García Testal

Capítulo 23 El personal laboral al servicio de la Administración General del Estado en el exterior.. 1219 Eva López Terrada

V. LA POSICIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL PROCESO LABORAL Capítulo 24 El agotamiento de la vía administrativa previa en el orden social................................. 1253 Luis Enrique Nores Torres Amparo Esteve-Segarra

Capítulo 25 Especialidades en el proceso......................................................................................... 1281 Margarita Tarabini-Castellani Aznar

Capítulo 26 La ejecución frente a entes públicos............................................................................... 1315 Carmen Agut García

I. ASPECTOS GENERALES SOBRE LAS RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÃšBLICO

Capítulo 1

Delimitación del Sector Público y ámbito aplicativo del EBEP FRANCISCO RAMOS MORAGUES

Prof. Contratado Doctor Universitat de València Dpto. de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

SUMARIO: 1. Consideraciones previas. 2. Clases de Administraciones Públicas en el ordenamiento jurídico español. 2.1. Las Administraciones de base territorial. 2.1.1. La Administración General del Estado. 2.1.2. La Administración de las Comunidades Autónomas. 2.1.3. La Administración Local. 2.2. La Administración Institucional. 2.2.1. Entes que adoptan una forma pública de personificación y actúan sujetos al Derecho público. 2.2.2. Entes que adoptan una forma pública de personificación pero actúan sujetos al Derecho privado. 2.2.3. Entes que adoptan una forma privada de personificación y actúan sujetos al Derecho privado. 2.3. La Administración Independiente. 2.4. La Administración Corporativa. 3. Ámbito de aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público. 3.1. Administraciones públicas y otras entidades comprendidas en el ámbito de aplicación del EBEP. 3.2. Colectivos de empleados públicos con legislación específica y otros supuestos con un régimen singular. 3.3. Entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público: crónica de un fracaso anunciado. Bibliografía.

1. CONSIDERACIONES PREVIAS Cualquier intento de efectuar una aproximación delimitadora del sector público español exige realizar un par de consideraciones previas que amén de evidenciar la dificultad que entraña per se esta tarea, son esenciales de cara a una adecuada comprensión de nuestro actual modelo de organización administrativa. La primera de ellas implica diseñar, sin entrar en mayores matices, un esquema de las diferentes categorías de entes que integran la Administración Pública. El propósito no es otro que el de esbozar un primer diseño que facilite la comprensión del análisis específico que se producirá a posteriori. Como segunda premisa previa, parece conveniente incorporar alguna reflexión en punto a la ausencia en la legislación de una delimitación conceptual unitaria de la Administración Pública que resulte válida para el conjunto del Derecho administrativo; y ello a los efectos de justificar cuál va ser nuestro referente normativo en la tarea propuesta de delimitar el sector público español.

Francisco Ramos Moragues

Comenzando por la primera de las consideraciones anunciadas, a nadie escapa que cuando se habla de «Administración Pública» no se está haciendo referencia a una Administración Pública individualmente considerada sino a una multiplicidad o pluralidad de ellas1; o, si se prefiere, una «pluralidad de personificaciones jurídicas independientes»2. Desde un punto de vista subjetivo, la Administración Pública es una organización de enormes dimensiones conformada por una vasta tipología de entes con personalidad jurídica, a través de los cuales se ha de servir con objetividad al cumplimiento de los intereses generales, tal y como le encomienda el art. 103.1 de la Constitución Española (en adelante, CE). Todas estas administraciones públicas son titulares de relaciones jurídico-administrativas y cuentan con su propia personalidad jurídica, conformando, en palabras muy gráficas: una galaxia de Administraciones Públicas personificadas3. Descendiendo a un plano de mayor concreción, interesa señalar que desde tiempo atrás la Administración Pública española ha experimentado un fenómeno expansivo motivado fundamentalmente por dos procesos de descentralización: el primero de ellos obedece al cambio de modelo de organización territorial que trajo consigo la aprobación de la CE de 1978, el cual, como es bien sabido, supuso la aparición de tres grandes tipos de Administración Pública —estatal, autonómica y local— que se corresponden con los tres niveles territoriales en que se estructura el Estado español y que conforman lo que comúnmente se conoce como «Administraciones o entes territoriales»; el segundo, de carácter funcional, ha propiciado, con más o menos intensidad según el contexto económico del momento, la creación por las entidades territoriales de un sinfín de organizaciones públicas específicas bajo la pretensión, no siempre real, de adquirir una mayor eficiencia en la consecución de los intereses generales. Este segun-

Así lo ha resaltado unánimemente la doctrina administrativista, por todos, SANTAMARÍA PASTOR, J. F., Principios del Derecho Administrativo General I, Ed. Iustel, Madrid, 2018, p. 26. COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de Derecho Administrativo. Parte General, Ed. Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2012, p. 33. Vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Thomson Reuters, Aranzadi, 2017 [Ejemplar consultado en formato electrónico a través de Thomson Reuters Proview. En Título I, Capítulo I, Epígrafe 1.5 «La pluralidad de administraciones públicas y las técnicas de reducción a la unidad»]. Igualmente, PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo I. Introducción. Organización administrativa. Empleo Público, Ed. Open, Madrid, 2014, p. 86, califica la Administración Pública como un «[…] conjunto o galaxia de organizaciones estructuradas en distintos niveles […]».

Delimitación del Sector Público y ámbito aplicativo del EBEP

do grupo de entes integran la llamada «Administración institucional o instrumental». No se agotan aquí las personas jurídicas administrativas existentes en España sino que junto a las dos categorías mencionadas, deben añadirse las entidades de carácter asociativo a las que la Ley confiere personalidad jurídica pública para dar cumplimiento a determinadas funciones de interés general, esto es, la «Administración corporativa»; y, por otro lado, determinados organismos que intervienen en sectores especialmente relevantes para el país, razón por la cual, es pertinente que gocen de una cierta neutralidad o independencia respecto de la acción del Gobierno —surge así la llamada, Administración independiente—4. Por si no fuera suficientemente complejo el esquema descrito, veremos a continuación como en algunas de las categorías aludidas, los entes que las integran, independientemente de la forma de personificación adoptada, pueden estar sujetos a un régimen jurídico público, privado o, incluso, participar de un régimen mixto —público y privado—. Centrándonos ahora en la segunda de las consideraciones previas anunciadas, otro elemento que sin duda dificulta la labor delimitadora del sector público español tiene que ver con la ausencia en el derecho positivo de un concepto general de Administración Pública, esto es, de una noción unitaria que resulte de aplicación al conjunto del Derecho Administrativo5. Al contrario, lo habitual es que cada disposición normativa sea la que, a los efectos exclusivos de acotar su ámbito aplicativo, determine qué se entiende por Administración Pública; empleando, en ocasiones, formulaciones excesivamente genéricas que dificultan el establecimiento de clasificaciones que recojan de manera omnicomprensiva todas y cada una de las distintas entidades que conforman la Administración Pública española. Siendo esto así, a los efectos que aquí interesan, creemos más adecuado para analizar la tipología de administraciones públicas ajustarnos a la delimitación del ámbito subjetivo de aplicación que efectúan las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y, de manera especial,

Junto a los tipos de Administraciones señalados, podría hablarse de una quinta categoría, denominada como «Administración consultiva», de la que sería máximo exponente el Consejo de Estado. Sin embargo, habida cuenta de su carácter auxiliar de las anteriores categorías de organismos públicos, se ha optado por no incluirla en el presente estudio. GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S., Manual Básico de Derecho Administrativo, 2018, Tecnos, Madrid, 2018, p. 71.

Francisco Ramos Moragues

40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP). La razón de esta elección no sólo estriba en la importancia capital que tienen estas dos normas administrativas, pues se trata de normas generales o marco, sino también porque el legislador toma como referente el concepto de «sector público» que trasciende del de Administraciones públicas strictu sensu. En efecto, si observamos el contenido de los arts. 2 y 3 de las dos leyes citadas (LRJSP y LPAC, respectivamente) observamos como el sector público estaría conformado, en primer lugar, por la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local —es decir, las Administraciones territoriales—; en segundo lugar, por el denominado «sector público institucional», que incluiría, a su vez, dos categorías: los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas y a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas; y, en tercer lugar, las Universidades Públicas. En cambio, las organizaciones dentro del sector público que merecen la consideración de «Administraciones Públicas» en sentido estricto serían las territoriales y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de estas. Ahora bien, como se ha destacado por algún autor, lo anterior no implica que las demás organizaciones del sector público no puedan ejercer potestades administrativas y, por ende, puedan ser tratadas como «Administraciones Públicas secundum quid»; significa sólo que las anteriormente aludidas —territoriales y organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de estas— siempre y en todo caso tendrán la consideración de Administraciones Públicas6.

2. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL Efectuadas ambas consideraciones previas, procede a continuación referirnos con mayor detalle a las distintas entidades que conforman cada una de las cuatro categorías a las que se ha hecho mención, a saber, admi-

PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Administrativo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, p. 261.

Delimitación del Sector Público y ámbito aplicativo del EBEP

nistraciones territoriales, institucionales, corporativas e independientes7; y ello, se insiste, con el fin último de tener una mejor comprensión de las referencias normativas contenidas en el Estatuto Básico del Empleado Público en punto a la delimitación de su ámbito aplicativo.

2.1. Las Administraciones de base territorial La distinción entre entes territoriales y no territoriales estriba en el papel que se atribuye al territorio como elemento configurador del ente. Originariamente, para los primeros el territorio es un «elemento constitutivo» que define «[…] la unidad de convivencia política —Municipio, Provincia, Comunidad Autónoma, Estado— que es su sustrato»8. Dicho de otra manera y en base a los postulados clásicos de la doctrina alemana: en los entes territoriales, el territorio se erigía como un elemento esencial del mismo, un presupuesto necesario para la existencia del propio ente; a diferencia de los entes no territoriales, donde simplemente determinaba el espacio físico en el que éste desplegaba o ejercía sus competencias9. La utilización del territorio como criterio de clasificación, en los términos que se acaban de exponer, es una tesis superada por la doctrina10 desde tiempo atrás. En este sentido, NIETO calificaba de incorrecta la clasificación doctrinal amparada en el doble criterio de que para los entes territoriales éste era un elemento constitutivo, mientras que para los no territoriales no era más que una limitación del ámbito competencial; y de que los primeros —territoriales— tenían una universalidad de fines, frente a los no territoriales, que sólo tendrían fines concretos. En opinión del citado autor, la utilización del territorio como criterio de clasificación era fruto de aplicar de forma acrítica al Derecho Administrativo doctrinas propias

Un análisis de la tipología de Administraciones Pública, aunque tomando como referencia la extinta Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en RAMOS MORAGUES, F., El personal laboral de las Administraciones Públicas, Ed. La Ley, Madrid, 2011, pp. 57-74. SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo. Parte General, Ed. Tecnos, Madrid, 2016, p. 238. Se refieren a la doctrina alemana, GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Thomson Reuters, Aranzadi, 2017 [Ejemplar consultado en formato electrónico a través de Thomson Reuters Proview. En Título III, Capítulo VII, V. Tipología de los Entes Públicos. 1. Entes territoriales y no territoriales]. En este sentido, NIETO GARCÍA, A., «Entes territoriales y no territoriales», Revista de Administración Pública, Nº 64, 1971, pp. 50-51.

Francisco Ramos Moragues

del Derecho Internacional y del Derecho Constitucional referidas exclusivamente al Estado sin tomar en consideración los otros entes menores; con lo cual, el territorio no podía considerarse un elemento constitutivo de un ente menor o inferior al Estado; a mayor abundamiento —añadía el citado autor— quienes sostenían que el territorio era un ámbito de aplicación de las competencias referían indefectiblemente esta teoría al Estado. Aun habiéndose superado la tesis primigenia, tal circunstancia no ha impedido que la clasificación entre territoriales y no territoriales se siga utilizando en la actualidad, aunque justificándola en criterios diferentes al expuesto. Así, se habla de que «[…] es la población y no el territorio el verdadero sustrato de estos entes y que el territorio, frente a las formulaciones conceptuales originarias, no juega más que un papel delimitador de las poblaciones asentadas sobre el mismo»11. Otras veces se sigue empleando la distinción entre territorial/no territorial pero empleando diferente terminología: «administraciones primarias» —territoriales— y «administraciones secundarias —institucional o instrumental—»12. En suma, actualmente se sigue empleando esta clasificación aunque sea sólo, como se ha dicho, por la «ventaja de estar consagrada en los usos lingüísticos»; siempre y cuando, eso sí, se tenga conciencia de la imperfección del criterio diferenciador original y de que las diferencias entre estos entes, hoy por hoy, son otras13. Centrándonos en el caso español, ya se ha señalado como la aprobación de la Constitución Española de 1978 supuso un cambio trascendental en lo que al modelo de organización territorial se refiere. Frente al sistema preconstitucional, de corte marcadamente centralizado, donde la Administración estatal era la encargada de satisfacer los intereses públicos de los ciudadanos; el vigente Texto Constitucional traerá consigo la creación de las Comunidades Autónomas —en adelante, CCAA— junto al reconocimiento de un régimen de autonomía en favor de la Administración local. España pasará a partir de ese momento a ser un país descentralizado que

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Thomson Reuters, Aranzadi, 2017 [Ejemplar consultado en formato electrónico a través de Thomson Reuters Proview. En Título III, Capítulo VII, V. Tipología de los Entes Públicos. 1. Entes territoriales y no territoriales]. ESCUIN PALOP, C., Curso de Derecho Administrativo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 114-116. De otra parte, SANTAMARÍA emplea los términos «entes políticos primarios y entes instrumentales» y toma como referente a efectos de clasificación los criterios de «esencialidad e instrumentalidad». Vid., SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de Derecho…, op. cit., p. 256. Vid., SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de Derecho…, op. cit., p. 255.

Delimitación del Sector Público y ámbito aplicativo del EBEP

atribuirá el cumplimiento de la obligación de satisfacer los intereses generales a personas administrativas distintas del Estado14; concretamente, a las administraciones autonómicas y a la administración local, que junto a la Administración General del Estado, conforman las antedichas «Administraciones territoriales». Antes de ver los principales rasgos distintivos de cada una de ellas, y aunque solo sea para tomar conciencia de la magnitud que presenta esta primera categoría de administraciones públicas, bastará con recordar que junto al Estado propiamente dicho, España está integrada por 17 Comunidades Autónomas, cada una de las cuales constituye una estructura política y administrativa independiente; por su parte, en cuanto a las entidades locales, existen 41 provincias y más de 8.000 mil municipios (8.124) independientes entre sí y separados de las Comunidades Autónomos; con lo cual, nos encontramos, ya sólo en esta primera categoría, con más de 8.000 administraciones públicas15. A efectos de personal, obvio es decir que estas entidades se nutren tanto de personal funcionarial, en su vertiente indefinida y temporal —esto es, de carrera e interinos—; como de personal laboral —sujeto a las múltiples especialidades contenidas tanto en el Estatuto Básico del Empleado Público como en la legislación laboral—; de personal directivo y de personal eventual.

2.1.1. La Administración General del Estado La Administración General del Estado es sin lugar a dudas el paradigma de ente público territorial y se encuentra dotada de una estructura orgánica cuyas dimensiones no admiten comparación con ningún otro ente público. Depende directamente del Gobierno del Estado, posibilita la actuación de todas las instituciones centrales de aquel y ostenta relevantes competencias y potestades públicas16. En base a lo anterior y siguiendo la

BOQUERA OLIVER, J. M., Derecho Administrativo, Ed. Civitas, Madrid, 2006, p. 199. Como indica dicho autor, el proceso de descentralización territorial exige tomar como punto de partida la distinción clásica establecida en atención al modelo de organización administrativa asumido por cada Estado, diferenciando entre: países centralizados, en los que se atribuye al Estado, a la Administración estatal, la obligación de satisfacer la totalidad o mayoría de los intereses generales; y países descentralizados, en los que dicha obligación se atribuye a personas administrativas distintas del Estado. SANTAMARÍA PASTOR, J. F., Principios del Derecho Administrativo General I…, op. cit., p. 26. SANTAMARÍA PASTOR, J. F., Principios del Derecho Administrativo General I…, op. cit., p. p. 344.

Francisco Ramos Moragues

definición dada por un sector de la doctrina, la Administración General del Estado es «aquella parte de la Administración Pública, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional»17. Aun siendo incuestionable la relevancia que todavía ostenta la Administración General del Estado tanto en dimensión como en funciones a desempeñar, no puede desconocerse que su papel en la prestación de servicios públicos se ha ido reduciendo progresivamente en favor de las otras dos administraciones territoriales. Tal circunstancia responde al aludido proceso de descentralización territorial; pero también a la creación de entidades instrumentales que en base a la exigencia de especialización han ido asumiendo como propios determinadas funciones o servicios otrora ajenos. Prueba de la «perdida» de importancia de la Administración General del Estado (en adelante, AGE) es la evolución que ha ido experimentando el número de efectivos con que cuenta esta Administración en los últimos años. Los datos estadísticos reflejan como la tónica general es que el número de personal al servicio de la AGE se ha ido reduciendo progresivamente año tras año. Si en el mes de enero del año 2002 (primer dato oficial publicado), la Administración General del Estado contaba con un total de 241.803 efectivos; a enero de 2018 (último dato oficial publicado), el número de efectivos asciende a 202.339, lo que supone una reducción de casi 40.000 efectivos18. Por el contrario, el número de efectivos de las otras dos Administraciones territoriales ha ido incrementándose, hasta tal punto de que según los últimos datos oficiales, la Administración General del Estado es la que cuenta con menor número de personal a su servicio19.

PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo I. Introducción. Organización administrativa. Empleo Público…, op. cit., p. 145. Los datos pueden consultarse en el Boletín Estadístico del personal al servicio de las AAPP: http://www.hacienda.gob.es/gl-ES/Areas%20Tematicas/funcion%20publica/Paginas/boletin_rcp.aspx. Según los datos estadísticos recogidos en el Boletín Estadístico del personal al servicio de las AAPP a enero de 2018: – La Administración Pública Estatal cuenta con un total de 511.708 personas, en términos porcentuales, el 20,04%. Y dentro de ésta, en concreto, la Administración General del Estado dispone de 202.339, esto es, el 7,92%. – Las Administraciones de las Comunidades Autónomas cuentan con un total de 1.318.307 personas, lo que supone, en términos porcentuales, un 51,63%.