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LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO EN LA UNIÓN EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO EN LA UNIÓN EUROPEA

Dra. Elena Martínez García Catedrática en Derecho procesal

Prólogo de Miguel Lorente Ex Delegado del Gobierno contra la violencia de género

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Colección Derecho Procesal de la Unión Europea Directora: MARÍA ISABEL GONZÁLEZ CANO Catedrática de Derecho Procesal

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Estas líneas han sido escritas en el marco de investigación del Proyecto de I+D DER 2015-70568 sobre “La construcción de Europa a través de la cooperación judicial penal en el marco de la protección de víctimas de violencia de género”. Proyecto PROMETEO 2018/111 “Claves de la justicia civil y penal en la sociedad del miedo: feminización, inteligencia artificial, supranacionalidad, eficiencia y securitization” Convenio de Colaboración de 16 de Julio de 2018 entre la Generalitat, a través de la Conselleria de Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas y la Universitat de València para el desarrollo de trabajos y/o estudios de investigación en materia de violencia sobre la mujer abordados desde la perspectiva jurídica

Índice PRÓLOGO.............................................................................................................. 11 ABREVIATURAS..................................................................................................... 15

I. ASIMETRÍA Y DESIGUALDAD EN LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO A. POLÍTICAS PALIATIVAS, POLÍTICAS DE CAMBIO SOCIAL HACIA UNA COHESIÓN SOCIAL EN EUROPA EN MATERIA DE VIOLENCIA DE GÉNERO.................................................................................................... 21 B. LA VIOLENCIA DE GÉNERO EN LA UNIÓN EUROPEA: DEFINICIONES, CIFRAS Y FACTORES DE RIESGO....................................................... 22 1. Definición de violencia de género en la UE........................................ 22 2. Formas de violencia de género............................................................. 24 3. Términos y previsiones legales ............................................................. 28 4. La violencia de género en el contexto de la UE.................................. 33 5. Situación real de la violencia de género en Europa ........................... 62 6. Causas y factores de riesgo de la violencia de género.......................... 94 7. Prevenir el riesgo de violencia de género en la UE: Herramientas de predicción............................................................................................... 107 II. LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO EN LA UNIÓN EUROPEA A. LA ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN: GÉNESIS Y “CRÓNICA DE UNA MUERTE ANUNCIADA”....................................................................... 119 B. EL DEBER DE PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS ESTADOS: PERSPECTIVA SISTEMÉMICA E INDIVIDUAL........................................... 124 C. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES INDIVIDUALES Y SISTÉMICAS PROVENIENTES DE LOS TRATADOS Y ACUERDOS EUROPEOS E INTERNACIONALES.......................................................................................... 127 D. LA ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN A TENOR DE LA LEY DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE RESOLUCIONES PENALES............... 130 1. ¿Qué es la Orden Europea de Protección?.......................................... 130 2. Contenido............................................................................................... 133 3. Emisión y Transmisión de la orden europea de protección............... 135 4. Reconocimiento y ejecución de la Orden Europea de Protección.... 140 E. OTROS INSTRUMENTOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA VICTIMA: DM 2008/947/JAI, RELATIVA LA VIGILANCIA DE LAS MEDIDAS DE LIBERTAD VIGILADA Y LAS PENAS SUSTITUTIVAS Y LA DM 2009/829/JAI, RELATIVA A LAS MEDIDAS DE VIGILANCIA COMO SUSTITUCIÓN DE LA PRISIÓN PROVISIONAL........................................ 149

Índice

F. EL REGLAMENTO (UE) Nº 606/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, DE 12 DE JUNIO DE 2013 RELATIVO AL RECONOCIMIENTO MUTUO DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN MATERIA CIVIL ............................................................................................................... 152 CONCLUSIONES................................................................................................... 157 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................... 161

ANEXOS A. DIRECTIVA SOBRE LA ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN................ 167 B. ANEXO A LA SOLICITUD E LA ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN . ....................................................................................................................178 C. REGLAMENTO 606/2013 DE PROTECCIÓN DE VÍCTIMAS EN EL ORDEN CIVIL....................................................................................................... 182 D. CERTIFICADO PARA LA SOLICITUD DE PROTECCIÓN CIVIL CONFORME AL REGLAMENTO (ARTS. 5 Y 14 )................................................ 190 E. MODELO DE SOLICITUD DE ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN.... 201 F. MODELO DE RESOLUCIÓN DE ORDEN DE PROTECCIÓN................... 203 G. RECURSO DE REFORMA CONTRA DENEGACIÓN DE ORDEN DE PROTECCIÓN................................................................................................. 207 H. RECURSO DE APELACIÓN CONTRA DESESTIMACIÓN DE RECURSO DE REFORMA EN EL QUE SE DENEGABA LA ORDEN DE PROTECCIÓN................................................................................................................ 209 I. PETICIÓN DE PERSONACIÓN E IMPULSO DE LA TRAMITACIÓN DE EJECUCIÓN DE ORDEN EUROPEA DE PROTECCIÓN............................ 211 J. UN CASO REAL.............................................................................................. 213

PRÓLOGO “A, E, I, O, U” Miguel Lorente Acosta

Ex Delegado del Gobierno contra la violencia de género.

La siglas de la Unión Europea son de sobra conocidas y se han convertido en una referencia que aparece como parte del destino en cada uno de nuestros días. Todo el mundo conoce el significado de “UE”, y prácticamente cualquier persona lee o escucha a diario estas vocales en diferentes circunstancias; bien sea al conocer algunas de las iniciativas que parten de sus instituciones, o como consecuencia de muchos de los problemas que se plantean o se abordan dentro de ellas, también como propuestas que viajan hasta Bruselas o Luxemburgo, o bien como parte del eterno debate sobre el sentido y el significado de una Europa unida en la distancia, no sólo kilométrica, sino a una realidad compleja y diversa. Pero esas dos vocales tan amplias son insuficientes a la hora de acercarnos al problema de la violencia de género y sus múltiples derivadas. Entonces además de la “U” y la “E” tenemos que unir la “A” de la “acción” que requieren las víctimas y la situación creada por esta violencia, la “I” de la necesaria “integración” de las medidas dentro de un mismo marco de acción, y la “O” de un “ordenamiento” común que nos dé ese marco en lo jurídico, judicial, social y sanitario para que además de reconocernos desde esa distancia que comentaba, seamos capaces de conocernos como miembros de una misma unidad. Porque no puede haber “unión” sin Igualdad, lo contrario sería una especie de confederación basada más en lo individual que en lo común, lo mismo que tampoco hay cohesión en compañía de la desigualdad, pues la mera presencia de esa desigualdad se traduciría en dominio, y este en sumisión, lo cual haría que la estructura permaneciera muy “unida”, pero lo estaría por el peso impuesto desde posiciones de poder, no por la cohesión desde relaciones simétricas. Todo ello indica la necesidad de avanzar en la denominada “Europa de los valores”, y que esos valores incluyan de manera decidida la Igualdad más allá de unos enunciados que de una manera u otra existen desde antiguo.

Prólogo

Y para ello, del mismo modo que la propia UE es un proceso que se inició con el compromiso formal de los primeros Estados Miembros, la Igualdad debe superar ese enunciado original y lograrse a través de iniciativas y medidas que conduzca a su plasmación en la práctica, bien sea en todo lo que la promueva o en todo lo que actúe frente a las consecuencias de la desigualdad. Y en ese sentido resulta clave trabajar de manera comprometida contra la violencia de género. El informe elaborado por la Agencia de Derechos Fundamentales (FRA) sobre violencia de género en la UE nos muestra una realidad grave y presente en todos los Estados Miembros. El 20% de las mujeres han sufrido violencia física en las relaciones de pareja, el 43% violencia psicológica, el 7% violencia sexual por parte de sus parejas, y el 6% violencia sexual por un hombre con el que no ha mantenido una relación de pareja. Y esta violencia no la sufren sólo en los países de origen, sino que también la viven más allá de sus fronteras dentro de otros países a los que se han desplazado por diferentes razones. No tiene sentido que la UE sea más común por los problemas que afectan a todos sus miembros que por las soluciones, y que haya más unidad en las lamentaciones que en las acciones. De ahí la importancia de dar pasos decididos en el desarrollo de medidas que permitan las “Acciones” que lleven a un “Ordenamiento” común en el que se “Integren” las respuestas de la UE frente al problema común de la violencia de género. De ese modo tendríamos todas las vocales unidas contra esta violencia que sufren las mujeres por parte de los hombres en cualquier Estado Miembro: “ la A, la E, la I, la O y la U”, como decíamos párrafos arriba. La profesora Elena Martínez analiza con sabiduría y profundidad uno de los elementos claves en la lucha contra la violencia de género desde el punto de vista de la respuesta institucional, como es la protección jurisdiccional dentro del marco de la UE, y de manera especial a través de la “Orden de Protección Europea”, pero incorporando también el estudio de otros instrumentos para dar una respuesta completa. El análisis y su trabajo se convierten en referencia y necesidad al trascender las cuestiones exclusivamente instrumentales, y presentarlo como reflejo de la asimetría y la desigualdad existente en las políticas de la UE con el objeto de que sean corregidas como forma de lograr la necesaria y demandada cohesión de la Unión. Es esa cohesión la que hará de Europa unión, y para ello es clave corregir consecuencias tan graves de la desigualdad como es la violencia de género, y crecer en la Igualdad que nace de ese valor. Hacerlo exige actuar

Prólogo

con conocimiento y sobre referencias concretas, tanto para la aplicación práctica del Derecho como para la investigación y la formación en esta materia, de ahí la importancia de este libro y del trabajo de la profesora Elena Martínez. Ella nos da las “vocales” con las que podremos formar todas las palabras que lleven a conseguirlo.

ABREVIATURAS UE FRA OPE EPO CGPJ TUE CE SIRAJ

Unión Europea Agencia Europea de Derechos Fundamentales Orden Europea de Protección de Victimas Orden Europea de Protección de Victimas Consejo General del Poder Judicial Tratado de la Unión Europea Constitución Española Sistema de Registros Administrativos de apoyo a la Administración de Justicia EIGE European Institut for Gender Equality LRM Ley 23/2014, de 20 de noviembre de Reconocimiento Mutuo de Resoluciones penales en la Unión europea CEDAW Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer 1979 DEDAW Declaration on the Elimination of Discrimination against Women 1967

I. ASIMETRÍA Y DESIGUALDAD EN LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO1 La violencia de género es una agresión social histórica y universal, un atentado contra los derechos fundamentales de la mujer, y un problema grave de salud y seguridad públicas. En todas las sociedades, las mujeres y las niñas están sometidas a diferentes niveles de violencia o abuso físico, sexual y/o psicológico, con independencia de cuál sea su nivel de ingresos, su clase social o la cultura en al que residan. Es verdad que a mayor número de intersecciones de la desigualdad (raza, pobreza, discapacidad…), mayores tasas de violencia. En Europa se estima que millones de mujeres han sufrido alguna forma de violencia en su vida, la mayoría en silencio (véase la encuesta de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales FRA, 2014)2. La violencia de género es una de las violaciones de los derechos humanos más extendidas y arraigadas de nuestro tiempo, menos combatidas, y que afecta de forma desproporcionada a mujeres, debido al modelo hegemónico androcéntrico, que sustenta una estructura global económica y de poder que ubica jerárquicamente a los hombres sobre las mujeres, cosificando a las mismas y privándoles de autonomía, derechos, voz, representatividad y del goce consecuente de sus derechos y libertades fundamentales. Tal y como reconoce el Consejo de la Unión Europea (UE), “la violencia contra las mujeres puede atentar contra la vida, la libertad, la seguridad, la dignidad, y la igualdad entre mujeres y hombres, así como contra la integridad física y psíquica, y evita que las mujeres y las niñas disfruten plenamente de los derechos humanos y, en este contexto, a la salud y a los derechos sexuales y reproductivos” (Consejo de la Unión Europea, 2014)3.

Este capítulo se ha realizado con la colaboración de la Dra. Zulema Altamirano, una ex colaboradora del Instituto Europeo para la Igualdad, en el marco del Proyecto de Investigación I+D DER 2015-70568 sobre “La construcción de Europa a través de la cooperación judicial penal en el marco de la protección de víctimas de violencia de género”. Violence against women: an EU-wide survey. Main results report. En http://fra.europa. eu/en/publication/2014/violence-against-women-eu-wide-survey-main-results-report Council conclusions - “Preventing and combating all forms of violence against women and girls, including female genital mutilation. En http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/jha_violence_girls_council_conclusions_2014_en.pdf

Elena Martínez García

La violencia de género es también una forma extrema de discriminación y de la desigualdad en la que históricamente viven las mujeres. De hecho, la violencia de género no puede entenderse al margen de las estructuras sociales, las normas y los roles de género en los que se apoya y que la justifican4. Resulta sumamente difícil abordar en la Unión Europea el fenómeno de la violencia de género, porque no existe un concepto unitario que entienda qué es la violencia de género y las formas de violencia contra la mujer que existen; hay un desconocimiento generalizado entre los países sobre el contexto histórico, político y social en que se incardina esta violencia, así como las medidas y herramientas para combatir la violencia de género; a partir de ahí las cifras son absolutamente dispares, así como los factores de riesgo asociados, a todos los niveles individual, relacional, social y de país y, en consecuencia, las herramientas existentes que permiten predecir el riesgo de violencia contra la mujer, nada tienen que ver en cada país, ante sensibilidades normas y recursos tan dispares. Esto es la Unión Europea en materia de violencia de género. En este camino, tanto Naciones Unidas como el Consejo de Europa ha dado pasos muy importantes y, fruto de ello, nos hemos dotado de dos marcos legales básicos tales como, Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Declaración de dicho Comité (DEDAW) y el Convenio de Estambul de 11 de mayo de 2011, donde se impone la obligación para los Estados firmantes de lograr la protección de las víctimas de violencia de género a través de una actuación integral, con base en dos ejes principales, que van a constituir gran parte de este trabajo: 1. Debemos los Estados garantizar a la ciudadanía, la transformación de los elementos estructurales de una cultura y una sociedad que normaliza la violencia ejercida sobre las mujeres en diferentes contextos, fundamentalmente dentro de las relaciones de pareja. Se trata de un plano de actuación sistémico. Dirigido a cambiar el modelo social, cultural y político. 2. Debemos garantizar a las mujeres, la aplicación de medidas directas sobre los diferentes contextos concretos en que se expresa la violencia de género, especialmente en el ámbito de la salud, servicios sociales, actuación policial, valoración médico-forense y respuesta 4

Gender Equality Index 2015 Measuring gender equality in the European Union 2005-2012 (p.119). En http://eige.europa.eu/sites/default/files/documents/mh0415169enn.pdf

Asimetría y desigualdad en las políticas de la Unión Europea contra la violencia de género

judicial respecto de una mujer que afirma ser víctima de un acto de violencia sexista. Se trata de un plano de actuación individual y sobre un caso concreto. El primer eje es fundamental y hasta ahora no ha estado precisamente bien encauzado. Hasta ahora, las políticas europeas han ido dirigidas, fundamentalmente, a la corrección de las desigualdades existentes entre hombre y mujeres, por medio de iniciativas que favorezcan la incorporación de las mujeres a los espacios tradicionalmente ocupados por los hombres, así como a la corrección de las desigualdades en la distribución de los tiempos y los espacios, y a la desaparición de las brechas existentes. Nada específico sobre la violencia de género. Todas estas decisiones constituyen medidas necesarias y urgentes, pero que lamentablemente no inciden en las causas estructurales que dan lugar a su necesidad y que ahondan en la violencia sexista. Todo ello tiene consecuencias esenciales sobre la violencia de género y la protección de las víctimas5. La necesidad de conocer la realidad de la violencia –sus causas– y de recoger datos que permitan desarrollar las políticas ha sido puesta de manifiesto por la propia UE, así como por el Consejo de Europa y Naciones Unidas6. Los datos que tenemos aportan solo una aproximación a la realidad del problema, no su verdadera dimensión7. Estos datos adolecen de varias limitaciones. Según Lorente Acosta se trata de: • Información que se centra fundamentalmente en la violencia de género como delito, y aporta datos sobre las cuestiones policiales y 5

LORENTE ACOSTA, M., en ponencias y conferencias se refiere a tres tipos de consecuencias o efectos: En primer lugar, con estas políticas, no se tiene en cuenta la utilización de esa posición de poder derivada de la desigualdad para reaccionar frente a las medidas que se ponen en marcha, lo cual las hace insuficientes, además de incompletas mientras alcanzan a la totalidad de la sociedad; en segundo lugar, el desarrollo paulatino de las medidas hace que no se logre una respuesta generalizada, situación que permite la reacción crítica apuntada; por último, la “normalidad” de la que se parte y la reacción contraria hace que las actuaciones se centren, sobre todo, en aquellos casos y situaciones que superan una especie de umbral y, por tanto, que se actúe ante lo excesivo, no frente a todas las manifestaciones de la desigualdad y de la violencia de género. En el contexto de la UE destaca la Resolución del Parlamento Europeo sobre la eliminación de la violencia contra las mujeres (26-11-2009), las conclusiones del Consejo de la UE sobre la erradicación de la violencia contra las mujeres (8-3-2010), y las conclusiones del Consejo para combatir la violencia contra las mujeres y la provisión de servicios para las víctimas de violencia doméstica (6-12-2012) Concretamente se definen tres niveles: Datos a partir de encuestas sociológicas; Datos a obtenidos de la violencia denunciada o comunicada ante las administraciones; Estadísticas oficiales

Elena Martínez García

judiciales, con algunas referencias sobre algunas de las actuaciones sanitarias y de otra índole que se incorporan a las actuaciones judiciales. •

La orientación judicial y policial hace que los datos y la información no estén integrados con las causas y la orientación social y de salud pública, que integran el conflicto, presentando una realidad fragmentada.

• Los datos se centran, fundamentalmente, sobre los episodios más graves, no sobre toda la realidad y dimensión de la violencia de género. •

Las estadísticas no recogen todas las formas de violencia de género, centrándose, fundamentalmente, en la violencia dentro de las relaciones de pareja, agresiones sexuales y femicidios.

• Los principales problemas que se detectan entre Estados son los siguientes: – Diferencias entre la terminología y la regulación existente en los distintos Estados Miembros. –

No hay mecanismos que reflejen la interseccionalidad existente en la violencia de género con otras discriminaciones posibles.

– Los problemas y limitaciones que se identifican en un Estado Miembro se potencian en el contexto de la UE. • Todo ello refleja, tal y como se ha identificado por el Instituto para la Igualdad de Género de la UE (EIGE), la necesidad de desarrollar indicadores comunes y protocolos para armonizar la recogida de datos, de manera que se tenga una imagen homogénea de la realidad de la violencia de género en la UE. A todo ello dedicaremos las siguientes líneas, siempre partiendo de las dificultades en la obtención de datos. Esta reflexión nos parece especialmente importante en la construcción de Europa a través de la cooperación judicial en el marco de la protección a las víctimas de la violencia de género, título que da lugar a este trabajo, porque requiere un conocimiento global u holístico, que permita articular todos los niveles de respuesta de protección por los Estados ante el riesgo objetivo que se puede generar en detrimento de la mujer protegida que decide ejercer su derecho a la Libertad deambulatoria. De ello dependerá convertir a la OPE un instrumento más eficaz por medio de la coordinación de los recursos y medidas en cualquiera de los contextos de relación de las víctimas (salud, servicios sociales, lugar de