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LECCIONES CONSTITUCIONALES DE 314 DÍAS CON EL GOBIERNO EN FUNCIONES

Elviro Aranda Álvarez Coordinador

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derecho comparado INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III FUNDACIÓN MANUEL PARLAMENTARIOS Y

GIMÉNEZ ABAD DEL ESTADO

DE ESTUDIOS AUTONÓMICO

LECCIONES CONSTITUCIONALES DE 314 DÍAS CON EL GOBIERNO EN FUNCIONES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad deValencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ (Coordinador)

LECCIONES CONSTITUCIONALES DE 314 DÍAS CON EL GOBIERNO EN FUNCIONES ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ JAVIER LORENZO RODRÍGUEZ ANTONIO TORRES DEL MORAL LUIS AGUIAR DE LUQUE MIGUEL SATRÚSTEGUI GIL‑DELGADO MARÍA ROSA RIPOLLÉS SERRANO ASCENSIÓN ELVIRA PERALES JAVIER GARCÍA ROCA MANUEL FERNÁNDEZ‑FONTECHA TORRES FERNANDO REVIRIEGO PICÓN VÍCTOR BETHENCOURT RODRÍGUEZ FRANCISCO J. VISIEDO MAZÓN PIEDAD GARCÍA‑ESCUDERO MÁRQUEZ JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ ENRIQUE ARNALDO ALCUBILLA ISABEL M. GIMÉNEZ SÁNCHEZ EMILIO PAJARES MONTOLÍO

Valencia, 2017

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección:

Luis Aguiar de Luque Luis López Guerra Pablo Pérez Tremps

Catedráticos de Derecho Constitucional

© Elviro Aranda Álvarez y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2906-2017 ISBN: 978-84-9169-027-6 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

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ÍNDICE ÍNDICE PRESENTACIÓN.................................................................................... 13 ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ

INTRODUCCIÓN A LA NOCIÓN DE “GOBIERNO EN FUNCIONES”: PRESENTACIÓN DE PROBLEMAS........................................................... 19 LUIS AGUIAR DE LUQUE

PRIMERA PARTE LA POSICIÓN DEL REY EN EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO 1. POSICIÓN DEL REY EN EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO........................................................... 29 ANTONIO TORRES DEL MORAL

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 29 2. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL NOMBRAMIENTO DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO..................................................................................... 32 2.1. Clasificación tópica de las funciones regias............................................... 32 2.2. El artículo 99 de la Constitución........................................................... 34 2.3. La investidura presidencial, mecanismo central del sistema parlamentario......... 35 3. ANÁLISIS............................................................................................... 38 3.1. Las consultas................................................................................... 38 3.2. Programa y debate............................................................................ 40 3.3. Votación........................................................................................ 41 3.4. Nuevas propuestas............................................................................ 43 3.5. Disolución de las Cámaras................................................................... 46 4. EL REY Y EL PRESIDENTE DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. EL PROBLEMA DEL REFRENDO............................................................................... 48 4.1. Posiciones doctrinales........................................................................ 49 a) Refrendo de legalidad o certificación................................................ 49 b) Refrendo de oportunidad.............................................................. 51 c) Posiciones intermedias................................................................. 54 4.2. Análisis del ponente.......................................................................... 55 5. INVESTIDURA Y CONCEPCIÓN SIMBÓLICA DE LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA ESPAÑOLA................................................................................... 62 5.1. Monarquía simbólica y refrendo............................................................ 62 5.2. Monarquía simbólica y poder de reserva.................................................. 65

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Índice 6. UNA LECTURA COHERENTE DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN................. 68 6.1. La disfuncionalidad habida en los procesos de investidura de 2016................... 68 6.2. La hora de las formaciones políticas....................................................... 69 a) No es lo mismo hacer propuestas al Congreso que encargos a los interesados......................................................................................... 70 b) Ni el Rey debe hacer encargos por si cuajan ni propuestas de tanteo.......... 70 6.3. Responsabilidad y protagonismo........................................................... 71 7. UN APÉNDICE DE HIPÓTESIS ANÓMALAS EMERGENTES.............................. 72 8. CONCLUSIONES.................................................................................... 75 9. EPÍLOGO.............................................................................................. 77

2. EL ART. 99 DE LA CONSTITUCIÓN SUPERA LA PRUEBA DE 2016.......... 79 MIGUEL SATRÚSTEGUI GIL-DELGADO

1. LA PRUEBA Y SUS CIRCUNSTANCIAS......................................................... 79 2. LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO EN 2016: ASPECTOS CONSTITUCIONALES... 84 2.1. Las consultas del Rey......................................................................... 84 2.2. Las propuestas: criterios materiales y significado........................................ 86 2.3. La posición del candidato.................................................................... 89 2.4. El refrendo..................................................................................... 91 3. LAS CRÍTICAS AL ART. 99 CE..................................................................... 93 3.1. No hay plazo constitucional para que el Rey inicie las consultas ni para que proponga candidato............................................................................... 93 3.2. No hay plazo constitucional para que el Presidente del Congreso convoque la sesión de investidura. Por lo tanto es incierto el inicio del plazo para la disolución obligatoria del art. 99.5 CE................................................................. 95 3.3. ¿Sería mejor un modelo de designación/elección parlamentaria, más que de investidura de un candidato propuesto por el Rey?........................................ 98 3.4. ¿Sería mejor que el Rey quedara apartado del procedimiento para la investidura del Presidente del Gobierno?............................................................... 100 4. CONCLUSIÓN....................................................................................... 102

3. REY Y PRESIDENTE DEL CONGRESO EN EL PROCESO DE INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.................................................... 103 Dra. MARÍA ROSA RIPOLLÉS SERRANO

1. TEORÍA DE UN ACTO COMPLEJO............................................................. 103 2. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL REY EN LA INVESTIDURA.................. 107 3. EL PROCESO DE INVESTIDURA: SIGNIFICADO CONSTITUCIONAL DE LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DEL CONGRESO..................................... 115

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Índice

SEGUNDA PARTE EL GOBIERNO EN FUNCIONES Y EL CONTROL PARLAMENTARIO 1. INTRODUCCIÓN: EL INEXCUSABLE CONTROL PARLAMENTARIO...... 127 ASCENSIÓN ELVIRA

2. ¿PUEDE RECHAZAR EL CONTROL PARLAMENTARIO UN GOBIERNO EN FUNCIONES?.............................................................................. 131 JAVIER GARCÍA ROCA

1. INTRODUCCIÓN: EL DERECHO PARLAMENTARIO COMO DERECHO POR PRINCIPIOS. UN PARLAMENTO COLGADO................................................ 131 2. LA RESPONSABILIDAD MINISTERIAL Y EL CONTROL POLÍTICO: PRINCIPIOS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO............................................................... 136 3. LA CONFUSIÓN ACERCA DE LAS FACULTADES DE UN GOBIERNO EN FUNCIONES Y EL RESTRINGIDO ALCANCE DE SU CONTROL PARLAMENTARIO.... 138 4. LA INESPERADA REVIVISCENCIA DE LA TEORÍA DE LA CONFIANZA COMO OBSTÁCULO AL PARLAMENTARISMO....................................................... 143 5. UN RESULTADO ARBITRARIO SEGÚN LAS ESTADÍSTICAS: UN SOMETIMIENTO AZAROSO Y DÉBIL A LAS INICIATIVAS DE CONTROL................................... 146 6. UN CONFLICTO ENTRE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES............................ 148 7. CONCLUSIONES.................................................................................... 150

3. LA PERMANENCIA EN FUNCIONES DEL GOBIERNO; ALGUNAS REFLEXIONES TRAS 314 DÍAS DE INTERINIDAD1............................... 151 FERNANDO REVIRIEGO PICÓN

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 151 2. LA CONTINUIDAD DEL GOBIERNO CESANTE............................................ 152 3. LA CELEBRACIÓN DE ELECCIONES Y LA CONCATENACIÓN DE INTERINIDADES...................................................................................................... 154 4. LA COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO DURANTE LA PERMANENCIA EN FUNCIONES................................................................................................. 157 5. LA DILACIÓN DE LA PERMANENCIA EN FUNCIONES Y EL TRASPASO DE PODERES.................................................................................................. 159 6. ¿ES OPORTUNO REFORMAR LA LEY DEL GOBIERNO?................................. 161 6.1. El ámbito de actuación de un Gobierno en funciones.................................. 161 6.2. Los acuerdos de traspaso..................................................................... 165 7. EL CONTROL DEL GOBIERNO EN FUNCIONES.......................................... 167 7.1. El control judicial............................................................................. 168 7.2. El control parlamentario..................................................................... 169 8. BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 174

4. “UN GOBIERNO EN FUNCIONES, NO UN PARLAMENTO EN FUNCIONES”1.................................................................................. 177 FRANCISCO J. VISIEDO MAZÓN

1. INTRODUCCIÓN. CUESTIONES PRELIMINARES.......................................... 177

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Índice 2. EL CONTROL PARLAMENTARIO Y EL GOBIERNO EN FUNCIONES................. 181 2.1. Control parlamentario....................................................................... 181 2.2. Gobierno en funciones....................................................................... 186 3. EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO EN FUNCIONES................. 192 4. CONCLUSIONES – RECAPITULACIÓN FINAL.............................................. 198

5. UNA TESIS SOBRE EL CONTROL DEL GOBIERNO EN FUNCIONES........ 203 MANUEL FERNÁNDEZ-FONTECHA TORRES

1. LOS PRINCIPIOS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL..................... 203 2. FUNCIONES DE LAS CÁMARAS Y CONTROL............................................... 204 3. LAS RAZONES DEL GOBIERNO BASADAS EN LA DEFINICIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES...................................................................................... 207 4. NO CABE EXIGIR RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO EN FUNCIONES.......... 215 5. LA NATURALEZA DE LOS ACTOS DE LA CÁMARA EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y EL VALOR DE LOS PRECEDENTES........................................... 216

6. EL DILEMA DEL CONTROL‑INFORMACIÓN PARLAMENTARIO A UN GOBIERNO EN FUNCIONES.............................................................. 221 VÍCTOR BETHENCOURT RODRÍGUEZ

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 221 2. EL GOBIERNO EN FUNCIONES EN NUESTRO SISTEMA CONSTITUCIONAL..... 222 3. EL PAPEL DEL CONTROL PARLAMENTARIO............................................... 226 4. EL CONTROL-INFORMACIÓN DIRIGIDO A UN GOBIERNO CESANTE............ 230 5. BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 233

TERCERA PARTE ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO Y CONFORMIDAD DEL GOBIERNO A LAS PROPOSICIONES DE LEY POR AUMENTO DE CRÉDITO O DISMINUCIÓN DE INGRESOS 1. ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO CON UN GOBIERNO EN FUNCIONES.................................................................................... 237 PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 237 1.1. Situación política previa...................................................................... 237 1.2. La breve XI legislatura (2015-2016)....................................................... 239 1.3. Gobierno en funciones en la XII legislatura.............................................. 243 2. GOBIERNO EN FUNCIONES PERO NO PARLAMENTO EN FUNCIONES........... 245

Índice

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3. LÍMITES A LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO CON UN GOBIERNO EN FUNCIONES...................................................................................... 248 3.1. La iniciativa legislativa........................................................................ 248 3.2. Tramitación y destino de las proposiciones de ley estando el Gobierno en funciones............................................................................................... 254 a) Efectos de una disolución: supuesto de la XI legislatura. Condenadas a caducar......................................................................................... 254 a.1. Proposiciones de ley autonómicas........................................... 255 a.2. Proposiciones de ley de iniciativa popular.................................. 256 a.3. Proposiciones de ley parlamentarias......................................... 257 b) Interinidad que concluye en investidura. Caso de la XII legislatura............ 258 3.3. Decretos-leyes................................................................................. 262 4. CONCLUSIÓN....................................................................................... 263

2. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LAS CORTES GENERALES CON EL GOBIERNO EN FUNCIONES.............................................................. 265 JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 265 2. EL REFRENDO DEL PRESIDENTE EN FUNCIONES A LA SANCIÓN Y PROMULGACIÓN REGIAS.................................................................................... 267 3. EL GOBIERNO EN FUNCIONES Y LA CONFORMIDAD A LAS PROPOSICIONES DE LEY Y ENMIENDAS POR AUMENTO DE CRÉDITO O DISMINUCIÓN DE INGRESOS................................................................................................ 271 4. EL CRITERIO GUBERNAMENTAL ACERCA DE LAS PROPOSICIONES DE LEY... 275 5. PROPOSICIONES DE LEY O ENMIENDAS CONTRARIAS A UNA DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN VIGOR........................................................................... 278 6. CONCLUSIONES.................................................................................... 280

3. EL SIGNIFICADO DE LA CONFORMIDAD DEL GOBIERNO A LAS PROPOSICIONES DE LEY POR AUMENTO DE CRÉDITO O DISMINUCIÓN DE INGRESOS.......................................................... 283 ISABEL M. GIMÉNEZ SÁNCHEZ

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 283 2. REGULACIÓN JURÍDICA DE LA FACULTAD GUBERNATIVA........................... 284 3. ¿EN QUÉ CONSISTE EL INSTITUTO DE LA CONFORMIDAD O FACULTAD DE VETO PRESUPUESTARIO?........................................................................ 287 4. COMENTARIO SOBRE LA SITUACIÓN ACTUAL........................................... 292

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Índice

CUARTA PARTE LA CONVOCATORIA AUTOMÁTICA DE ELECCIONES ENVIRTUD DEL ARTÍCULO 99.5 DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS CONDICIONES DE LA CAMPAÑA ELECTORAL 1. EL ARTÍCULO 99 DE LA CONSTITUCIÓN. HIPÓTESIS PARA SU REVISIÓN....................................................................................... 301 ENRIQUE ARNALDO ALCUBILLA

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 301 2. LA NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DEL GOBIERNO....... 304 3. EL PAPEL DEL MONARCA EN LA RONDA DE CONSULTAS............................ 306 4. LA PROPUESTA DEL CANDIDATO............................................................. 308 5. EL SOMETIMIENTO DEL CANDIDATO A LA INVESTIDURA PARLAMENTARIA.. 310 6. EL PROGRAMA POLÍTICO DEL CANDIDATO Y EL DEBATE PARLAMENTARIO SOBRE EL MISMO................................................................................... 312 7. LA VOTACIÓN DE INVESTIDURA.............................................................. 313 8. EL PLAZO DE LOS DOS MESES................................................................. 315

2. LA CONVOCATORIA AUTOMÁTICA DE ELECCIONES A CORTES GENERALES Y SU ESPECIAL REGULACIÓN: ¿UN PROCEDIMIENTO ELECTORAL ABREVIADO?............................................................... 319 EMILIO PAJARES MONTOLÍO

1. EL TIEMPO DE LA REFORMA.................................................................... 320 2. LA REFORMA DE LOS TIEMPOS................................................................ 325 3. LA DUEÑA DE LOS TIEMPOS: LAS POTESTADES DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL.............................................................................................. 329 4. Y EL ESPACIO: ¿ES APLICABLE ESTE PROCEDIMIENTO EN LOS PROCESOS ELECTORALES AUTONÓMICOS?............................................................... 330 5. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES............................................................. 331

3. CAMPAÑA ELECTORAL “EXPRESS”: ¿ERA NECESARIO?...................... 341 JAVIER LORENZO RODRÍGUEZ

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 341 2. EL CONTEXTO POLÍTICO Y LAS REGLAS DEL JUEGO.................................. 342 3. UN NUEVO SISTEMA DE PARTIDOS........................................................... 344 4. LAS SOLUCIONES AL BUCLE.................................................................... 345 5. LAS CAMPAÑAS ELECTORALES................................................................ 348 6. ENTONCES, ¿POR QUÉ UNA CAMPAÑA ELECTORAL “EXPRESS”?................... 350 7. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 352

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QUINTA PARTE CONCLUSIONES Y PROPUESTAS 1. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS....................................................... 357 ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ

1. SOBRE LO QUE HA SUCEDIDO EN LA POLÍTICA ESPAÑOLA EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS............................................................................................... 357 2. CONCLUSIONES GENERALES................................................................... 359 2.1. Sobre la posición de S.M. el Rey en el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno............................................................................... 359 2.2. Sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones............................ 362 2.3. Sobre la capacidad legislativa del Parlamento con un Gobierno en funciones...... 365 2.4. Sobre la necesidad de un procedimiento electoral “abreviado” para los casos de convocatoria electoral de acuerdo con el artículo 99.5 de la CE..................... 371 3. PROPUESTAS PARA EL DEBATE................................................................. 372

PRESENTACIÓN Decía Ortega y Gasset que la Universidad debía “intervenir en la actualidad como tal Universidad, tratando los grandes temas del día desde su punto de vista propio —cultural, profesional o científico—. De este modo no será una institución sólo para estudiantes, un recinto ad usum delphinis, sino que, metida en medio de la vida, de sus urgencias, de sus pasiones, ha de imponerse como un ‘poder espiritual’ superior frente a la Prensa, representando la serenidad frente al frenesí, la seria agudeza frente a la frivolidad…”.

De los asuntos que han preocupado a la sociedad española en los últimos tiempos, seguro que uno de los más importantes fue la imposibilidad que el Congreso de los Diputados demostró, durante casi un año, para investir a un nuevo Presidente del Gobierno. La dificultad se convirtió en un notable problema político, con importantes efectos constitucionales. Se generó, además, un especial interés en los medios de comunicación y en las personas que, desde ellos, día a día generan opinión pública con sus tertulias y declaraciones, llegando, incluso, a banalizarse los problemas. Por eso, una cuestión de tanta importancia y gravedad no podía pasar desapercibida para aquéllos que desde la Universidad nos ocupamos de la Constitución, su vigencia y aplicación.

Un periodo de tiempo tan extenso de Gobierno en funciones como el vivido en 2016 dio lugar a muchas interpretaciones “precipitadas” sobre cómo debían comportarse los poderes del Estado y ha generado la relectura de preceptos constitucionales que, hasta ese momento, se aplicaban de forma clara y, en principio, no problemática.

Pues bien, las ponencias que ahora tengo el honor de presentar son las conclusiones de unas jornadas donde constitucionalistas y periodistas sumaron su mejor saber y entender para “dar serenidad frente al frenesí y agudeza ante la frivolidad” sobre estos graves problemas constitucionales. Lo dicho aquí supone una de las primeras aportaciones académicas a los dilemas que esta etapa de Gobierno en funciones nos ha generado. Seguro que vendrán otras muchas, a lo largo de los próximos meses. En todo caso, este estudio cumple con la misión de la Universidad: ser un “poder espiritual” que, desde la

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Elviro Aranda Álvarez

reflexión y la duda metódica, busca las soluciones más certeras a los problemas, en este caso, político constitucionales.

El Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid y la Fundación Giménez Abad de las Cortes de Aragón procuran siempre estar atentos a las preocupaciones e inquietudes de la sociedad y organizan sus trabajos de investigación y estudio para contribuir a la solución de esos problemas: lo que los “modernos” llaman transferencia de conocimiento en el ámbito universitario. Las Jornadas “Lecciones constitucionales de 314 días con el Gobierno en funciones” tenían ese objetivo: reflexionar sobre los conflictos entre órganos del Estado que un periodo de tiempo tan extenso de interinidad gubernamental generaba y comprobar si la regulación constitucional y legal era adecuada para solventarlos. Las ponencias que integran este libro constituyen nuestra aportación a la solución de los problemas de gobernabilidad y conflicto entre poderes generados durante ese tiempo.

El Gobierno en funciones es una previsión constitucional (art. 101.2 CE) que garantiza la continuidad de la institución una vez que se ha producido su cese. Quizás, para ser más correctos, la continuidad en sus cargos de los titulares que desempeñan esa función orgánica. Por lo tanto, la finalidad de dicha situación gubernamental es evitar el vacío de poder. En un sistema político donde se ha primado la estabilidad gubernamental y la conformación de mayorías parlamentarias, una institución de “transitoriedad” es lógico que se vea como de mero trámite y que, en la práctica, se piense que tendrá una aplicación muy limitada. Así ha sido durante treinta y cuatro años: la prorrogatio se dio con la continuidad del mismo proyecto político en los años 1979, 1981, 1986, 1989, 1993, 2000, 2008 y con otro proyecto político en los años 1982, 1996, 2004, 2011. En todo caso, la media de duración de este período no fue más allá de poco más de un mes. Sin embargo, con las elecciones del 20 de diciembre de 2015 y la constitución de la XI Legislatura todo cambió. El sistema bipartidista que funcionaba, en la práctica, en nuestra política, quebró y la aparición vigorosa de dos nuevas fuerzas políticas hizo que la conformación de una mayoría de gobierno en el Congreso de los Diputados se convirtiera en una complicada misión. El resultado, como todo el mundo sabe, fue la generación de un nuevo escenario político: negociaciones parlamentarias a tres o cuatro bandas, instituciones del Estado que tienen que ensayar

Presentación

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nuevas formas de actuar políticamente y el paso del tiempo sin conformar Gobierno hasta el punto de tener que convocar elecciones de acuerdo con las previsiones del artículo 99.5 de la CE. En este contexto el Gobierno en funciones cobra más protagonismo que el que seguro pretendía la regulación constitucional y su desarrollo legal. Un Gobierno en funciones durante 314 días irremediablemente tiene que tomar decisiones que difícilmente se pueden ajustar “al despacho ordinario de los asuntos públicos o a casos de urgencia o interés general” (art. 21 LG) y, a partir de aquí, surge la duda sobre cómo debe relacionarse con un Parlamento elegido en las nuevas elecciones y con cuya confianza, evidentemente, no cuenta. Las relaciones del Gobierno en funciones con el Parlamento a los efectos de control son una de las cuestiones en discusión, pero no la única; se han de sumar a ella, la posibilidad o no de que ese Parlamento ponga en marcha otras de las funciones que la Constitución le encomienda; entre ellas, quizás, la más discutida en este contexto es la legislativa. Pero los problemas no terminan aquí: otros poderes del Estado se han visto afectados por la situación, en particular, la Jefatura del Estado y la Presidencia del Congreso de los Diputados, ambas en relación con el proceso de consultas de los representantes de partidos políticos con S.M. el Rey y las condiciones y sucesivas propuestas de candidatos a la investidura por este último. Finalmente, y por si todo lo anterior no fuera poco, la posibilidad de que la repetición de las elecciones se tuviera que producir por segunda vez, y el día en el que debían realizarse fuera el 25 de diciembre, llevó al Parlamento a poner en marcha un procedimiento de reforma urgente de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) para habilitar un procedimiento electoral “abreviado”, con lo que ello supone de afectación a las distintas fases de los sucesivos trámites preelectorales.

Todos estos temas, que desde luego no agotan los problemas constituciones que se han producido por estar tanto tiempo en una situación de interinidad gubernamental, nos llevaron a organizar estas jornadas en torno a cuatro Mesas que se ocuparon de los asuntos antes citados y que pasamos a enumerar en el entendimiento de que el orden de prelación no supone la mayor o menor importancia que diéramos a cada una de ellas. La primera Mesa, se titulaba “La convocatoria automática de elecciones en virtud del artículo 99.5 de la Constitución y las condiciones de la campaña electoral”. En ella nos

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Elviro Aranda Álvarez

interesaba especialmente analizar la disolución de las cámaras como previsión para resolver la falta de investidura, las modificaciones introducidas en la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y los efectos de un “procedimiento electoral abreviado” en el proceso electoral, en especial en el derecho a los recursos. En la segunda Mesa, sobre “La actividad legislativa del Parlamento y la conformidad del Gobierno a las proposiciones de ley por aumento de crédito o disminución de ingresos”, nos interesó debatir acerca de los límites generales a la acción legislativa del Parlamento durante la vigencia de un Gobierno en funciones, el significado de la conformidad del Gobierno a las proposiciones de ley por aumento de crédito o disminución de ingresos y si se pueden encontrar diferencias entre la “manifestación de criterio” del Gobierno a enmiendas o a proposiciones de ley por aumento de crédito o disminución de ingresos. La tercera Mesa, sobre “El Gobierno en funciones y el control parlamentario”, reflexionó sobre el Gobierno en funciones en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, la capacidad parlamentaria para poner en marcha los procedimientos de control con un Gobierno en funciones y el Gobierno en funciones en las leyes del gobierno de las Comunidades Autónomas. Finalmente, la cuarta Mesa, trató sobre “La posición del Rey en la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno”.

En ella nos interesaba estudiar el margen de discreción del monarca en sus propuestas, la intervención del Presidente/a del Congreso de los Diputados y el cómputo de los dos meses a partir de la primera propuesta de investidura.

Mis últimas palabras en la presentación de este libro quiero que sean de agradecimiento a todos los que participaron en las Jornadas: a los alumnos de Grado y Postgrado que en un número más que notable asistieron activamente, interrogando y requiriendo explicaciones a los intervinientes.

Una vez más, esta nutrida participación de alumnos en unas jornadas de investigación, demuestra que cuando los asuntos que nos ocupan tienen un contacto estrecho con lo que interesa a la sociedad es fácil sentir el respaldo de toda la comunidad universitaria. A Gloria Garrido, secretaria del instituto, que con tanto cariño se encargó de apoyar la organización a los directores de las instituciones organizadoras, Luis Aguiar de Luque y José Tudela Aranda, por su impulso y sabias intervenciones que contribuyeron al buen desarrollo de las jornadas y facilitaron el trabajo de dirección que me tocó realizar. Por supuesto, a los ponentes de las Mesas, que con sus disertaciones, ahora convertidas en texto escrito, pusieron la reflexión y

Presentación

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el fundamento constitucional para la mejor solución al problema de un Gobierno en funciones durante 314 días. Gracias y espero que el libro sea de utilidad a todos sus lectores.

Getafe, 8 de marzo de 2017.

Elviro Aranda Álvarez Catedrático (A) de Derecho constitucional Universidad Carlos III de Madrid