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José A. Soler Arrebola

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ A. SOLER ARREBOLA

ASPECTOS JURÍDICO LABORALES

REVERSIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y SUBROGACIÓN EMPRESARIAL

El auge de la reversión de servicios públicos está generando numerosos problemas jurídicos a la hora de hacerla efectiva. La inexistencia de unos parámetros específicos que encuadren este fenómeno hace que se deban poner en conexión diferentes sectores de nuestro ordenamiento jurídico, no siempre bien articulados, para la consecución de esta finalidad. En la presente obra se realiza un estudio sobre los principales vectores que inciden en estos procesos analizándose los factores subjetivos y objetivos que intervienen en la internalización de servicios. El examen de las dificultades que presenta la asunción por el sector público de los trabajadores que venían prestando su actividad en la empresa privada constituye uno de los principales elementos de controversia por la dificultad de encuadrar a este personal en el marco de la estructura administrativa. Su calificación y la determinación de sus condiciones laborales son objeto de un análisis no exento de complicaciones, dada la existencia de una jurisprudencia oscilante y una doctrina no consolidada derivada de una normativa que carece de la arquitectura necesaria para dar una respuesta unívoca a estos procesos.

monografías

REVERSIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y SUBROGACIÓN EMPRESARIAL ASPECTOS JURÍDICO LABORALES

REVERSIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y SUBROGACIÓN EMPRESARIAL Aspectos jurídico laborales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

REVERSIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y SUBROGACIÓN EMPRESARIAL Aspectos jurídico laborales

JOSÉ A. SOLER ARREBOLA Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Almería

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Obra cofinanciada por el Departamento de Derecho de la Universidad de Almería y el Grupo de Investigación SEJ 485 “Derecho del Trabajo ante el reto de un mundo globalizado” del Plan Andaluz de Investigación.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-665-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS.................................................... 9 1. INTRODUCCIÓN............................................................................. 11 2. APROXIMACIÓN A LAS CAUSAS DE EXTERNALIZACIÓN Y DE REVERSIÓN...................................................................................... 19 3. DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DEL INTERÉS GENERAL EN EL MARCO DE PROCESOS DE REVERSIÓN. LA GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO COMO ELEMENTO DE TRANSMISIÓN................................................................................ 25 4. FACTORES SUBJETIVOS Y OBJETIVOS EN LOS PROCESOS DE REVERSIÓN: EVOLUCIÓN Y ASPECTOS CLAVE EN SU DESARROLLO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL............................. 33 4.1. Las actividades materializadas y desmaterializadas..................... 46 4.1.1. Los componentes inmateriales como elementos a considerar................................................................................... 54 4.2. Analogía entre las actividades realizadas antes y después de la transmisión................................................................................. 56 4.3. Duración de una eventual suspensión de las actividades ejercidas.............................................................................................. 58 4.4. Derivaciones en la extensión del objeto de transmisión ante las nuevas realidades empresariales.................................................. 61 5. LAS IMPLICACIONES DEL CONVENIO COLECTIVO COMO MECANISMO DE REVERSIÓN DE SERVICIOS.............................. 73 6. LA POSIBILIDAD DE OTRAS VÍAS DE SUBROGACIÓN: EL PAPEL DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES PARTICULARES Y DE LOS ACUERDOS DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE EFICACIA GENERAL......................................................................................... 95

Índice

7. LA ASUNCIÓN DEL PERSONAL INVOLUCRADO EN LOS PROCESOS DE REVERSIÓN Y SUS CONDICIONES LABORALES...... 113 7.1. La importancia de la organización del sector público para la identificación de la naturaleza del personal implicado en la reversión............................................................................................. 117 7.2. El personal indefinido no fijo frente al personal fijo.................... 125 7.3. El personal temporal afectado por los procesos de reversión...... 143 7.4. La consideración como personal subrogado. Problemas aplicativos en su configuración............................................................... 147 7.4.1. La compleja adaptación normativa a la figura del trabajador subrogado................................................................. 155 7.4.2. Condiciones laborales del personal subrogado................ 177 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 185

ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS AA.VV.: Autores varios AN: Audiencia Nacional Coord.: Coordinador Dir.: Director Dirs.: Directores EBEP: Estatuto Básico del Empleado Público ET: Estatuto de los Trabajadores LCSP: Ley de Contratos del Sector Público LPGE: Ley de Presupuestos Generales del Estado LRBRL: Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local Op. cit.: Obra citada PGE: Presupuestos Generales del Estado Rec. : Recurso STC: Sentencia del Tribunal Constitucional STJCE/UE: Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas/Unión Europea STS: Sentencia del Tribunal Supremo STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TC: Tribunal Constitucional TJCE/UE: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas/Unión Europea TRLCSP: Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público TS: Tribunal Supremo TSJ: Tribunal Superior de Justicia

1. INTRODUCCIÓN La actividad de prestación de servicios por parte de la Administración ha sido una constante histórica que subyace desde la creación de cualquier Estado. Su evolución está directamente relacionada con el progreso y desarrollo de las naciones. Ese acrecimiento supone también la mejora del bienestar social derivado de la satisfacción de determinadas necesidades que la ciudadanía reclama. El grado de cobertura de las mismas procede de una evolución temporal y regional en función del momento y la localización geográfica en la que se desenvuelve cada país. Estos factores, sustanciales en su impulso, se ven afectados de forma trascendental por elementos económicos y políticos que aparecen en la dinámica de su implantación. Las diferentes variables adoptadas por cada sociedad devienen significativas a la hora de optar por un mayor o menor despliegue de medios tendentes a la creación de servicios que faciliten diversas tareas reclamadas a los diferentes actores sociales responsables de la ejecución de medidas. Sus límites vendrán condicionados por un conjunto de vectores que inciden en su amplitud. Así, aspectos políticos, ideológicos, económicos, jurídicos o sociales, entre otros, tienen una particular relevancia a la hora de configurar la arquitectura sobre la que se asienta la prestación de servicios en una determinada comunidad. Su instauración o la profundización de las existentes requiere la construcción de un entramado normativo que ordene no sólo la estructura de su configuración, sino también la parcelación de los entes implicados a la hora de su satisfacción. Las relaciones entre ellos y su gestión va a requerir una serie de principios en los que soportar ese conglomerado de actuaciones de las que son receptores los ciudadanos. Pero, si desde un primer momento es la Administración la que ha ostentando un papel de actor principal en la prestación de servicios de interés general, ha sido la iniciativa privada la que ha irrumpido como nuevo partícipe en el desarrollo de satisfacción de intereses comunes de la colectividad. La tensión en la identificación de cuáles pueden ser los ámbitos de actuación de cada uno de estos sujetos se manifiesta en la existencia de corrientes contrapuestas, “publificado-

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ras” y “privatizadoras”, en función del grado de intervención de cada una de estas opciones. Dentro de estas últimas, la tendencia se dirige a una mayor participación del sector privado en las labores que venían siendo desarrolladas tradicionalmente por el sector público o en la apropiación de nuevas exigencias que se reclaman para satisfacer intereses generales. Por su parte, la corriente “publificadora” presenta una visión amplificadora del papel que juegan las administraciones públicas de cara al mantenimiento de los servicios prestados, de ampliación de los mismos o de la reducción de los que desde la iniciativa privada se prestan para pasar a ser desarrollados directamente desde el sector publico. En esta última es donde se presenta la actividad de reversión de servicios públicos y donde el factor personal manifiesta específicas complejidades a la hora de dilucidar qué efectos jurídicos se producen sobre la plantilla prestadora de servicios para una empresa privada que deja de realizar las funciones que les venían siendo encomendadas. Pero antes de analizar esta última vertiente se debe hacer, aunque sea mínimamente y de forma introductoria, una aproximación de cuáles son los ámbitos en los que el papel del Estado permite la participación de agentes diferentes a los de su propia estructura para desempeñar actuaciones que se pueden integrar en el interés general que se presupone como elemento fundamental de la actuación administrativa. Desde el marco normativo, las referencias constitucionales se manifiestan como primer elemento estructurador para la descripción del entorno en el que se pueden desenvolver ambas esferas. Junto a las funciones públicas de soberanía, por las que se realizan los fines propios del Estado1, el texto constitucional establece unos márgenes de actividad en los que se circunscriben una serie de limitaciones a la titularidad y ejecución de servicios. En concreto, el artículo 128.2, tras reconocer la iniciativa pública en la actividad económica, dispone que

CARAZO LIÉBANA, M.J., subraya respecto a las mismas que en ellas es donde se “conforman no solo el reducto constitucional donde la Administración no puede recurrir al derecho privado, sino también el ámbito material que no puede serle sustraído. En definitiva, la actividad de la Administración que no puede ser privatizada”, en “Algunos apuntes sobre la constitucionalidad de la privatización de los servicios públicos”, Cuadernos de derecho Local, núm. 27, 2011, pág. 54.

Reversión de servicios públicos y subrogación empresarial

“mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordará la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general”. Por su parte, el artículo 103 recoge como “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. En función de estos preceptos, y recordando también el principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, se han construido distintas alternativas interpretadoras del significado de estos artículos. Desde una perspectiva restrictiva del papel de la empresa privada en el desarrollo de servicios públicos, se entiende que su titularidad y gestión debe quedar en manos de la Administración Pública dado el interés general de su actuación y la reserva que se determina constitucionalmente en el ejercicio de los servicios calificados como esenciales. Su satisfacción debe ser promovida y garantizada desde ámbito público implicando, que ese carácter “esencial”, da lugar a la exclusión de la titularidad del sector privado. Ello no solamente en los supuestos en los que se ejercen funciones de autoridad, exclusivas de la Administración, sino también derivado por el hecho de que la finalidad de la protección social, recursos, libertad de acceso, etc., se encuentran mejor garantizados en el sector público que en el privado, donde los objetivos de rentabilidad económica se superponen a los anteriores. Por otro lado, la iniciativa privada debe entenderse desde planteamientos que profundizan en la libre iniciativa de la empresa y en la coparticipación en el desarrollo de la actividad pública en aquellos terrenos que no impliquen la calificación de “esencial”, pero si puedan participar de la denominación de público2. Aunque más tarde nos detendremos en la valoración de lo que se entiende por servicio público, esta visión opta por la permanencia de servicios públicos compartidos o concurrentes en los que queda fuera del carácter monopolístico de

Sobre el particular puede consultarse a GÓMEZ-FERRER MORANT, R., “La reserva al sector publico de recursos o servicios esenciales” en AA.VV., (Coord. Martín Retortillo, S.,) Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civitas, Madrid, vol. V, 1991, pág. 3808 y ss.

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algunas actuaciones del Estado dada la existencia de actividades no reservadas exclusivamente al mismo. Precisamente, estos espacios no reservados por ley son los que sustentan posturas posibilitadoras de una gestión participada de la iniciativa privada. Avalan también esta tesis otros aspectos, sobre los que posteriormente nos detendremos, como los relativos a reducción de costes, eficiencia, agilidad, etc., que pretenden subrayar las mejoras que para los receptores de servicios supone esta privatización. El aumento de la significación de alguna de estas corrientes se ha producido de forma pendular en función, tanto de experiencias acumuladas, como de la intervención de diversos perfiles ideológicos. Específicamente, los procesos de retorno de servicios de titularidad pública prestados por empresas privadas al sector público han recibido numerosas denominaciones. Las distintas calificaciones doctrinales3 utilizadas, tales como, “reversión”, “internalización”, “remunicipalización”, “reinternalización”, “reasunción”, “publificación” etc., han sido empleadas para referenciar estos procesos añadiéndoles alguna particularidad más, relativa bien al propio ámbito en el que se produce este supuesto, bien al hecho de que se esté en presencia o no de un servicio público en sentido estricto, o bien como antónimo de externalización o privatización. Sin pretender realizar un análisis exhaustivo de cada uno de los matices que presentan, utilizamos indistintamente unos u otros, queriendo simplemente expresar con ellos que se está en presencia de una asunción de la gestión de servicios por “lo público”, cuando anteriormente eran prestados por entidades privadas.

Sobre distintas denominaciones que recibe este proceso puede consultarse, entre otros, a MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, J.M., “La remunicipalización de servicios” en El consultor de los Ayuntamientos, núm. 9, 2017, pág. 1/19 pdf, a ALEMANY GARCÍAS, J., en La recuperación de servicios públicos locales, Civitas/Aranzadi, Navarra, 2018, págs. 19 y 20, GARCÍA RUBIO, F., en “Pros y contras jurídicoadministrativos de la “reinternalización” (remunicipalización) de los servicios locales”, en AA.VV., Los servicios públicos locales. Remunicipalización y nivel óptimo de gestión. Actas de XXI Congreso de la asociación Italo-Española de Profesores de Derecho Administrativo, Iustel, 2017, págs. 1 y 2 o TORNOS MAS, J., en “La remunicipalización de los servicios públicos locales. Algunas precisiones conceptuales”, El cronista del Estado social y democrático de derecho, núm. 58/59, 2016, pág. 34 y ss.

Reversión de servicios públicos y subrogación empresarial

Desde este punto de partida, la inexistencia de una específica ley que indique cuáles son servicios públicos que quedan exclusivamente reservados a la Administración —y más concretamente al ejercicio de potestades administrativas—, produce una dispersión de posibilidades de desarrollo que no facilita distinguir las que pertenecen a ámbitos privados o públicos. Si a ello se le une la extensión de funciones que el Estado ejerce o ha ejercido en diferentes órdenes y, sobre todo, en la ejecución de aspectos económico-administrativos, nos encontramos con una disgregación del espacio que debiera concedérsele a cada ámbito. Pero, si desde esta perspectiva funcional el panorama resulta complejo, tampoco resultan especialmente claros los aspectos estructurales en los que se ha configurado la Administración Pública. Al margen de la clásica diferenciación de las distintas administraciones territoriales y la diversidad normativa que a ella acompaña, la multiplicidad de organismos, agencias, institutos, etc., en la que se estructura provoca una dispersión de entes que poseen una naturaleza dispar y, consecuentemente, resulta de aplicación un régimen jurídico diferenciado. Asimismo, en ocasiones tampoco está identificada de forma clara la dependencia y vinculación orgánica de cada una de estas entidades dentro de la estructura administrativa, debiendo acudirse a los propios estatutos de cada una de ellas para delimitar este aspecto, a pesar de las restructuraciones habidas y el intento de unificación en función de su naturaleza. En este contexto, otro hecho significativo reside en la tendencial “huida del Derecho administrativo” para utilizar otras fórmulas jurídicas que posibilitan una creciente expansión de normativa y técnicas del derecho privado en aras de eludir limitaciones que el procedimiento administrativo establece y que suponen, en gran parte de las ocasiones, garantías en la ejecución de servicios y mayor control del sector público. Sin embargo, desde otras perspectivas, esto implica obstaculizar la participación privada en el desarrollo de servicios públicos. Las oscilaciones hacia cada una de estas tendencias generan vaivenes tanto en el ámbito de la política normativa como en la interpretación dispositiva puesta de manifiesto en los criterios judiciales que amparan resoluciones diversas, originando una enorme casuística dado el aumento de la conflictividad judicial en este ámbito.

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La necesaria intervención de diferentes sectores de nuestro ordenamiento jurídico que regulen aspectos que inciden en estos procesos de internalización, materializa la dificultad de su conexión como consecuencia de los desiguales parámetros sobre los que se asientan. Las garantías y procedimientos ofrecidos para concretar el desarrollo de la reversión en sus distintas facetas no siempre se han coordinado sino que, en muchas ocasiones, la visión del legislador se ha centrado en determinados aspectos de un ámbito jurídico concreto y no ha pensado en las consecuencias que se generan en otros. Esta desconexión ha producido numerosos problemas de colisión y de interpretación que hacen que nos encontremos ante un “Derecho del Trabajo y Derecho Administrativo de emergencia… (que está ocasionando) cambios típicamente estructurales y no meramente transitorios o provisionales, pues lo que se pretende y se observa es una “estabilización” y “normalización” de los cambios que se están realizando”4. Así, la necesidad de una normativa articulada en sus diferentes campos para este proceso se hace imprescindible para que los principios básicos de estas ramas del ordenamiento sean compatibles y puedan ser “conciliados por los operadores jurídicos”5. Sobre la base de este contexto, hay que destacar otro problema añadido que se suscita respecto al personal adscrito a la multiplicidad de entes que convergen en la prestación de servicios dentro del entorno público. Las características diferenciales derivadas de las funciones que desempeñen y la calificación en la que se adscriban conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del EBEP, hace que la dispersión de esta materia presente muchas complejidades. En este sentido, existe una íntima conexión entre la estructura en la que se organiza el sector público y la caracterización del personal que efectúa sus labores. Conviene recordar cómo, en esta estructura tan diversa, los empleados públicos ejercen desempeños en estos ámbitos según las atribuciones que se les asignen pero, teniendo en cuenta que las funciones

MONEREO PÉREZ, J. L., en “Repercusiones laborales de los diversos instrumentos de privatización y reversión de servicios públicos”, Temas Laborales, núm. 135, 2016, pág. 254. Tal y como propone CASTILLO BLANCO, F. A., en La reinternalización de servicios públicos: aspectos administrativos y laborales, Estudios de Relaciones Laborales, Barcelona 2017, pág. 92.

Reversión de servicios públicos y subrogación empresarial

que implican ejercicio de autoridad6 y la salvaguarda de intereses generales del Estado deben ser realizados por los que tienen la consideración de funcionarios públicos. Ello no implica que pueda haber una coexistencia de personal en el desarrollo de la actividad de un ente en concreto, si bien con funciones diferenciadas según se ejerzan o no potestades públicas. Esta diversidad resulta sustancial a la hora de valorar aspectos relacionados con la reasunción de servicios públicos, donde los elementos cruciales en materia de personal derivan en la delimitación de si quienes prestan el servicio tienen la consideración de funcionarios, personal laboral al servicio de entes administrativos o directamente trabajadores que realizan una actividad externalizada. Precisamente, este ultimo colectivo es sobre el que prestaremos más atención, sin perjuicio de las imbricaciones que sobre el resto de personal tiene dicha reversión.

Como veremos detalladamente más tarde, no resulta de aplicación en estos procesos de reversión la normativa de la UE y en concreto la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior por cuanto queda excluida, conforme al artículo 2 apartado 2, letra i), las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública, lo que implica la imposibilidad de prestación de estos servicios por entidades privadas.

2. APROXIMACIÓN A LAS CAUSAS DE EXTERNALIZACIÓN Y DE REVERSIÓN El proceso de expansión de empresas, que en la española tuvo su mayor impulso desde los años noventa, extendió su ámbito de actuación hacia otros sectores en los que también se incluyó el público. La privatización de determinados servicios generales prestados desde la Administración se convirtió, no en un hecho aislado, sino en un auténtico proceso de inclusión de empresas privadas en la gestión de servicios públicos. La aparición de este fenómeno generó innumerables problemas jurídicos sobre la aplicación de la norma, a la vez que aspectos político/ideológicos se postulaban a favor y en contra de esta situación. Las posibilidades de su ejercicio desde nuestra legislación, así como la eliminación de barreras monopolísticas que desde la UE se implementaban en favor del libre comercio y competencia, abrieron paso al desarrollo de este proceso. Las razones que dan paso a su impulso se canalizan en diferentes criterios basados en la premisa principal de que la iniciativa privada posee una mayor eficiencia en la prestación de estas actividades. En concreto, los criterios económicos son un argumento esencial en la inclusión de la iniciativa privada en este entorno, ya que los presumibles menores costes para la ejecución del servicio hacen aconsejable su inclusión a efectos del ahorro que supone para los usuarios. Junto a ello, la necesaria inversión que en muchas ocasiones se requiere para prestar el servicio no puede ser asumida desde una determinada Administración, particularmente por su grado de endeudamiento. La participación privada sería la solución para el encargo: se interviene en la mejora o creación de infraestructuras a cambio de participar en la gestión ulterior del servicio rentabilizando así la aportación inicial. Asimismo, la burocratización en el desarrollo de la implantación o reconfiguración de servicios genera una ralentización en su prestación que supone perjuicios para los usuarios, frente a una mayor agilidad en su implantación derivada la mayor facilidad de la iniciativa privada para atender a las necesidades reclamadas por los destinatarios. También se ha argumentado que la intervención de empresas privadas supone abrir el campo al tratamiento monopolístico de la gestión

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de servicios públicos, que venía siendo una constante, derivando una ampliación de los sujetos capaces de ocupar esos espacios. Esto implicaría una mayor competencia a la hora de valorar, no sólo costes, sino también mejoras de la eficacia derivada de la libre competencia entre sociedades. Desde el punto de vista de los trabajadores que prestarían ese servicio, la iniciativa privada expone que las mejoras serían notables en tanto presentan muchos factores que aconsejan su utilización frente al realizado por empleados públicos. En concreto, la rapidez en la contratación de trabajadores resulta más fácil de hacer que los complicados y lentos procesos de admisión a un empleo público. También, las posibilidades de movilidad de puestos de trabajo allí donde las exigencias productivas requiriesen mayor mano de obra resultan más sencillas que las especificadas en la regulación administrativa. Junto a ello, las extinciones de contratos en supuestos en los que fuese innecesaria la actividad es más fácil que si la contratación es realizada por el sector público. A su vez, un aspecto esencial en este campo, son las limitaciones que las administraciones tienen para contratar nuevo personal. La restricciones presupuestarias y las tasas de cobertura han supuesto una complicación añadida a la realización de nuevos servicios o a la mejora de los existentes si ello implica nuevas contrataciones. Esa limitación, de la que carece la empresa privada, ha sido un argumento adoptado desde estas posiciones para avalar la privatización o externalización de los servicios como aspecto básico de sus tesis. Adicionalmente, desde esta perspectiva, se ha potenciado también la imagen de que la actividad efectuada por el personal de la empresa privada tiene un menor coste, es más eficiente y, en definitiva, es más flexible ante las demandas exigidas desde los usuarios de estos servicios. Pero frente a esta posiciones privatizadoras surge una reacción manifiestamente opuesta a mantener este camino y apuesta, en sentido contrario, por la reversión de los servicios públicos que hayan externalizado su gestión. El retorno hacia posturas en los que la participación pública vuelve a tomar mayor relevancia —mediante la reducción de los servicios contratados o en concesión con una empresa privada— como consecuencia de que las posiciones “privatistas” no han parecido tan