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LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO Elaborado con el ánimo de facilitar el entendimiento de la industria eléctrica y, en específico, delimitar los alcances y características del suministro eléctrico desde una perspectiva jurídica. Este libro tiene como propósito explicar la evolución del suministro de electricidad a consumidores residenciales a raíz de la Reforma Energética, así como analizar dicho servicio desde los derechos humanos a la no discriminación, libre competencia y vivienda digna. En particular, en este texto se analizan los factores que motivaron la aprobación de la Reforma Energética, las características principales del modelo mexicano para mercados eléctricos, y las consecuencias de dicha reforma para los consumidores residenciales. Asimismo, se hace una crítica al régimen de suministro básico por presentar características monopólicas y permitir la discriminación entre consumidores de electricidad.

tirant

El Principio de Vinculación al Gasto Público a la Luz de los Derechos Humanos Juan Carlos de Obeso Orendain

lo blanch LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO

La reforma laboral de 2019 a debate Coordinadores: María del Rosario Jiménez Moles / Héctor Arturo Mercado López

Comité editorial de la Colección:

LA REFORMA ENERGÉTICA EN MATERIA DE ELECTRICIDAD Una mirada crítica al régimen de suministro básico

La Suprema Corte y el Constitucionalismo Dialógico Un Estudio sobre Jueces y Democracia en México Juan Luis Hernández Macías

Derecho al territorio en América Latina: una mirada jurídica y critica al proceso boliviano Blanca Lizbeth Hernández Hernández La omisión legislativa y su control jurisdiccional constitucional en Mexico Miguel Antonio Núñez Valadez Los derechos de autor y su debida remuneración El caso de la reforma de telecomunicaciones Stephany Betzabet Ibarra Ponza El recurso de revisión en el Juicio de amparo Víctor Manuel Rocha Mercado Alberto Miranda Bernabé El Papel de la Reclamación de Daños y Perjuicios en el Derecho de Competencia Económica en México Jesús Eduardo Aguilar Cortés

José Ramón Garza Contreras LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO

LA REFORMA ENERGÉTICA EN MATERIA DE ELECTRICIDAD

El uso, explotación comercial y límites al ejercicio del derecho a la propia imagen del artista Claudia Stephany González Trujano

LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO

Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador) Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dr. Eber Omar Betanzos Torres Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Clicerio Coello Garcés Mtro. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Mtro. Rodrigo Diez Gargari Dr. Roberto Lara Chagoyán Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya

LA REFORMA ENERGÉTICA EN MATERIA DE ELECTRICIDAD Una mirada crítica al régimen de suministro básico

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA REFORMA ENERGÉTICA EN MATERIA DE ELECTRICIDAD Una mirada crítica al régimen de suministro básico

JOSÉ RAMÓN GARZA CONTRERAS

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:

Dr. José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)

Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario) Dr. Juan Luis González Alcántara Carrancá Mtro. Héctor Mercado López Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Dra. Josefina Cortés Campos Dr. Eber Omar Betanzos Torres Mtro. Rodrigo Diez Gargari Lic. Alfonso Pérez-Cuellar Martínez Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Clicerio Coello Garcés Dra. Gabriela Rodríguez González Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-080-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice INTRODUCCIÓN.................................................................................. 9

Capítulo I

COMPLEJIDAD EN LA REGULACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO 1. 2. 3. 4.

Condicionamientos Técnicos de la Regulación.................................... 14 Condicionamientos Sociales de la Regulación..................................... 20 Condicionamientos Económicos de la Regulación.............................. 34 Conclusiones sobre los Condicionamientos a la Regulación............... 41

Capítulo II

MODELOS REGULATORIOS DEL SECTOR ELÉCTRICO MEXICANO 1. 2. 3. 4.

Inicios de la Industria Eléctrica en México......................................... 44 La Industria Eléctrica como un Monopolio Estatal............................. 50 La Comisión Federal de Electricidad como un Monopsonio............... 55 El Modelo Liberal Estándar................................................................ 62 A. Liberalización de la industria........................................................ 65 B. Separación Vertical de la Industria................................................ 66 C. Reestructura horizontal de la generación y comercialización........ 67 D. Creación de un Operador Independiente....................................... 68 E. Creación de una plataforma de comercialización de energía eléctrica........................................................................................... 69 F. Reglas especializadas en materia de redes..................................... 73 G. Fortalecimiento de la agencia reguladora...................................... 74 H. Mecanismos de transición............................................................. 76 I. Suministro Eléctrico...................................................................... 77 J. Medidas adicionales al modelo estándar....................................... 80 5. Conclusiones sobre los Modelos Regulatorios.................................... 82

Capítulo III

PROBLEMAS REGULATORIOS EN EL NUEVO MODELO MEXICANO 1. Problemas Regulatorios en el Suministro Básico................................. 86 A. Nueva Metodología de Determinación de Tarifas......................... 91 B. Restricción a condiciones de libre competencia............................. 95 C. Firma de Contratos de Cobertura Eléctrica a través de Subastas... 96 D. Régimen de Suministro Básico...................................................... 97 2. El Suministro Básico como Régimen Monopólico.............................. 101

Índice

A. Afectación al Derecho a la Vivienda Digna................................... 109 B. Afectación al Derecho a la Libertad de Comercio......................... 115 3. El Suministro Básico como Régimen Discriminatorio......................... 123 4. Conclusiones sobre los Problemas Regulatorios................................. 129 CONSIDERACIONES FINALES............................................................. 135 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 141

INTRODUCCIÓN Han transcurrido casi cinco años desde que el Congreso de la Unión aprobó la reforma a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía (la “Reforma Energética”). Cualquier persona que tenga algo de familiaridad con el sector energético en México está consciente que, desde su concepción, dicha reforma tuvo como objetivo modificar completamente la regulación en materia de petróleo y sus derivados, gas y electricidad. La Reforma Energética redujo significativamente la tutela del Estado mexicano en los mercados de petróleo, petrolíferos, petroquímicos, gas y electricidad. Como consecuencia los particulares pueden participar en la mayoría de los segmentos que integran a dichas industrias, adoptando el Estado un doble papel, como un participante más de cada mercado a través de sus Empresas Productivas del Estado, y de regulador principalmente a través de nuevos y ampliados órganos reguladores especializados. La postura oficial sobre la Reforma Energética establece como sus objetivos principales la modernización del sector energético para alcanzar estándares internacionales, atracción de inversión, mitigación de riesgos financieros, ambientales y técnicos, reducción de precios y aumento de la productividad. Adicionalmente, esta reforma busca brindar certidumbre jurídica a la inversión privada y reducir la corrupción. De los sectores reformados, en este texto nos enfocamos en la industria eléctrica. El nuevo marco regulatorio en materia de electricidad se caracteriza por la creación de un mercado mayorista en el que concurren diversos participantes para comprar y vender electricidad y sus productos asociados, mientras que un organismo independiente es responsable del control y operación del sistema eléctrico nacional a través de contratos firmados con las empresas subsidiarias de la Comisión Federal de Electricidad. La nueva estructura del sector identifica como actividades que integran a la industria a la generación, transmisión, distribución y comercialización, en distintos esquemas, de electricidad. Las actividades

José Ramón Garza Contreras

de generación y comercialización se liberalizan a la participación de los particulares, mientras que transmisión y distribución permanecen como actividades exclusivas del Estado a ser desempeñadas, en principio, a través de la Comisión Federal de Electricidad y sus Empresas Productivas Subsidiarias. Una de las grandes innovaciones que presenta la Reforma Energética en materia de electricidad es que reconoce la complejidad intrínseca que tiene esta industria derivada de condicionamientos técnicos, sociales y económicos. Sobre esto, en primer lugar, destaca que la industria eléctrica se compone de segmentos con alto grado de especialización, cuya correcta coordinación garantizará a los usuarios finales un abasto confiable, eficiente y seguro de electricidad. En segundo lugar, la electricidad es una de las principales fuentes de energía para la sociedad moderna. El suministro eléctrico se considera un servicio básico para la vivienda en su calidad de promotor del desarrollo humano, y como un insumo estratégico para la producción de bienes y provisión de servicios en industrias como salud, seguridad, manufactura, transporte, entre otras. Lo anterior aunado a que la industria eléctrica se desarrolla en un país con gran diversidad étnica y cultural en la que la protección a derechos humanos ha cobrado gran relevancia en los últimos años. Adicionalmente, la regulación debe ser capaz de asignar de manera adecuada los riesgos, obligaciones y beneficios económicos entre los distintos participantes de la industria eléctrica. La regulación debe de poder incentivar la responsabilidad ambiental mientras se desarrolla una industria sustentable con precios bajos para los consumidores. En este contexto, este trabajo hace un análisis minucioso de los efectos de la reforma eléctrica en el bienestar del consumidor final. El mercado minorista tiene como principales actores a los suministradores, como oferentes del servicio de suministro eléctrico, y a los consumidores finales, como demandantes de dicho servicio. Para que la Reforma Energética logre el impacto pretendido se debe prestar gran atención a las normas específicas conforme a las cuales los suministradores proveen de electricidad a los consumidores finales y evitar que éstas inhiban los beneficios que conlleva una reforma de tal envergadura.

La reforma energética en materia de electricidad

Un suministrador es un comercializador que adquiere electricidad en el mercado mayorista para su reventa a consumidores finales. La nueva regulación distingue entre tres tipos de suministradores: los suministradores calificados proveen de electricidad a los grandes consumidores, que se denominan usuarios calificados; los suministradores básicos proveen de electricidad a pequeños y medianos consumidores, que se denominan usuarios básicos; los suministradores de último recurso proveen de electricidad tanto a los usuarios básicos como a los usuarios calificados que de manera temporal no pueden recibir el servicio por fallas atribuibles al suministrador con quien contrataron. El criterio para ser considerado un usuario calificado, y por ello recibir electricidad de un suministrador calificado, consiste en tener una demanda eléctrica de al menos 1 megawatt. Aquellos consumidores que no cumplen con el requisito anterior serán considerados por la legislación como usuarios básicos. La división entre usuarios que se establece en la Ley de la Industria Eléctrica tiene como consecuencia la fragmentación del mercado minorista de electricidad. El mercado calificado y el mercado básico de electricidad se regulan de manera independiente entre sí, sin perjuicio de que las disposiciones aplicables a cada uno puedan coincidir en aspectos particulares. Por ello, existen diferencias estructurales entre ambos mercados que tienen importantes consecuencias para los consumidores. El mercado calificado tiene como característica principal la libre competencia entre suministradores calificados para la prestación del suministro eléctrico. Los suministradores calificados y los usuarios calificados tienen la libertad de pactar los términos y condiciones que más se adecuen a sus intereses, incluyendo lo relativo a las tarifas eléctricas y la posibilidad de los suministradores calificados de negarse a prestar el servicio a algún consumidor en particular. El mercado básico tiene como característica mayor control del Estado, quien está facultado para establecer términos y condiciones generales para la prestación del servicio, expedir modelos de contratos y determinar tarifas. Los suministradores básicos deben prestar el servicio bajo las condiciones que determine el Estado y no podrán negar el servicio a ningún usuario salvo que existan impedimentos técnicos o

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inviabilidad económica, mientras que los usuarios básicos no tienen la opción de recibir el suministro bajo condiciones de libre competencia. Por ello, este mercado puede ser considerado como la piedra angular de la nueva regulación eléctrica porque en él se encuentran todos los consumidores residenciales. Es decir, mientras los demás segmentos del mercado eléctrico contribuyen a los objetivos de la Reforma Energética, es el mercado minorista en el que se determinará si se logran los objetivos de la reforma y mejoró bienestar de las personas. Al día de hoy, la rigurosidad de las condiciones para prestar el suministro básico ha sido tal que, transcurridos casi cinco años de la Reforma Energética, la Comisión Federal de Electricidad es el único oferente del servicio en todo el país. Esta situación contrasta con los 45 permisos otorgados por la Comisión Reguladora de Energía para suministro calificado. Adelanto que esto ha tenido como consecuencia que únicamente los grandes corporativos se hayan beneficiado directamente de la nueva estructura institucional. En este trabajo se hace un análisis crítico de (i) la fragmentación del mercado minorista en un mercado calificado y un mercado básico, y (ii) de las repercusiones de dicha distinción desde una perspectiva de derechos humanos y de competencia económica. El objetivo es determinar si la regulación está correctamente alineada a los objetivos pretendidos o si, por el contrario, existen oportunidades de mejora para que los consumidores finales puedan beneficiarse directamente de la misma. En el primer capítulo se presentan los condicionantes técnicos, sociales y económicos de los que debe dar cuenta la regulación en materia de electricidad, así como los problemas aparejados a estos que el marco jurídico debe solucionar. En el segundo capítulo se hace una breve exposición de los modelos regulatorios implementados por México a la industria eléctrica. En el tercer capítulo se hace un análisis multidimensional del mercado minorista de electricidad desde las aristas jurídica, de competencia económica y de derechos humanos. Por último, se extraen conclusiones del análisis y se exponen consideraciones finales.

Capítulo I

COMPLEJIDAD EN LA REGULACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO Este trabajo versa principalmente sobre la regulación aplicable al mercado minorista de electricidad en México. Esta regulación forma parte de un modelo regulatorio más amplio aplicable a la industria eléctrica que resulta de la interacción de una multiplicidad de disciplinas. En la introducción brevemente se mencionó que la regulación eléctrica indiscutiblemente se enfrentará a condicionamientos técnicos, sociales y económicos.1 Estos condicionamientos tienen como consecuencia que la regulación de la industria eléctrica represente un reto mayor a otros sectores toda vez que el regulador deberá ser capaz de identificar problemas, ordenarlos de manera sistemática y darles solución en función del esquema regulatorio pretendido. En este capítulo, la primera sección analiza los problemas regulatorios derivados de los condicionamientos técnicos de la industria, incluyendo una breve descripción de qué es y cómo funciona la electricidad. En la segunda sección se expone la importancia de la electricidad para la sociedad mexicana, haciendo uso de indicadores estadísticos relacionados con su consumo y producción. Por último, en la tercera y cuarta sección se hace un análisis de la estructura económica de la industria, incluyendo la exposición de las fallas de mercado que deberá enfrentar la regulación eléctrica y se formulan conclusiones.

Explica Cortés que el sector eléctrico plantea grandes retos regulatorios identificables como condicionamientos físicos y tecnológicos, características económicas y condicionamientos sociales. Estos retos corresponden a la importancia social del sector como detonante del desarrollo económico nacional, las dificultades intrínsecas que caracterizan a las estructuras de costos de la industria eléctrica y, la dificultad técnica del mismo. Cfr. Cortés Campos, J. (2007). Derecho Administrativo y Sector Eléctrico: Elementos de Regulación. Ciudad de México: Porrúa. pp. 15-17.

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1. CONDICIONAMIENTOS TÉCNICOS DE LA REGULACIÓN Como sucede con otros sectores altamente especializados, el primero de los retos que enfrenta la regulación eléctrica es delimitar el objeto y alcance de su materia. Este tipo de regulación, como parte del derecho administrativo, está sujeta a una aplicación estricta del principio de legalidad por lo que es fundamental que exista claridad sobre qué actividades están dentro del ámbito de su aplicación. Es decir, el primer paso consiste en saber (i) qué productos, servicios y actividades forman parte de la industria eléctrica, y (ii) identificar cuáles son los parámetros bajo los cuales dicha industria opera de manera eficiente. La electricidad consiste en un flujo de electrones a través de un circuito cerrado.2 Dicho flujo se produce cuando un artefacto denominado generador aplica un voltaje al circuito, produciendo un movimiento oscilatorio de los electrones a través del circuito.3 El movimiento de electrones se conoce como corriente alterna.4 La corriente alterna difiere de la corriente directa en que ésta última implica un flujo unidireccional de electrones a través del circuito. Esta diferencia resulta fundamental porque la corriente alterna puede emplearse con mayor facilidad para el consumo residencial e industrial, razón por la cual en lo posterior al hacer referencia a la corriente o electricidad deberá entenderse que se habla exclusivamente de la corriente alterna.

Un circuito cerrado es la interconexión de dos o más cables y/o componentes eléctricos de forma que siguiendo una trayectoria pueda regresarse al punto de partida. La electricidad puede definirse como el movimiento de cargas eléctricas, llamadas electrones, a través de la cadena de átomos que forman un conductor. En la corriente alterna, se produce un voltaje que va alternando periódicamente entre carga positiva y negativa. La carga alcanzará un pico cuando el conductor tenga una carga positiva máxima y, posteriormente el conductor alcanzará una carga negativa mínima y regresará a la carga positiva completando un ciclo. El número de ciclos por segundo es denominado frecuencia.

La reforma energética en materia de electricidad

Figura 1. Cadena de Átomos que Forman un Circuito Cerrado

Nota: Un generador es el aparato con el que se golpea o empuja a un electrón para causar su flujo. Fuente: Grupo CONDUMEX (2003). Manual Técnico de Instalaciones Eléctricas en Baja Tensión. Ciudad de México, p. 10.

El movimiento oscilatorio de electrones tiene como consecuencia que un circuito adquiera repetidamente una carga positiva y posteriormente carga negativa. El número de veces que el circuito adquiere una carga positiva o negativa en un segundo se conoce como frecuencia. Los componentes del circuito se diseñan para operar a una frecuencia predeterminada, por lo que el correcto funcionamiento del circuito dependerá de la estabilidad con la que ésta oscile. Al aplicar voltaje y corriente a los componentes de un circuito cerrado se genera la posibilidad de transformar a la electricidad en otros tipos de trabajo, como lo es la luz eléctrica.5La Potencia se define como la rapidez con la que voltaje y corriente se convierten en trabajo. El paso de corriente a través de un circuito y su transformación en trabajo tienen como consecuencia el calentamiento de los componentes del circuito. Este calor se entiende como una pérdida calorífica asociada al circuito por su mero funcionamiento y de ello dependerá su nivel de eficiencia.

Como explica Grupo CONDUMEX en el Manual Técnico de Instalaciones Eléctricas en Baja Tensión, de acuerdo con las leyes de la física, al aplicar fuerza a un objeto que se desplaza a una distancia, se está realizando trabajo. En un sistema eléctrico el trabajo se realiza al moverse la carga eléctrica de un punto a otro, lo que ocurre cuando se aplica un voltaje y se produce una corriente de electrones. Cuando la diferencia entre cargas es lo suficientemente fuerte, la energía eléctrica se transforma en otro tipo de energía.

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Hasta ahora se ha descrito un pequeño circuito eléctrico que permite identificar los conceptos básicos asociados a la electricidad. Los grandes sistemas eléctricos funcionan de la misma manera, con la salvedad de que se implementan medidas adicionales para asegurar la confiabilidad, continuidad, sustentabilidad y seguridad del circuito y del flujo de electrones. Los sistemas eléctricos son circuitos eléctricos en los que se produce y transporta energía eléctrica para satisfacer las necesidades de consumo de una región. Estos sistemas se componen de un gran número de generadores interconectados a conductores6 capaces de llevar energía eléctrica a los centros de consumo. Típicamente los sistemas eléctricos se componen de tres elementos: (i) centrales eléctricas dedicadas a la producción de energía eléctrica; (ii) una red de transmisión consistente en una serie de conductores interconectados entre sí. La función de la red de transmisión es transportar electricidad en altos voltajes desde las centrales eléctricas hasta las redes de distribución, y (iii) las redes de distribución consisten en una serie de conductores interconectados entre sí cuya función es transportar electricidad en media y baja tensión para entregarla a los consumidores finales.7 Los avances tecnológicos han permitido la construcción de sistemas eléctricos cada vez más extensos, de forma que electricidad producida en un país puede llegar a ser transportada a otro país de manera confiable, segura y eficiente. A continuación, se muestra un diagrama con los elementos típicos que conforman un sistema eléctrico.

Conductor es el término que se utiliza para referirse a la variedad de materiales que permiten transportar energía eléctrica (p. ej. un cable de cobre.) Cfr. World Bank Group. (2017). Doing Business. Washington DC, p. 45.

La reforma energética en materia de electricidad

Figura 2. Sistema Eléctrico Típico

Fuente: World Bank Group. (2017). Doing Business. Washington D.C. p. 45.

El desarrollo tecnológico y la innovación han tenido como consecuencia que la operación de un sistema eléctrico se divida en actividades altamente especializadas. El pequeño ciclo de generación ilustrado en la Figura 1 ha sido sustituido por otro proceso productivo de mayor complejidad tal como se muestra en la Figura 2. La producción se lleva a cabo en centrales generadoras que inyectan toda su producción a subestaciones responsables de elevar el voltaje a alta tensión.8 Una vez en la tensión deseada la electricidad fluye a través de la red de transmisión, y previa reducción de voltaje en subestaciones reductoras,9 llega a los centros de consumo. La cadena productiva descrita en el párrafo anterior puede descomponerse en las actividades de: (i) generación; (ii) transporte en alta tensión, conocida en la industria como transmisión; (iii) transporte en media o baja tensión, conocida como distribución; (iv) comercialización; (v) consumo y (vi) proveeduría de insumos para la producción. Estas son las actividades que componen a la industria eléctrica y, por tanto, serán el objeto principal de toda regulación especializada en materia de electricidad. Un sistema jurídico que pretenda regular eficientemente a la industria eléctrica debe ser capaz de delimitar los alcances de cada actividad, al mismo tiempo que facilita la coordinación entre todas ellas. Asimismo, debe ser capaz de distinguir entre la electricidad como un

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El voltaje de alta tensión puede ser de 110, 220 o 440 kilo-volts. El voltaje típico de consumo residencial es de 110 volts.

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producto y un sinfín de servicios que abarcan desde su transporte hasta el control de voltaje y frecuencia. Esto es, el regulador debe ser capaz de traducir todos aquellos condicionamientos técnicos necesarios para el funcionamiento eficiente del sistema eléctrico en normas jurídicas, derechos y obligaciones. Con base en el análisis previo, se pueden identificar como condicionamientos técnicos que enfrentará la regulación del sector eléctrico, a los siguientes: (i) La corriente alterna no fluye de manera unidireccional. La electricidad fluye a través un conductor como resultado de un diferencial de potencia entre un punto y otro. Esto tiene como consecuencia que solo en función de dicho diferencial la corriente alterna pueda ser transportada. En este sentido, el flujo de corriente será multidireccional en un sistema eléctrico compuesto por múltiples líneas de transmisión interconectadas entre sí en más de un punto. (ii) Un sistema eléctrico opera bajo parámetros estandarizados. Como se expuso previamente, un sistema eléctrico consiste en un conjunto interconectado de conductores y equipos eléctricos. Dado que los componentes eléctricos se encuentran interconectados en todo momento al sistema, es lógico pensar que dicho sistema debe operar bajo parámetros estandarizados conocidos por todos los participantes de la industria, incluyendo a los fabricantes de equipos eléctricos.10 (iii) La corriente alterna no puede ser almacenada de manera comercial a gran escala. La oscilación entre carga positiva y negativa tiene como consecuencia que, al almacenarse, dicha carga positiva se compense con la carga negativa y resulte en una carga neta neutral.11

El sistema eléctrico de países como México, Estados Unidos y Canadá fue diseñado para operar bajo una frecuencia de 60 hertz en corriente alterna, y cuentan con líneas de transmisión de 440, 220 y 110 kV. La corriente alterna cambia su polaridad aproximadamente 60 veces por segundo. Esto implica que una batería se carga completamente durante un ciclo positivo, que dura (1/60) segundos, y se descargue durante el ciclo negativo, teniendo como resultado que el voltaje promedio de la misma sea cero múltiples veces dentro de un mismo segundo. De acuerdo con Cortés esta dificultad se debe a que la electricidad es un producto que incorpora en su composición física

La reforma energética en materia de electricidad

(iv) En un sistema eléctrico las inyecciones y retiros de electricidad deben estar empatados a cada instante. Desviaciones entre inyecciones y retiros de corriente ocasionan desbalances en los parámetros de Potencia y/o frecuencia conocidos como sobrecorrientes12 que causan daños a los componentes de un sistema eléctrico.13 Existen diversos tipos de sobre-corriente, dentro de los que destacan la sobrecarga y el corto circuito.14 (v) La electricidad es un bien perfectamente fungible. Para evitar sobre-corrientes, todo flujo inyectado o retirado del sistema debe ser indistinguible del resto. Esto significa que una vez inyectada la electricidad producida a la red de transmisión es imposible saber de dónde vino, a dónde va y quien es su propietario.15 (vi) Un sistema eléctrico debe contar con fuentes de generación diversas. La imposibilidad de almacenar corriente alterna a gran escala implica que un sistema eléctrico debe elegir entre (a) un número reducido de fuentes de generación con alta maniobrabilidad o (b) una amplia gama de fuentes de generación para

la variable tiempo y, en esa medida, requiere de una red para ser operada. Cfr. Cortés. op. cit. p. 25. Sobre-corriente refiere al flujo de una corriente mayor al que soportan los equipos y cables que componen el circuito, los cuales dañan dichos componentes por sobrecalentamiento. Esta situación tiene como consecuencia que las centrales eléctricas se clasifiquen en (i) centrales de capacidad base, cuya función es satisfacer la demanda de electricidad en el largo plazo; (ii) centrales de semi-base y centrales punta, cuya función es satisfacer eventuales o inesperadas alzas en la demanda de electricidad de corto plazo. Cfr. Cortés. op. cit. pp. 27-28. Cfr. Grupo CONDUMEX. (2003). Manual Técnico de Instalaciones Eléctricas en Baja Tensión. Ciudad de México, p 51. Nota. Se denomina sobrecarga al momento en que se intenta retirar mayor capacidad de corriente de la que un circuito puede soportar por su diseño. Se denomina cortocircuito al caso en el que ocurre una falla en el aislamiento entre dos conductores produce un “camino más corto” para la electricidad, y, por la incapacidad de controlar su flujo, ocasiona que la corriente se eleve a valores muy altos. Idem. Los medidores son una herramienta útil para solucionar el problema toda vez que indican la cantidad que cada productor inyectó a la red o que cada consumidor retiró de la misma; sin embargo, no pueden precisar quién fue el productor de cada uno de los megawatt-hora que se encuentran en el sistema.

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mitigar el riesgo de desabasto por falla de una o más centrales eléctricas.16 Los condicionamientos técnicos expuestos, con la excepción de los numerales (v) y (vi), consisten en premisas fundamentales de la física más que en deberes impuestos por normas jurídicas. Por ello, el marco regulatorio debe limitarse a identificarlos y recogerlos en un modelo regulatorio que, en consecuencia, nacerá predispuesto. El primer conjunto de normas que compone a la regulación eléctrica son los condicionamientos técnicos entendidos como reglas que de facto prescriben, prohíben o permiten determinada conducta de los participantes de la industria eléctrica. La función del regulador será (i) anunciarlas claramente para que dichos participantes tengan certeza del alcance y límites de su responsabilidad, y (ii) determinar qué productos, servicios y activos son objeto de la regulación aplicable a la industria eléctrica. Además de condicionamientos técnicos, el marco regulatorio estará predispuesto por otras normas que no necesariamente quedan al arbitrio del regulador. En la siguiente sección se analiza de qué manera el marco normativo también nace preprogramado por un componente social.

2. CONDICIONAMIENTOS SOCIALES DE LA REGULACIÓN En los últimos 80 años el Estado mexicano, principalmente a través de la Comisión Federal de Electricidad, se ha hecho cargo del suministro eléctrico en nuestro país.17 Esta situación ha tenido como consecuencia que los consumidores identifiquen a la industria eléctrica como una sola actividad naturalmente ligada al gobierno.

Explica Cortés que la electricidad es una energía secundaria que cuya producción emplea combustibles fósiles, fuentes renovables y calor, siendo que por sus características físicas algunas unidades de generación no son controlables en la medida en la que tampoco lo son los fenómenos naturales como sequías, tormentas, estaciones del año, etcétera. Cfr. Cortés. op. cit. p. 19. La Compañía Luz y Fuerza del Centro encargada de prestar el servicio público de energía eléctrica en el centro del país operó hasta el año 2010.