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EL RÉGIMEN DE DEUDA PÚBLICA LOCAL A LA LUZ DE LAS DECISIONES DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

Rodrigo Díez Gargari

México D.F., 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web http://www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:

Ministro José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)

Lic. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario)

Dr. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Lic. Fernando García Sais Mtro. Rodrigo Díez Gargari

Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Pablo Hernández-Romo Valencia Dra. Gabriela Rodríguez González Dr. Edgar Corzo Sosa Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-132-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Dondequiera que el Estado comprometía su crédito, había oportunidad para lucrar. Fernando Escalante Ciudadanos imaginarios

Índice AGRADECIMIENTOS............................................................................ 11 I. INTRODUCCIÓN......................................................................... 13 II. ESTADO DEL PROBLEMA DE LA DEUDA PÚBLICA ESTATAL 19 A) Monto de endeudamiento por entidad federativa...................... 22 B) Esquemas de endeudamiento de entidades federativas y municipios..................................................................................... 23 i) Banca comercial................................................................ 23 ii) Banca de desarrollo........................................................... 25 iii) Emisiones bursátiles.......................................................... 26 III. LA DEUDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LA “CONSTITUCIÓN”).......................................................................................... 29 IV. EVOLUCIÓN DEL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN.......................................................................... 33 V. RÉGIMEN FEDERAL DE DEUDA PÚBLICA................................ 41 A) Bases......................................................................................... 41 B) Reconocimiento y pago de la deuda pública.............................. 43 C) Contratación............................................................................. 44 D) Destino...................................................................................... 45 E) Excepciones............................................................................... 46 F) Erogaciones plurianuales y compromisos plurianuales.............. 48 i) Erogaciones plurianuales................................................... 48 ii) Compromisos plurianuales................................................ 50 VI. RÉGIMEN LOCAL DE DEUDA PÚBLICA.................................... 53 A) Problemas del régimen jurídico local......................................... 53 VII. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 163/2007. LA “BURSATILIZACIÓN” SONORA................................................. 55 A) Antecedentes............................................................................. 55 B) El artículo 19-bis de la Ley de Deuda de Sonora........................ 55 C) Análisis del artículo 117, fracción VIII, constitucional, por parte de la Corte................................................................................. 59 D) Principios a los que se deberá sujetar la deuda pública estatal a raíz de la decisión de la Corte.................................................... 68

Índice

VIII. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES DE SAN LUIS POTOSÍ (81/2009, 83/2009 Y 84/2009)........................................ 71 A) Antecedentes............................................................................. 71 B) La controversia.......................................................................... 72 C) Resolución................................................................................. 72 IX. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2009 (MÁS SOBRE LA “BURSATILIZACIÓN SONORA”).................................. 79 A) Antecedentes............................................................................. 79 B) La controversia.......................................................................... 79 C) Resolución................................................................................. 81 X. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 171/2007 (EL CASO VERACRUZ)............................................................................ 83 A) Antecedentes............................................................................. 83 B) Una breve descripción de los “proyectos para prestación de servicios”....................................................................................... 83 C) La impugnación de los diputados.............................................. 85 D) Análisis del artículo 117, fracción VIII, constitucional, por parte de la Corte................................................................................. 86 E) Caracterización de la Corte de los “proyectos para prestación de servicios”................................................................................... 87 F) Resolución................................................................................. 87 G) Conclusión................................................................................ 91 XI. LOS AMPAROS COAHUILA......................................................... 93 A) Antecedentes............................................................................. 93 B) El inicio del conflicto: los amparos ante los juzgados de distrito 98 C) La segunda vuelta: las facultades de atracción y el Acuerdo General 5/2012 del Pleno de la Corte............................................. 101 D) Amparos en revisión en la Corte................................................ 102 E) Conclusión................................................................................ 106 XII. INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL....................... 109 A) Artículo 73................................................................................ 110 B) Artículo 117.............................................................................. 112 C) Evaluación del proyecto de reforma.......................................... 116 XIII. CONCLUSIONES.......................................................................... 119 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 121

Agradecimientos Terminar este libro me hubiera resultado imposible de no haber contado con el apoyo de muchos amigos cercanos. Por su lectura, comentarios, críticas, propuestas, dudas, un agradecimiento enorme a las siguientes personas: Rosa Linda Amezcua Hernández, Miguel Bonilla López, Marco Antonio Cancino Cordero, Lilian Chapa Koloffon, Paulo Díez Gargari, Rolando García Mirón, Jorge Gaxiola Moraila, Leopoldo Gómez Grassi, Rodrigo Jiménez Valencia, Roberto Lara Chagoyán, Jaime López Aranda Trewartha, Ernesto Martínez Andreu, Jaime Martínez Bowness, Ricardo Miranda Burgos, Gisela Oscós Said, Jaime del Río Monges, José Ignacio Segura Alonso y a todos los que de algún modo me ayudaron a escribir el libro.

I. Introducción Then I say the earth belongs to each of these generations during it’s course, fully, and in their own right. The 2d. generation receives it clear of the debts and incumbrances of the 1st., the 3d. of the 2d. and so on. For if the 1st. could charge it with a debt, then the earth would belong to the dead and not the living generation. Then no generation can contract debts greater than may be paid during the course of it’s own existence.

Thomas Jefferson A national debt, if it is not excessive, will be to us a national blessing.

Alexander Hamilton

Normalmente nuestra primera reacción frente a la palabra “deuda” suele ser negativa, como si el término sugiriera por sí mismo una situación económica adversa. La realidad, sin embargo, es más compleja. Es cierto que endeudar a un país significa “obligar” a las siguientes generaciones (de ciudadanos y de gobiernos) a cumplir con esa deuda. No menos importante es la determinación del cuánto y del para qué de la deuda, es decir, del monto total y del destino que se dará a los recursos. Si un país se endeuda de manera excesiva o destina los recursos derivados de operaciones de endeudamiento a gastos insensatos, el desenlace muy seguramente será desolador. Pero esa es sólo una cara de la moneda y también hay un aspecto positivo: la deuda no es mala en sí misma. De hecho, un adecuado manejo de la deuda puede tener efectos positivos porque permite captar recursos que no se tienen para llevar a cabo una inversión determinada. La clave está en que los recursos se inviertan en proyectos que de algún modo generen riqueza. Lo anterior se puede decir tanto de la deuda de una persona como de la deuda pública, esto es, del “… conjunto de obligaciones financieras generadoras de interés de un gobierno…”. (Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano:2000:1338) Un Estado puede endeudarse por una variedad de razones, como manejar un déficit presupuestario, hacer frente a emergencias derivadas de catástrofes naturales o hacerse de recursos más baratos para pagar una deuda anterior contraida en términos menos favorables

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(refinanciamiento). Asimismo, también puede endeudarse para realizar obras que de otro modo no podría hacer. Tal como lo señala Jorge Chávez, “dada la magnitud de la inversión para concretar dichas obras o adquirir el equipamiento correspondiente, la infraestructura para el desarrollo regional y urbano sólo puede financiarse con la contratación de deuda a largo plazo”. (Chávez:9 de febrero de 2013). La idea central detrás de cualquiera de estas razones es la misma: allegarse de recursos que no se tienen o disminuir el costo financiero de pasivos previos. ¿De dónde viene la mala fama de la deuda? De su mal manejo y del destino de los recursos. Los ejemplos están a la mano. Algunos de los países más afectados por la reciente crisis financiera tienen niveles de endeudamiento que parecen muy altos. Dos de los casos más paradigmáticos son Grecia y España, cuyos niveles de deuda alcanzan el 160% y el 90% de su PIB, respectivamente1. Sin embargo, un alto nivel de endeudamiento no se traduce de manera automática en una crisis. No es coincidencia que algunas de las economías más grandes son las más endeudadas2. Como decíamos, el problema no es la deuda sino su manejo y destino. Una deuda será un problema únicamente en la medida en que la capacidad de pago no alcance a cubrir los pagos periódicos derivados de las obligaciones financieras, o que el volumen de los pagos no permita destinar el dinero recaudado fiscalmente a cubrir inversiones necesarias y gasto público. Es posible concluir que mientras un Estado tenga capacidad de pago e invierta adecuadamente el dinero tomado en préstamo, el endeudamiento público tiene beneficios claros pues permite captar dinero que no se tiene y pagarlo a plazos. El endeudamiento (tanto público como privado), además, pone en marcha un mecanismo indispensable para cualquier economía moderna: el efecto multiplicador monetario mediante el cual se “crea” más dinero del que en realidad hay. Hay

Formato disponible en Internet [consulta 01/02/2014] http://epp.eurostat. ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Maastricht_debt_as_a_ percentage_of_GDP,_2011–2012.png&filetimestamp=20130717085627. Ver mapa del Banco Mundial. Formato disponible en Internet [consulta 01/02/2014] http://data.worldbank.org/indicator/GC.DOD.TOTL.GD.ZS?display=map.

El régimen de deuda pública local…

quienes incluso van más allá de señalar las ventajas económicas del endeudamiento y sugieren que existe una conexión entre el régimen democrático y la deuda pública. Es el argumento usado por James MacDonald en su muy sugerente libro A Free Nation Deep in Debt: The Financial Roots of Democracy: Countries with representative institutions are able to borrow more cheaply than hose with autocratic governments. There are several plausible reasons. One is that constitutional governments are (on the whole) constrained by law and are therefore more trustworthy counterparties for the private individuals who lend them money. Another is that elected governments identify their interests with those of society as a whole. (Macdonald:2003:4)

Sin embargo, los beneficios no pueden ocultar la realidad: una deuda pública mal manejada puede generar consecuencias devastadoras. Por eso las reglas para contraer deuda pública son tan importantes, pues de ellas depende su buen o mal manejo. El reto de las reglas aplicables consiste en encontrar el justo medio: por un lado, deben establecer límites para evitar una contratación excesiva o en términos poco favorables de deuda pública; por otro, deben ser lo suficientemente flexibles para no obstaculizar la obtención de recursos y no frenar el desarrollo. En el primer caso el resultado puede ser la suspensión de pagos derivados de la deuda, situación que puede afectar profundamente a un país3. En el segundo, una suerte de incapacidad para llevar a cabo proyectos importantes por falta de recursos. Al analizar el caso mexicano, es necesario distinguir entre la deuda pública nacional (la del gobierno federal y sus entidades) y la deuda pública local (la de los estados y municipios). En nuestro país, los problemas derivados del endeudamiento público parecen ser exclusivos de la deuda pública local, esto es, la deuda de los estados y los municipios. Actualmente los indicadores de la deuda pública del gobierno

Esta situación fue la que se presentó en México en agosto de 1982, cuando el Estado mexicano solicitó una prórroga de 90 días para pagar su deuda, lo cual marcó el inicio de la “crisis de la deuda externa”. Ver Vázquez Pando, Alejandro, La crisis de la deuda externa y los desequilibrios constitucionales, México, ELD/ Miguel Ángel Porrúa, 1990.

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federal sugieren un manejo sólido de la misma4, aun cuando recientemente la Auditoría Superior de la Federación (la “ASF”) ha advertido sobre cierta vulnerabilidad: Por otro lado, la ASF analizó la deuda con base en indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad. Los resultados mostraron riesgos de vulnerabilidad en la deuda interna, debido a los elevados montos de endeudamiento en que se ha incurrido en los últimos años y por el insuficiente crecimiento de la economía. [Auditoría Superior de la Federación (Informe Ejecutivo del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012:2014:68)]

Esta relativa estabilidad no es el caso de los estados y los municipios. Durante los últimos años ha sido normal escuchar casos de endeudamientos excesivos que han llevado a algunas entidades federativas al borde del colapso financiero. Ciertamente la deuda local no es lo suficientemente grande como para representar un riesgo para todo el país, pues de conformidad con los datos más recientes el monto total de la deuda local representa el 3.0 del PIB5. Sin embargo, ese dato se debe tomar con cautela porque la comparación con el PIB no refleja la gravedad del problema hacia el interior de cada uno de los estados y municipios (especialmente si se pone atención en casos específicos). Si en lugar de utilizar el PIB usamos la capacidad recaudadora o el número de habitantes, el problema para algunas entidades y municipios es muy importante. De hecho, basta comparar la deuda con las participaciones federales para tener una idea de la magnitud del problema:

De conformidad con la información, al 31 de diciembre de 2013, la deuda del sector público es de $5,943,689.1 millones de pesos, equivalente al 35% del PIB. Este monto no comprende el pasivo de pensiones. Formato disponible en Internet [consulta 01/02/2014] http://www.apartados.hacienda.gob.mx/inf_ trim/2013/4to_trim/docs/inf/infit04.pdf. Sobre este tema vale la pena consultar el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012. Formato disponible en Internet [consulta 28/02/2014] http://www.asf.gob.mx/ Trans/Informes/IR2012i/indice.htm. Formato disponible en Internet [consulta 23/02/2014] http://www.hacienda.gob. mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/4to_Trimestre.aspx.

participaciones en ingresos federales, 17.4% con ingresos propios, 0.6% con el Fondo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, y 0.3% con recursos del Fondo de 17 El régimen de deuda pública local… Aportaciones para la Infraestructura Social”. (Auditoría Superior de la Federación [Informe Ejecutivo del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

DEUDA LOCAL. PORCENTAJE RESPECTO A LAS “PARTICIPACIONES” (2008-SEPTIEMBRE 2013)6

2012]:2014:89)

80 70 60 50 40 30 20 10

2008

2009

2010

2011

2012

sep-13

Además, en entre el es 2008 y el 2013 lapues deuda la pública local parte ha crecido casiobligaciones un 100% en Este indicador relevante mayor deenlas términos reales.con Una participaciones de las razones del aumento es la necesidad de llevar a cabo“el cierto tipo se garantizan federales. Según la ASF, 81.7% de esa deudasin[la deudaotraque la ASF identifica como de obras; embargo, causa no menos importante es la “subnacional”, deficiente normativa es decir, la de estados y municipios] se garantizó con las participaciones constitucional respecto de los mecanismos de endeudamiento de los estados y los en ingresos federales, 17.4% con ingresos propios, 0.6% con el Fonmunicipios. Es innegable que la Constitución no ha logrado el objetivo consistente en do para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, y con establecer límites a un endeudamiento irresponsable. Adicionalmente, hay que0.3% tomar en recursos Fondo Aportaciones la está Infraestructura Social”. cuenta del que no se trata de de un problema aislado para sino que relacionado con temas de [Auditoría Superior defiscal, la fiscalización, Federación del Inforcontabilidad, coordinación etc. 7(Informe El problema haEjecutivo alcanzado proporciones me del la deFiscalización Superior de ha la tenido Cuenta Pública tales Resultado que la Supremade Corte Justicia de la Nación (la “Corte”) que resolver 2012):2014:89). casos muy relevantes sobre endeudamiento público. Estas resoluciones son relevantes no Además, en entre el 2008 y el 2013 la deuda pública local ha crecimuy buen sobreen este términos problema globalreales. es el documento CIDAC de Investigación para do enUncasi untrabajo 100% Unadede las(Centro razones del aumenel Desarrollo, A.C.) titulado ¿Por qué gastan así? Ranking de normatividad estatal de gasto público. to es la necesidad de llevar a cabo cierto tipo de obras; sin embargo, otra causa no menos importante es la deficiente normativa constitu10 cional respecto de los mecanismos de endeudamiento de los estados y los municipios. Es innegable que la Constitución no ha logrado el objetivo consistente en establecer límites a un endeudamiento irresponsable. Adicionalmente, hay que tomar en cuenta que no se trata 7

Formato disponible en Internet [consulta 01/02/2014] http://www.hacienda.gob. mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/3erTrimestre.aspx.

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de un problema aislado sino que está relacionado con temas de contabilidad, coordinación fiscal, fiscalización, etc7. El problema ha alcanzado proporciones tales que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la “Corte”) ha tenido que resolver casos trascendentes sobre endeudamiento público. Estas resoluciones son relevantes no sólo por lo que se resolvió en cada caso concreto sino porque en verdad han venido a precisar el régimen constitucional de la deuda pública local. En las distintas sentencias de la Corte, los ministros han interpretado las normas constitucionales de un modo tal que hoy resulta imposible entender cuál es este régimen sin consultar estas decisiones. El propósito del presente libro es doble: por un lado, presentar en términos descriptivos el régimen de deuda pública de los estados y municipios (deuda local) y evaluar las deficiencias normativas de dicho régimen. Por otro, analizar las resoluciones de la Corte relacionadas con endeudamiento público y determinar su impacto respecto de las normas constitucionales. Por último, se dedicará un apartado para estudiar el proyecto de reforma constitucional que actualmente se encuentra en el Congreso.

Un muy buen trabajo sobre este problema global es el documento de CIDAC (Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C.) titulado ¿Por qué gastan así? Ranking de normatividad estatal de gasto público.

II. Estado del problema de la deuda pública estatal En tiempos recientes, el problema de las finanzas públicas locales ha captado la atención nacional, especialmente porque varios municipios y estados atraviesan crisis financieras cercanas a la quiebra. Las causas son múltiples y van desde las malas decisiones de las autoridades hasta un marco normativo deficiente que resulta incapaz de detener el endeudamiento excesivo. Una causa no menos importante tiene que ver con los incentivos de ciertos actores clave, como las instituciones calificadoras y las propias instituciones de crédito. Marco Cancino y Martha López, al hablar de endeudamiento de Coahuila, sostienen lo siguiente: Con respecto a la calidad crediticia del gobierno del Estado de Coahuila, se desprende del informe de la ASEC que las calificadoras Fitch Ratings y Standard & Poor´s modificaron su calificación sólo hasta que el acelerado endeudamiento de la entidad se hizo del dominio público y se reveló información que las obligara a ello. Ambas instituciones habían otorgado para los años 2009 y 2010, “calificaciones de muy alta/fuerte calidad crediticia y alta/fuerte calidad crediticia respectivamente”. De hecho, Standard &Poor´s degradó la calificación de Coahuila de “mxA+” a “mxBBB-”. Al respecto, es importante señalar el papel que tanto las instituciones bancarias, como las empresas calificadoras han jugado en el proceso de endeudamiento no sólo del Estado de Coahuila, sino del resto de las entidades del país. Son estas instituciones que han relajado sus controles y criterios para el otorgamiento de créditos, que se ha hecho posible el incremento tan pronunciado en los últimos cuatro años, de la contratación de deuda por parte de los gobiernos estatales. (Cancino y López:2012)

Al 2008 la deuda local era de 203,070.2 millones de pesos. Por su parte, al cierre de 2013 el monto total alcanzó los 482,807 millones de pesos (en términos reales, 398,868 millones de pesos), lo cual significa un crecimiento real de casi el 100%8.

Para calcular la variación real se usó el deflactor de 2013 que aparece en el portal electrónico de Transparencia Presupuestaria. Formato disponible en Internet [consulta 01/02/2014] http://www.transparenciapresupuestaria.gob.

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Las causas que explican el crecimiento de la deuda son muchas y de ninguna manera es posible reducir este fenómeno a una explicación única. Entre algunos de los factores que han provocado este aumento se pueden mencionar el bajo crecimiento provocado por la crisis financiera internacional, la disminución de la recaudación local o los desastres naturales que han impactado a diversas entidades federativas. Una causa adicional de endeudamiento es el tiempo en que tardan en llegar los recursos federales a los estados: Sin embargo, dicho proceso se encuentra plagado de una enorme burocracia y amplios espacios discrecionales, que le han permitido al gobierno central dosificar los recursos financieros a manera de control político. Ello ha puesto en claro riesgo la eficacia de las políticas públicas y ha generado incentivos para que los gobiernos locales recurran al sector financiero para obtener los recursos necesarios para cubrir el arranque de los programas al inicio de cada ejercicio fiscal, muchas veces en condiciones desventajosas —por lo general, estas desventajas se traducen en significativos costos financieros o altas tasas de interés que los gobiernos locales deben pagar a sus acreedores— (Cancino y López:2012).

Otras razones no menos importantes son la mayor oferta crediticia de la banca comercial así como los diversos mecanismos de endeudamiento que han usado los estados y municipios desde hace poco más de diez años. Con base en los datos del documento Análisis de Deuda Pública de las Entidades Federativas y Municipios de agosto de 2012, de la ASF, “… durante el período 2008-2011, 9 de las 32 entidades federativas y 198 municipios utilizaron el mecanismo bursátil, por un monto acumulado de 58,405.0 mdp, que representa 14.9% del saldo de la deuda total subnacional registrada al cierre de 2011” (Auditoría Superior de la Federación:2012:7). A junio de 2013, el monto total de las emisiones es de 66,043.3 millones de pesos. Esta tendencia también se puede apreciar en el caso de los créditos otorgados por la banca comercial: “Al primer semestre de 2012 dicha cartera registró un monto por 232,139.7 mdp, lo cual significa un aumento real de 8.7% a lo reportado al cierre de 2011 (211,901,9 mdp), dicha cartera representa el 9.0% de la cartera total (2,583,210.0 mdp)” (Auditoría Superior de la Federación:2012:7). mx/ptp/contenidos/?id=53&group=Acceso&page=2.%20Programación%20 -%20Proceso%20Presupuestario.

El régimen de deuda pública local…

Otro aspecto preocupante es la falta de información sobre la deuda local, pues los datos se obtienen a partir de lo que cada entidad federativa y municipio inscribe en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades Federativas y Municipios de la SHCP. El problema es que en dicho registro sólo se incluyen las operaciones garantizadas con participaciones federales (artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal). Además, en ocasiones las leyes de deuda de los estados disponen que “… para los gobiernos locales es voluntario el registro de la deuda de corto plazo y de otras obligaciones financieras” (Auditoría Superior de la Federación:2012:8)9. Para tener una idea de la magnitud del problema, con base en el comunicado de prensa del 23 de junio de 2011 del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, a esa fecha la diferencia entre la deuda registrada y la no registrada alcanzaba los 48,994.1 mdp: Por último, el Consejo analizó la evolución de la deuda de las entidades federativas, de los municipios y de sus organismos desconcentrados. Al respecto, y de acuerdo con el Registro de Obligaciones Financieras y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda, el endeudamiento de estas entidades se ubicó en 314,428 millones de pesos al cierre de marzo de 2011. Sin embargo, la información preliminar sobre este endeudamiento proporcionado para la misma fecha a las autoridades financieras por los propios intermediarios financieros, y así como la proveniente de la emisión de valores, sitúa dicha cifra en 363,422 millones de pesos. Tratándose del endeudamiento por entidad federativa, en algunos casos éste es hasta 3.5 veces superior al manifestado en el Registro. Lo anterior obedece a que los estados y municipios sólo están obligados a registrar los endeudamientos que generan afectación a sus participaciones.

Es cierto que no todas las entidades federativas están en una situación problemática. De acuerdo a los datos de la ASF, “… el 62.4% del saldo total de las obligaciones financieras se concentran en siete entidades federativas”10. [Auditoría Superior de la Federación (Informe Ejecutivo del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la

Sólo por mencionar dos ejemplos, el artículo 6 de la Ley de Deuda Pública para el Estado Libre y Soberano de Puebla y el 6 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Jalisco disponen que, en ciertos supuestos, no se considerarán como deuda pública las obligaciones de pasivo a corto plazo. Un tema que vale la pena estudiar pero que está más allá del alcance del presente trabajo es el de la relación entre deuda pública y el federalismo fiscal. Un

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Cuenta Pública 2012):2014:89] A continuación se presenta una tabla que permite apreciar la deuda de cada entidad.

A) MONTO DE ENDEUDAMIENTO POR ENTIDAD FEDERATIVA DEUDA DE ENTIDADES FEDERATIVAS AL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2013 (MILLONES DE PESOS)

Zacatecas Yucatán

Veracruz Tlaxcala

Tamaulipas

Tabasco Sonora

Sinaloa

San Luis Potosí Quintana Roo

Querétaro Puebla

Oaxaca

Nuevo León

Nayarit

Morelos

Michoacán México

Jalisco

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato Durango

Distrito Federal Chihuahua

Chiapas Colima

Coahuila

Campeche

B. California Sur Baja California

Aguascalientes

0,00

10.000,00 20.000,00 30.000,00 40.000,00 50.000,00 60.000,00

texto muy claro sobre este problema es el artículo “La deuda pública, causa, no efecto” de Marco Cancino y Martha López.

El régimen de deuda pública local…

A continuación se hará una breve exposición de los esquemas de endeudamiento más comunes.

B) ESQUEMAS DE ENDEUDAMIENTO DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS i) Banca comercial Las entidades federativas pueden solicitar préstamos a la banca comercial mediante la celebración de contratos de apertura de crédito o la suscripción de pagarés. La banca comercial es la “banca privada”, lo que la Ley de Instituciones de Crédito (la “LIC”) en su artículo 2º designa con el término “instituciones de banca múltiple”. Como consecuencia de lo dispuesto por el artículo 9 de la LIC, dichas instituciones deben constituirse como sociedades anónimas de capital fijo. Los contratos de apertura de crédito son aquellos: … por virtud de los cuales una persona, denominada acreditante, se obliga a poner una suma de dinero a disposición del acreditado, o a contraer por cuenta de éste una obligación, para que el mismo haga uso del crédito concedido en la forma y en los términos convenidos, quedando el acreditado obligado a restituir al acreditante las sumas de que disponga, o a cubrirlo oportunamente por el importe de la obligación que contrajo, y en todo caso a pagarle los intereses, prestaciones, gastos y comisiones que se estipulen (León Tovar:2004:440).

Este contrato está regulado por el capítulo IV (De los créditos), Sección Primera (De la Apertura de Crédito), de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (la “LGTOC”). El esquema de este tipo de operaciones es el siguiente:

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CONTRATOS DE APERTURA DE CRÉDITO ENTRE ESTADOS O MUNICIPIOS Y BANCOS PRIVADOS OBLIGACIÓN DEL BANCO: entregar el dinero 1. El banco pone a disposición del estado o municipio una determinada cantidad de dinero.

Dinero que el banco le presta al Estado.

BANCO PRIVADO (ACREEDOR)

ESTADO O MUNICIPIO (DEUDOR)

Dinero que el estado le paga al banco.

OBLIGACIÓN DEL ESTADO O MUNICIPIO: pagar el 2. El estado o municipio deberá pagar la cantidad que le prestó el banco más el interés pactado.

Adicionalmente puede haber una combinación de un contrato de apertura de crédito y un fideicomiso11: CONTRATOS DE APERTURA DE CRÉDITO Y FIDEICOMISO CONTRATOS DE APERTURA DE CRÉDITO Y FIDEICOMISO CONTRATO DE APERTURA DE CRÉDITO 1. El estado y una institución bancaria celebran un contrato de fideicomiso con una institución de crédito. CONTRATO DE APERTURA DE CRÉDITO 3. El fiduciario y el banco celebran un contrato de apertura de crédito que se AFECTACIÓN DE BIENES AL FIDEICOMISO pagará con los recursos que se afectan al 2. El estado o municipio afecta al fideicomiso fideicomiso. El banco deposita el dinero del bienescomo impuestos, participaciones, préstamo en el fideicomiso y se entregan los aprovechamientos, etc., para garantizar el recursos al estado o municipio. cumplimiento del crédito. el dinero del préstamo al fideicomiso. Dinero

Impuestos, participaciones, aprovechamientos, etc

ESTADO O MUNICIPIO

BANCO

FIDEICOMISO

Opción 1: el pago lo hace el Estado (en cuyo caso libera los recursos respectivos). El fideicomiso paga sólo si el estado no lo hace.

PAGO DEL CRÉDITO (OPCIÓN 1) 4. El estado realiza los pagos periódicos derivados del contrato de apertura de crédito. Si paga, entonces los recursos que afectó al fideicomiso se liberan y se le entregan. En caso de que el estado no pague, el fiduciario tiene la orden de pagar con cargo al patrimonio del fideicomiso.

Opción 2: el pago lo hace el fideicomiso.

PAGO (OPCIÓN 2) 4ª. El estado no hace los pagos periódicos derivados del contrato de apertura de crédito. El que paga es el fiduciario, justamente con los recursos que se encuentran en el fideicomiso.

El “fideicomiso” es una contrato en virtud del cual un “… fideicomitente transmite a una institución fiduciaria la propiedad o la titularidad de uno o más bienes o derechos, según sea el caso, para ser destinados fines lícitos y determinados…”, tal como lo dispone el artículo 381 de la LTOC.

El régimen de deuda pública local…

ii) Banca de desarrollo La banca de desarrollo es la “banca pública”, lo que la LIC designa en su artículo 2º con el término “instituciones de banca de desarrollo”, como el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (Banobras), Nacional Financiera, S.N.C. (Nafin), el Banco de Comercio Exterior, S.N.C. (Bancomext) o el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (Bansefi). Dicha ley las define de la siguiente manera en su artículo 30: Artículo 30. Las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos de sus correspondientes leyes orgánicas y de esta Ley. …

Tal como en el caso de la banca privada, los estados y los municipios pueden pedir prestado a la banca de desarrollo u obtener garantías de pago oportuno. El esquema de este tipo de operaciones es el siguiente: CONTRATOS DE APERTURA DE CRÉDITO ENTRE ESTADOS O MUNICIPIOS Y BANCA DE DESARROLLO

CONTRATOS DE APERTURA DE CRÉDITO ENTRE ESTADOS O MUNICIPIOS Y BANCA DE DESARROLLO

OBLIGACIÓN DEL BANCO: entregar el dinero 1. El banco pone a disposición del estado o municipio una determinada cantidad de dinero. Dinero que el banco le presta al estado.

BANCO PÚBLICO (ACREEDOR) BANOBRAS NAFIN BANCOMEXT BANSEFI

ESTADO O MUNICIPIO (DEUDOR)

Dinero que el estado le paga al banco.

OBLIGACIÓN DEL ESTADO O MUNICIPIO: pagar el crédito 2. El estado o municipio deberá pagar la cantidad que le prestó el banco más el interés pactado.