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desafíos de la justicia penal

desafíos de la justicia penal ¿Bajo qué circunstancias es viable el uso de la fuerza pública en nuestro país? ¿Cuáles son los alcances y las limitantes de la normatividad actual en materia de seguridad? ¿Cómo deben mirarse a la luz de las nuevas tendencias jurídicas casos como los de Apatzingán, Tanhuato, Tatlaya y Ayotzinapa?

desafíos de la justicia penal

Coordinadora

Blanca Ivonne Olvera Lezama

Coordinadora

EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA

En El uso legítimo de la fuerza, 11 destacados juristas analizan la aplicabilidad de la fuerza por parte de la Policía Federal, desde una perspectiva constitucional y el sistema de justicia penal actual. Su enfoque atiende a la necesidad de establecer un marco operativo más sólido y uniﬁcado que regule el ejercicio de la actuación policial, donde prevalezca el Estado de Derecho y se garantice la seguridad ciudadana, desafío inevitable para el derecho penal mexicano.

Blanca Ivonne Olvera Lezama

desafíos de la justicia penal

DIRECTORIO INACIPE

Gerardo Laveaga Director General

Rafael Ruiz Mena

Secretario General Académico

Iván Colmenares Álvarez

Secretario General de Extensión

Alfonso Jesús Mostalac Cecilia Director de Publicaciones y Biblioteca

EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA

Coordinadora

BLANCA IVONNE OLVERA LEZAMA Autores

Alberto Begné Guerra Alejandra Gazca Cano Manelich Castilla Craviotto Gerardo René Herrera Huízar Raúl Contreras Bustamante Gerardo Laveaga Silvia Estrever Escamilla Blanca Ivonne Olvera Lezama M. Ángeles Fromow Rangel Víctor Hugo Pérez Hernández Rubén Francisco Pérez Sánchez

Ciudad de México, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/

© INSTITUTO NACIONAL DE CIENCIAS PENALES MAGISTERIO NACIONAL 113, Col. Tlalpan C.P. 14000, Del. Tlalpan, Ciudad de México Telf: +01(55) 5487 1500 ext. 1569 www.inacipe.gob.mx ISBN: 978-607-8551-50-7 © EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-351-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE PRESENTACIÓN........................................................................................... 9 Juan-Luis Gómez Colomer.

INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 11 1. PREVENCIÓN SOCIAL DE LA DELINCUENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA................................................................................................. 13 Alberto Begné Guerra

2. EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA EN LA POLICÍA FEDERAL DE MÉXICO................................................................................................. 29 Manelich Castilla Craviotto

3. USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA. UNA VISIÓN CONSTITUCIONAL. 47 Raúl Contreras Bustamante

4. USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA POR PARTE DEL ESTADO............. 67 Silvia Estrever Escamilla

5. EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA EN MÉXICO EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.............................................................................. 83 María de los Ángeles Fromow Rangel

6. USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA POLICIAL: UN ENFOQUE DESDE LA CIUDADANÍA.................................................................................... 99 Alejandra Gazca Cano

7. USO Y ABUSO DE LA VIOLENCIA LEGÍTIMA. UNA REFLEXIÓN ECLÉCTICA............................................................................................ 111 Gerardo René Herrera Huízar

8. POR QUÉ NO ES TAN FÁCIL RECURRIR AL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA.................................................................................................. 127 Gerardo Laveaga

9. ALCANCES Y RESTRICCIONES DE LA REGULACIÓN DEL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA....................................................................... 133 Blanca Ivonne Olvera Lezama

10. DERECHOS HUMANOS DE LOS POLICÍAS EN EL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA EN MÉXICO................................................................ 155 Víctor Hugo Pérez Hernández

11. VISIÓN JURÍDICA DEL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA PÚBLICA.. 173 Rubén Francisco Pérez Sánchez

CONCLUSIONES........................................................................................... 193

PRESENTACIÓN Cuando la editorial española Tirant lo Blanch, en su rama mexicana, y el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) mexicano se alían para trabajar conjuntamente, los resultados solo pueden ser excelentes. Me honran al proponerme que presente la colección Desafíos de la justicia penal, el primer fruto de esa puesta en común, porque me reconocen como autor preocupado por la justicia a nivel internacional y, sobre todo, porque me creen muy interesado en el desarrollo procesal penal de México. Ambas cosas son verdad, dicho con toda humildad, pues me limito a aportar granitos de arena, que muchas veces ni yo mismo alcanzo a distinguir. Los temas propuestos en un primer avance revelan que esa preocupación es mucho más amplia de lo que parece. El libro que tiene en sus manos ahora el lector especialista es buena prueba de ello. Tanto desde el punto de vista del Derecho penal sustantivo como del Derecho procesal penal, la sociedad está exigiendo cada día más esfuerzo a lo público (el Estado y sus fuerzas de persecución penal), para que lo privado (la gente normal y corriente, honrados y trabajadores ciudadanos) sufra menos y, si no hay más remedio que padecer, lo haga en la confianza de que como víctima será restablecida y el causante pagará por ello. Una buena forma de conseguirlo es profundizar en estudios que nos aclaren y simplifiquen el camino para lograrlo, es decir, en análisis como el que ahora les presento. Una aportación necesaria, decisiva y, sobre todo, útil para los prácticos, que ayudará a jueces, fiscales y policía judicial, a la par que a defensores públicos y litigantes, a encontrar la mejor justicia posible. JUAN-LUIS GÓMEZ COLOMER.

INTRODUCCIÓN El incremento de la violencia y la responsabilidad del Estado para proporcionar seguridad a su población han generado una incertidumbre generalizada sobre la legitimidad del uso de la fuerza por parte de los representantes del Estado, constituyendo uno de los “Desafíos del Derecho penal” más ambiguos y actuales, por lo que esta investigación se centra en un análisis profundo del uso legítimo de la fuerza en México desde una perspectiva global y especializada por once juristas destacados. En primer lugar, Alberto Begné refiere que las nociones de autoridad y fuerza pública son elementos ineludibles en cualquier discusión en torno al poder, y hace un análisis de la prevención social de la delincuencia y seguridad ciudadana en torno al uso de la fuerza en Latinoamérica, Estados Unidos y Europa, así como de las acciones emprendidas por la Secretaría de Gobernación a este respecto. A su vez, Manelich Castilla, en su calidad de Comisionado General, muestra un panorama sobre el uso legítimo de la fuerza en la Policía Federal de México y de países como Panamá, Perú, Ecuador y Chile, así como el Nuevo Protocolo de Actuación Policial del Uso de la Fuerza publicado en octubre de 2017. Desde una visión constitucional, Raúl Contreras realiza un estudio de los orígenes y fines del Estado, sus límites de mando, imperium y coercitividad en el uso de la fuerza, analizando el bloque de constitucionalidad y la interpretación conforme al Derecho internacional en materia de uso de la fuerza. Silvia Estrever aborda diversas tesis jurisprudenciales y recomendaciones en materia de derechos humanos, examinando la actuación legítima del Estado en el uso de la fuerza. Desde una perspectiva del sistema de justicia penal, María de los Ángeles Fromow ejemplifica los modelos internacionales de regulación de la fuerza, el marco jurídico actual en México y la importancia de la capacitación policial, así como la creación de una ley nacional para el uso de la fuerza e indicadores de mejora continua. En su ensayo, Alejandra Gazca Cano proporciona un enfoque ciudadano sobre el uso legítimo de la fuerza policial. Reflexiona sobre el uso y abuso de la fuerza de los cuerpos de seguridad pública y analiza los casos de Aguas Blancas, Guerrero; San Salvador Atenco y Tlatlaya, Estado de México. Gerardo René Herrera Huízar realiza una reflexión del uso y abuso de la violencia legítima analizando al individuo y a la comunidad, su

INTRODUCCIÓN

origen, el poder y fuerza, las fallas de la legalidad y analiza la regulación internacional e instrumentos nacionales formulados por los organismos de seguridad sobre el uso de la fuerza y armas de fuego. ¿Por qué no es tan fácil recurrir al uso legítimo de la fuerza?, pregunta Gerardo Laveaga. Y pone sobre la mesa la problemática de los alcances y límites de la cohesión social, las conductas que atentan contra el orden y la paz pública, el papel de la ética y los principios internacionales, recomendaciones en derechos humanos, los factores reales de poder, los intereses de la sociedad civil y la normatividad existente para el uso legítimo de la fuerza. Blanca Ivonne Olvera realiza una recopilación de los alcances y restricciones sobre la regulación del uso de la fuerza, enumerando la normatividad actual en las entidades federativas como la Procuraduría General de la República, órganos desconcentrados de la Secretaría de Gobernación, recomendaciones de comisiones nacionales e internacionales en materia de derechos humanos; así como la Conferencia Nacional de Gobernadores que se pronuncian por una ley de carácter general y nacional para regular el uso de la fuerza policial en México Víctor Hugo Pérez Hernández presenta un profundo estudio de los derechos humanos policiales a nivel nacional, comparándolos con los internacionales, que en su función y ejercicio tienen cuando ejercen el uso legítimo de la fuerza. La ley que regula el uso de la fuerza pública en el Estado de México es analizada por Rubén Francisco Pérez. El autor trata los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, necesidad, razonabilidad, proporcionalidad y excepcionalidad en el uso de la fuerza, así como las consideraciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acerca de este tema. El uso legítimo de la fuerza materializa en sus conclusiones un panorama general sobre el tema, con el fin de dar respuesta a las interrogantes que constituyen este desafío penal, llevando la reflexión de propuestas que ciertamente serán de interés tanto para los funcionarios encargados de ejercer el uso legítimo de la fuerza como para los estudiosos de las funciones policiales. Esta investigación está dedicada a todos aquellos hombres y mujeres que integran el estado de fuerza de los policías mexicanos, como un reconocimiento a su entrega, disciplina, valor y espíritu de servicio.

1. PREVENCIÓN SOCIAL DE LA DELINCUENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA ALBERTO BEGNÉ GUERRA* SUMARIO: 1.1. Legitimidad de la fuerza pública. 1.2. Prevención social de la violencia y la delincuencia. 1.3. Seguridad ciudadana. 1.4. Conclusiones. 1.5. Bibliografía.

1.1. LEGITIMIDAD DE LA FUERZA PÚBLICA Desde la antigüedad hasta nuestros días, la relación entre la legitimidad del poder político y el uso de la fuerza pública ha ocupado un lugar central tanto en las elaboraciones teóricas como en los estudios empíricos sobre el Estado. No es causal que así sea. ¿Hay acaso un tema más delicado y trascendente que la prerrogativa del ejercicio de la fuerza sobre los gobernados? Lo mismo en las concepciones negativas que en las visiones positivas sobre el Estado, las nociones de autoridad y fuerza pública han sido y seguirán siendo elementos ineludibles en cualquier discusión en torno al poder. En imágenes contrapuestas del llamado estado de naturaleza, para referir a dos clásicos, el filósofo inglés Thomas Hobbes explica esa condición como una guerra permanente entre los hombres y reconoce en el Estado la materialización de una evolución para poner fin al dominio brutal de los más fuertes sobre los más débiles; mientras el filósofo francés Jean Jacques Rousseau observa en el estado de naturaleza una suerte de situación idílica entre los hombres, cuya ruptura llegó con la creación e imposición del Estado. En todo caso, el debate sobre la autoridad y el uso de la fuerza está ahí, y en su esencia radica la cuestión sobre la legitimidad del poder: ¿bajo qué título y en qué condiciones es legítimo aplicar la fuerza sobre los gobernados? El estudio moderno más trascendente sobre la legitimidad y el uso de la fuerza pública se lo debemos a Max Weber, quien sostiene que esta es legítima en la medida en que sea permitida o prescrita por el Estado. Para Weber, en síntesis, existen dos factores por medio de los cuales se

Académico y político.

ALBERTO BEGNÉ GUERRA

sostiene la legitimidad de una autoridad o de sus actos: las necesidades materiales y las justificaciones ideales. Las primeras aluden a la necesidad de autopreservación; las segundas atañen a las pretensiones de sustento político y moral. Sin embargo, también argumenta que ningún régimen es sostenible solo por factores materiales, pues todo actor que pretende ser prescriptor legítimo de comportamiento o poseedor de poder, dominio o liderazgo sobre otros, establece y, más tarde, cultiva esa legitimidad de forma constante. De allí Weber desarrolla sus tres tipos clásicos de legitimidad: legalracional, que supone que los actos de autoridad son válidos en virtud de su apego a normas formales y racionales; tradicional, fincada en la creencia, valores o costumbres ancestralmente aceptados a los que la autoridad da continuidad; y carismática, conforme a la cual la legitimidad del poder proviene de las características excepcionales de un líder. A partir de esta tipología, el pensador alemán explica la legitimidad del poder si existen dos supuestos: una pretensión de justificación por parte de quien ejerce el poder sobre otros; y la obediencia, aceptación o aprobación factual de dicho poder por parte de los gobernados, ya sea por necesidades materiales o por justificaciones ideales. A propósito de Hobbes, Weber y el uso legítimo de la fuerza, Bobbio (1981) escribió con su extraordinaria claridad: Se puede decir que para Hobbes el Estado es, con las palabras de Weber, el monopolio de la fuerza física legítima; así como para Weber es, en los términos de Hobbes, el que ostenta de manera exclusiva el poder coactivo. No es que no haya ninguna diferencia entre las dos definiciones; pero la diferencia tiene que ver con el Estado no como medio, sino como fin, y es tal que hace considerar a la weberiana, que prescinde por completo del fin, todavía más formal que la de Hobbes.

El marco teórico desarrollado por Weber continúa gravitando sobre el estudio contemporáneo de la legitimidad del poder y el uso de la fuerza pública, no exento, por supuesto, de la crítica de quienes han rechazado, con buenos argumentos, el empirisimo weberiano, que hace abstracción de los fines del Estado, de la naturaleza del título del poder y de los contenidos de las normas para sustentar la legitimidad del uso de la fuerza física por parte de quien ejerce la autoridad (p. ej. Hinsch, 2010; Bottoms y Tankebe, 2012). No obstante, no se trata de un desprecio o de una inclinación por determinados valores o contenidos, sino de un formalismo que hace abstracción de condiciones o contextos históricos, políticos, sociales o culturales específicos, para no sujetar el principio del monopolio del uso de la fuerza a esos factores siempre cambiantes.

PREVENCIÓN SOCIAL DE LA DELINCUENCIA Y SEGURIDAD...

En el marco de una democracia constitucional, liberal y garantista, la cuestión tiene un sentido específico: el monopolio del uso de la fuerza pública es legítimo en la medida en que el poder que la ejerza goce de ese título bajo un código democrático y, por lo tanto, lo haga con apego a los principios y las prescripciones del ordenamiento, orientados a garantizar los derechos y las libertades de las personas, sin excepción, al margen de cualquier forma de discriminación y de privilegio, observando invariablemente las garantías constitucionales que imponen límites y procesos debidos al poder público ante los particulares. En efecto, la fuerza pública es una prerrogativa exclusiva del Estado para preservar el orden constitucional y, en consecuencia, los supuestos hipotéticos para su ejercicio están asociados a los valores, principios y preceptos de cada ordenamiento. Esto significa que cualquier conducta o acción contraria a ellos, que pueda producir su daño o destrucción, sería justificación suficiente para el uso de la fuerza sobre quienes atentan contra alguno de esos bienes tutelados por la Constitución. Si una persona o un grupo trata de atentar o atenta contra la vida de un particular, pareciera no haber duda sobre la legitimidad del uso de la fuerza para contenerlo y sancionarlo; si una persona o un grupo impide el ejercicio de una libertad, como la de tránsito, obstruyendo una carretera, tampoco debería de haberla, aunque estas acciones suelen tratar de justificarse por alguna causa de orden social o político, válida o no, pero en todo caso fuente de polémica sobre la primacía de dos valores contrapuestos; si alguien se opone a cumplir una disposición legal porque la considera injusta, por ejemplo, objeción de conciencia frente al deber legal de participar en una guerra, la cuestión resulta todavía más compleja; y así sucesivamente, hasta llegar a las fronteras cada vez más delgadas y ambiguas entre la legitimidad y la falta de esta en el uso de la fuerza del Estado. Se trata de un debate que nunca terminará y que es deseable que se siga enriqueciendo en cada caso y momento histórico. Pero, dicho en una línea, donde no parece haber ninguna duda es en el terreno criminal; esto es, cuando existe la amenaza o se materializa la comisión de un delito. Esto resulta inaceptable en regímenes en los cuales uno o varios derechos y libertades propios de una democracia constitucional son tipificados como delitos, aunque este es otro debate. Si bien no hay dudas, en efecto, sobre la legitimidad del uso de la fuerza pública frente a la amenaza o la materialización de un delito en un ordenamiento liberal y democrático, esto no significa que el ejercicio de dicha prerrogativa del Estado esté exento de cumplir una serie de principios y procedimientos que, en suma, garanticen los derechos constitucionales

ALBERTO BEGNÉ GUERRA

de los destinatarios de la fuerza pública, con todas las complejidades que esto implica en cada caso y circunstancia. Pero se trata de un valor superior que exige la observancia de las normas y los protocolos establecidos para ello, lo que, a su vez, requiere que los cuerpos policiales cuenten con la capacitación, la certificación, los controles, los equipos y, entre otros elementos indispensables, las condiciones laborales para cumplir su función con estricto apego a la ley y con seguridad para ellos y sus familias; y no solo eso: se requiere también todo un sistema para la protección de los derechos de las víctimas de los delitos y la reparación del daño. El entendimiento de la legitimidad del uso de la fuerza pública en estos términos también encuentra sustento empírico. En este sentido, han sido enriquecedoras las aportaciones recientes de autores como Tom Tyler (2006), con su trabajo seminal, ¿Por qué las personas obedecen la Ley?, donde contrasta las perspectivas instrumentales y normativas sobre los motivos por los cuales la ciudadanía acepta y obedece los actos de autoridad. Tras realizar encuestas entre la población general sobre sus encuentros con la autoridad, la policía o los tribunales, Tyler concluye que la razón principal por la que la ciudadanía observa la ley o acepta los actos de autoridad radica en que considera a esta legítimamente facultada para ello, pero especialmente porque los procesos por medio de los cuales se ejerce el poder público son justos. Así, sostiene que el factor más importante es la percepción de “justicia procedimental”. Los resultados de sus trabajos muestran que la valoración de la imparcialidad procedimental de las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley es determinante en la percepción de legitimidad de sus actos, incluido el uso de la fuerza pública. Y no solo eso: sostiene, con otros, que dicha percepción se traduce en el incremento de la aceptación de la autoridad policial como una alternativa a la violencia entre particulares o al desorden colectivo, en un aumento a la observancia de la ley y en mayor voluntad de cooperar con la policía. Es pertinente apuntar, sin embargo, que otros autores (p. ej. Tankebe, 2009 y Brockner, 2001) han formulado algunas críticas a la obra de Tyler, las más importantes relacionadas con las limitaciones del valor procedimental desde las perspectivas de los valores que deben nutrir a un ordenamiento. A la par del fortalecimiento de estos principios y exigencias en las democracias, durante las últimas cuatro décadas se han desarrollado nuevas concepciones y políticas en materia de seguridad pública, con un enfoque basado en la participación ciudadana, así como en planteamientos innovadores sobre la enorme relevancia de la prevención social de la violencia

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y la delincuencia. Si la idea tradicional de la seguridad pública se concentra en la contención, la persecución y la sanción de los delitos mediante el uso de la fuerza del Estado —donde este tiene la responsabilidad exclusiva de velar por la integridad de las personas y sus bienes ante la delincuencia—, en las nuevas concepciones y políticas, el papel activo de la sociedad para lograr mayor seguridad y prevenir las conductas violentas y delictivas ocupa un lugar central.

1.2. PREVENCIÓN SOCIAL DE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA La prevención social o, en otros términos, la “prevención-inteligente” y la “prevención pre-criminal” (Waller, 2014), la “prevención del delito basada en evidencia” (Welsh y Farrington, 2007; Farrington, MacKenzie, Sherman y Welsh, 2003) o la “prevención centrada en riesgo”, tiene diferencias sustanciales con el enfoque tradicional (Waller, 2014) o de “justicia criminal” (Welsh y Farrington, 2007). En primer lugar, con base en evidencia empírica, la prevención social considera que la incidencia delictiva y los actos violentos son causados (al menos en gran medida) por distintas circunstancias cuya atención se traduce en la disminución del comportamiento antisocial. Conforme a esta concepción, las principales causas y los problemas que deben atenderse son aquellas condiciones cuya presencia ha sido empíricamente correlacionada con la incidencia delictiva y la violencia. A diferencia de los planteamientos de los enfoques más tradicionales, las causas atendidas por la prevención social no son consideradas propias de la naturaleza de los individuos;1 por el contrario, son consideradas producto de las circunstancias particulares de su historia y entorno. En la práctica, esto implica que los factores de riesgo que afectan a una comunidad, no necesariamente son los mismos que afectan a otra. Cada entorno identificado, así como los factores de riesgo que entraña, tiene características específicas. El diseño de cada intervención preventiva, en efecto, debe ser precedido por un diagnóstico sobre los factores que afectan a una determinada comunidad y que deben ser combatidos. En este sentido, Irvin Waller (2014) afirma enérgicamente que “lo que funciona es el proceso de solución de problemas, y no necesariamente el enfoque 1

En este sentido, por ejemplo, autores como Fattah (1993) afirman que la prevención tradicional encuentra sustento teórico en el “enfoque positivista de la criminología”, el cual sostiene que los criminales, ya sea por circunstancias psicológicas o incluso genéticas, tienen características que los diferencian del resto de la población.

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de una talla única para todos”. Por estas razones, la política de prevención social necesariamente implica especificidad y focalización. Esto es, atención dirigida a grupos particularmente vulnerables y orientada a áreas geográficas donde se observa la presencia de factores de riesgo de forma particularmente acentuada. Algunos de los principios y planteamientos básicos que informan a la prevención social de la violencia y la delincuencia se remontan al siglo XVIII en el Reino Unido. Me refiero, en particular, al conocimiento de circunstancias vinculadas con la incidencia delictiva, así como a la noción de que la comunidad puede y debe participar activamente en disminuir este fenómeno. En 1747, Henry Fielding, el novelista y dramaturgo inglés, fue designado magistrado de justicia en los tribunales de la calle Bow. A través de un análisis de la situación social de Londres en aquel momento, Fielding identificó que los incrementos en incidencia delictiva eran, en parte, atribuibles al debilitamiento del tejido familiar que resultaba del masivo proceso de inmigración y asentamiento de la población rural en la capital del país. A raíz de planteamientos similares, resultaron los primeros esfuerzos formales encaminados a atender “causas” de la delincuencia (Dodsworth, 2006). En razón de lo anterior, Henry Fielding llegó a ser considerado como el “padre” de la prevención del delito. En épocas más recientes, la idea de que gobierno y ciudadanía podían prevenir la violencia y la delincuencia por medio de métodos no punitivos, adquirió resonancia en Estados Unidos, a partir de estudios realizados en la Universidad de Chicago en los años 20 y 30. Estos estudios dieron pie al desarrollo de la teoría de la “desorganización social” (Shaw y McKay, 1942), la cual plantea que existen distintos factores (como la desigualdad social; altos niveles de transitoriedad residencial; falta de sentido de pertenencia; y bajos niveles de interacción social y desconfianza) que merman el sentido de comunidad, la cohesión social y, como consecuencia, la capacidad de esta para hacer valer el acuerdo normativo que permite a sus miembros llevar a cabo sus actividades diarias de forma segura. A partir de la década de los setenta se llevaron a cabo estudios longitudinales, que ofrecen evidencia sólida y robusta relativa a la correlación entre los llamados factores sociales de riesgo y la incidencia delictiva. Entre los más significativos encontramos “El Estudio Cambridge” (Cambridge Study in Delincuent Development;2 ver Farrington y West, 1990) y “El 2

Este estudio, por ejemplo, consistió en un ejercicio longitudinal prospectivo de 400 varones de Londres de 8 a 48 años de edad. Los 400 sujetos fueron entrevistados y

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Estudio Pittsburg de la juventud” (Pittsburg Youth Study; ver Loeber, Farrington, Stouthamer-Loeber, Moffitt, y Caspi, 1998). En ambos casos se demuestra fehacientemente que entre un 5 y 10 por ciento de adolescentes y jóvenes son responsables del 50 al 70 por ciento de todos los crímenes cometidos (Waller, 2014). Asimismo, los estudios muestran que la presencia de ciertas circunstancias en la niñez y juventud predicen la probabilidad de incidencia delictiva en el futuro. En las palabras de Waller: Ahora se puede utilizar el conocimiento de los factores de riesgo para predecir la posterior participación en el crimen a un grado que es casi tan preciso como predicciones epidemiológicas sobre quién va a contraer cáncer de pulmón basado en su peso, sus ingresos, y los hábitos de fumar (2014: 19).

Además del cuerpo de evidencia que sostiene la relación entre factores de riesgo e incidencia delictiva, existe también evidencia sólida que respalda la efectividad de las acciones de prevención en distintos contextos. La Organización Mundial de la Salud, por ejemplo, publicó en 2009 un reporte en el que demuestra que la violencia y la delincuencia no son inevitables, y que las intervenciones de prevención social tienen resultados demostrables (World Health Organization, 2010). Entre las intervenciones preventivas más efectivas abordadas por el reporte se encuentran: a) fortalecer o restablecer vínculos entre padres e hijos; b) fomentar el desarrollo de habilidades en niños; c) reducir el acceso a armas de fuego; d) promover la igualdad de género y la prevención de violencia contra las mujeres; e) reducir el uso de alcohol y estupefacientes; y f) modificar normas sociales que propician el fomento de la violencia y la delincuencia. En Latinoamérica, la política de prevención social ha demostrado su efectividad en distintos contextos. Aquí destacan los esfuerzos de seguridad ciudadana llevados a cabo en Bogotá, donde la implementación adecuada de la política de prevención social de la violencia y la delincuencia se tradujo en una reducción respecto a la tasa de homicidio de 83 por cada 100 mil habitantes en el año 1994, a 34.8 en el año 2000, y, finalmente, a 17.51 en 2014.3 Si bien existen distintas interpretaciones relativas a la disminución de la violencia en Bogotá, lo cierto es que desde 1995 la Administración Distrital de Bogotá comenzó a implementar con buenos resultados acciones de prevención de la violencia y la delincuencia, entre las que destacan: el

evaluados en nueve ocasiones, y fue posible evaluar a casi la totalidad de la muestra en cada entrevista. Datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Colombia.

ALBERTO BEGNÉ GUERRA

desarme, control de armas y “la hora zanahoria”;4 la atención a jóvenes involucrados en asuntos de violencia y consumo de drogas; el programa de seguridad y convivencia Bogotá; justicia cercana al ciudadano y la recuperación del espacio público, entre otros. Para la Administración Distrital, “la reducción de los delitos contra la vida e integridad personal y contra el patrimonio económico, que se puede observar a partir de 1995, responde a la formulación e implementación de su plan de seguridad y convivencia”, una política con enfoque de prevención social de la violencia y la delincuencia (Acero, 2002: 463). La experiencia acumulada y las prácticas probadas en distintos países, entre los cuales el Reino Unido es emblemático, muestran que no hay mejor inversión pública para lograr seguridad en una sociedad que la destinada a la prevención social de la violencia y la delincuencia. En este sentido, Waller (2014) apunta que, Estados Unidos, el país con más población penitenciaria entre lo que él llama las democracias avanzadas, tiene índices de delincuencia (excluyendo el homicidio y crímenes relacionados con armas de fuego, con tasas superiores) similares a otros países en Europa y Norteamérica donde la población privada de la libertad es sustancialmente menor. Entre los años de 1980 y 2010, el número de personas encarceladas en los Estados Unidos aumentó aproximadamente un 350 por ciento. El autor sostiene que la encarcelación, en lo particular, y el sistema de justicia penal en términos generales, requieren ser complementados por el enfoque de prevención social de la violencia y la delincuencia si se desea atender estos fenómenos de raíz. En efecto, sin el acompañamiento de políticas de prevención y reinserción social, el encarcelamiento podría inclusive complicar los problemas y factores vinculados con la incidencia delictiva y el actuar violento (Waller, 2014: 13). “La violencia no es inevitable, es prevenible” (2014: xi). Para decirlo de manera coloquial, no hay delito menos dañino que el que no ocurre. En México, si bien surgieron normas y organismos que contemplan a la prevención del delito desde un enfoque de política social en la década de los noventa; y se creó el Centro Nacional para la Prevención del Delito y Participación Ciudadana en 2009, fue hasta el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto cuando se elaboró y publicó un programa nacional con esos fines. El Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia plasma la visión y la más alta prioridad del presidente Enri4

La política de “hora zanahoria” consistía en el cierre de establecimientos nocturnos a la 1:00 a.m.