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laboral laboral La colección «Laboral» es una ambiciosa iniciativa de la Editorial «Tirant lo blanch» y un equipo de expertos en Derecho Laboral que puntualmente acercarán al profesional en la materia temas de interés y actualidad en el siempre cambiante mundo del Derecho del Trabajo.

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Eva López Terrada

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LOS INCENTIVOS A LA CREACIÓN DE EMPLEO Y AUTOEMPLEO

Las consideraciones que constituyen el presente estudio se refieren a las denominadas políticas activas de empleo del lado de la demanda, comprensivas de las políticas destinadas al fomento de empleo, tanto dependiente como autónomo, mediante incentivos de diversa índole. La necesidad de su análisis, evitado con frecuencia por los juristas del trabajo, resulta evidente en un momento como el actual, en el que se ha generalizado el discurso que rebate su eficacia -y, en ocasiones, su supervivencia- al tiempo que advierte sobre su posible responsabilidad en el menoscabo de las arcas de la Seguridad Social. Como no podía ser de otra forma, la investigación incluye la descripción de los incentivos vigentes a día de hoy en nuestro país; pero, además, argumenta en torno a las líneas que debería seguir su posible reforma, racionalización o simplificación.

Para ello, el trabajo incorpora un examen de los motivos que han conducido al actual cuestionamiento generalizado de los incentivos, y presta una especial atención a los resultados de las evaluaciones ya efectuadas, así como a las consecuencias que pueden derivar de las últimas medidas adoptadas en este terreno.

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SITUACIÓN ACTUAL Y PROPUESTAS DE REFORMA

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LOS INCENTIVOS A LA CREACIร N DE EMPLEO Y AUTOEMPLEO Situaciรณn actual y propuestas de reforma

Colección Laboral (Fundada por IGNACIO ALBIOL MONTESINOS) Consejo científico:

JOSÉ MARÍA GOERLICH (Director) ÁNGEL BLASCO PELLICER JESÚS R. MERCADER UGUINA FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL REMEDIOS ROQUETA BUJ

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LOS INCENTIVOS A LA CREACIÓN DE EMPLEO Y AUTOEMPLEO Situación actual y propuestas de reforma

EVA LÓPEZ TERRADA

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universitat de València

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

El estudio se ha realizado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y competitividad DER2012-36783 “La protección por desempleo en los umbrales del siglo XXI: logros, insuficiencias y propuestas alternativas”.

© Eva López Terrada

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-453-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN............................................................................ 11

II. LAS POLÍTICAS ACTIVAS DEL LADO DE LA DEMANDA........... 15 1. EL NUEVO MODELO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO.......................................................................................... 15 2. LOS INCENTIVOS EN LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO Y LOS PLANES ANUALES DE POLÍTICA DE EMPLEO............................................................ 17 2.1. Objetivos estratégicos y objetivos estructurales.................. 17 2.2. La perspectiva sindical y europea: El gasto en políticas activas del lado de la demanda.............................................. 20

III. LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE INCENTIVOS: ANTECEDENTES Y EVALUACIONES........................................................................... 25 1. LA PRIMERA ETAPA: EL FOMENTO DEL EMPLEO TEMPORAL............................................................................................ 25 2. LA SEGUNDA ETAPA: LA GENERALIZACIÓN DEL FOMENTO DEL EMPLEO INDEFINIDO MEDIANTE BONIFICACIONES DE LAS COTIZACIONES SOCIALES.................... 26 2.1. La multiplicación de los colectivos bonificados.................. 26 2.2. La evaluación de los programas de incentivos a la contratación................................................................................. 28 2.3. El fallido intento racionalizador de la reforma 2006.......... 30 3. LA TERCERA ETAPA: LOS INCENTIVOS AL EMPLEO DURANTE LA CRISIS..................................................................... 32 3.1. Las repercusiones de la evaluación en la reforma de 2010: la definición selectiva de colectivos.................................... 32 3.2. El apoyo al emprendedor tras la reforma de 2012............. 34 A) El contrato de apoyo a los emprendedores.................. 34 B) Otras medidas en materia de fomento del empleo y autoempleo de la reforma 2012...................................... 38

IV. LOS INCENTIVOS AL EMPLEO Y AL AUTOEMPLEO EN EL ÁMBITO ESTATAL.......................................................................... 41 1. EL PANORAMA GENERAL: LA PROLIFERACIÓN DE LAS BONIFICACIONES Y REDUCCIONES EN LAS CUOTAS A LA SEGURIDAD SOCIAL................................................................ 41 1.1. Bonificaciones y reducciones a la contratación laboral....... 42 A) De carácter general...................................................... 42 B) Jóvenes........................................................................ 46 C) Ámbitos específicos..................................................... 47 D) Incentivos al mantenimiento del empleo...................... 50 1.2. Bonificaciones y reducciones al trabajo autónomo............. 51 A) De carácter general...................................................... 51

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B) Menores de 30 años o mujeres menores de 35 años.... 53 C) Discapacitados, víctimas de violencia de género y víctimas de terrorismo....................................................... 53 D) Sustitución por interinos............................................. 54 E) Conciliación de la vida personal y familiar vinculada a la contratación............................................................ 54 F) Familiares.................................................................... 55 G) Ceuta y Melilla............................................................ 56 H) Venta ambulante......................................................... 57 I) Mantenimiento en el empleo de autónomos mayores.. 57 1.3. Complejidad y uso de las medidas constitutivas de la politica de fomento del empleo................................................ 57 2. LOS NUEVOS INCENTIVOS A LA CONTRATACIÓN: LA URGENTE NECESIDAD DE CREAR EMPLEO........................ 60 2.1. Los estímulos a la contratación de jóvenes: las leyes 11/2013 y 18/2014............................................................ 60 A) Los incentivos a la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa.................................................. 62 B) La reducción de la cotización a la Seguridad Social por la contratación indefinida de jóvenes a través de microempresas y autónomos........................................... 64 C) Los incentivos del contrato “generaciones”................. 65 D) El contrato “primer empleo” joven y los incentivos a su transformación en indefinido.................................. 66 E) Incentivos al contrato en prácticas para el primer empleo............................................................................. 68 F) Incentivos a la incorporación de jóvenes a entidades de la economía social....................................................... 70 G) Bonificaciones por contrataciones indefinidas de personas beneficiarias del Sistema Nacional de Garantía Juvenil: la Tarifa joven................................................ 71 2.2. Los nuevos estímulos a la contratación indefinida.............. 72 A) La tarifa plana reducida para nuevas contrataciones indefinidas................................................................... 72 B) El mínimo exento por la contratación indefinida de trabajadores................................................................ 75 3. LAS INNOVACIONES EN EL ÁMBITO DE LOS INCENTIVOS AL AUTOEMPLEO.................................................................... 77 3.1. Del refuerzo del “emprendimiento” a la promoción del autoempleo............................................................................ 77 A) La inconsistencia jurídica del concepto de emprendedor.............................................................................. 77 B) La sistematización y reforma de los incentivos al autoempleo........................................................................ 78 3.2. Los incentivos al autoempleo individual............................ 81 A) El apoyo a la conciliación de la actividad profesional con la vida familiar del autónomo............................... 81

Índice

9 B) La generalización de los incentivos al autoempleo....... 85 3.3. Los incentivos al autoempleo colectivo.............................. 88 A) El apoyo a las entidades de economía social................ 88 B) Los nuevos incentivos de la Ley de Economía Social... 90

V. LAS AYUDAS AUTONÓMICAS AL EMPLEO Y AUTOEMPLEO... 95 1. LAS POLÍTICAS DE EMPLEO AUTONÓMICAS...................... 95 1.1. El problema del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.................................................. 95 1.2. El Plan Anual de Política de Empleo para 2016................. 97 2. LAS INTERVENCIONES AUTONÓMICAS VIGENTES A FAVOR DEL EMPLEO Y DEL AUTOEMPLEO............................. 99

VI. CONCLUSIONES: REFLEXIONES SOBRE LA PERVIVENCIA DE LOS INCENTIVOS AL EMPLEO Y AUTOEMPLEO....................... 121

VII. BIBLIOGRAFÍA................................................................................ 127

I. INTRODUCCIÓN La clasificación de las políticas de empleo más frecuentemente utilizada por la doctrina laboralista es la que distingue entre dos categorías —políticas activas y pasivas— dependiendo del carácter preventivo o paliativo con que se dota a las actuaciones o medidas de políticas de empleo.

A su vez, las políticas activas suelen comprender medidas que inciden sobre la demanda de trabajo y optan por un criterio de implicación de gasto público. Se trata, pues, de medidas directas, que no pretenden innovar o modificar la normativa de contratación, sino que implican una transferencia monetaria al empresario con el fin de subvencionar la creación de empleo o autoempleo1.

Las consideraciones que constituyen el presente estudio se refieren, esencialmente, a este tipo de políticas de empleo, comúnmente denominadas políticas activas del lado de la demanda, comprensivas de las políticas destinadas al fomento de empleo, tanto dependiente como autónomo, mediante incentivos de diversa índole2. La necesidad de su estudio, evitado con frecuencia por los juristas del trabajo3, resulta evidente en un momento como el actual, en el que se ha generalizado el discurso que cuestiona su eficacia —y, en ocasiones, su supervivencia— al tiempo que advierte sobre su posible responsabilidad en el menoscabo de las arcas de la Seguridad Social. De la necesidad de su análisis están dejando constancia, en todo caso, diversos informes y normas de reciente aparición. Así, entre las observaciones incluidas en la Recomendación 6 del “Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo 2011-2015”, relativa a los incentivos al empleo, puede leerse que: “…la experiencia ha demostrado que una política de in1

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GRAU PINEDA, C., La bonificación de cuotas empresariales a la Seguridad Social como medida selectiva de fomento del empleo: régimen jurídico, acceda.ulpgc.es/bitstream/ 10553/3434/1/tesis_carmen_grau_2008.pdf, p. 43 y ss. Sobre las clasificaciones de las políticas de empleo puede verse también SARAGOSSÀ I SARAGOSSÀ, J. V., “Introducción a la política de empleo”, en: Saragossà i Saragossà, J. V., (coord.), Derecho del empleo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002.

MOLINA, O., “El fomento del empleo en España: incentivos a la contratación y al empleo autónomo”, en: Miguélez, F. (coord.), Diagnóstico socio-económico sobre las políticas de empleo en España, 2012-2014, Bellaterra (Cerdanyola del Vallès); Dipòsit Digital de Documents, Universitat Autònoma de Barcelona, htpp: //ddd.uab, cat// record/142912, p. 3-4.

OJEDA AVILÉS, A., “Las políticas activas de empleo en España”, en: A. Ojeda, et. al., La protección por desempleo en España: XII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Murcia, Laborum, 2015, p. 61-62 destaca que el conocimiento de la “barahúnda” de incentivos estatales y autonómicos requiere una dedicación que pocos especialistas parecen dispuestos a aplicar.

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centivos generalizados puede hacer perder parte de la eficacia de los mismos sobre la generación de nuevo empleo o su mantenimiento” y que “las medidas de fomento que se establezcan, en ningún caso debieran suponer un menoscabo para las arcas de la Seguridad Social, ni reducir la cuantía que se precisa para el abono periódico de las prestaciones del Sistema”.

Igualmente, cabría señalar que el artículo 121 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre entendía que “En coherencia con la Disposición final octava del Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, y con la misma finalidad de proporcionar una mayor seguridad jurídica, el Gobierno procederá a una reordenación normativa de los incentivos al autoempleo en el ámbito de empleo y Seguridad Social, en el título V de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, y en la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, según corresponda. Con este fin se incluirá en una sola disposición todos los incentivos y las bonificaciones y reducciones en la cotización a la Seguridad Social vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta Ley y se procederá, en su caso, a la armonización de los requisitos y obligaciones legal o reglamentariamente previstos”4. Del mismo modo, es posible apuntar que, más recientemente, en la disposición adicional séptima de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, el Gobierno se comprometía a desarrollar “un análisis del conjunto de bonificaciones a la contratación y reducciones en las cotizaciones a la Seguridad Social en vigor en todos los ámbitos territoriales que deberá presentar antes del 31 de mayo de 2016. Dicho análisis evaluará la eficacia de las medidas de apoyo a la contratación en vigor para el cumplimiento de sus objetivos, su impacto presupuestario y valorará la conveniencia de mantener los incentivos o de destinar esos recursos a otras iniciativas en el ámbito de las políticas activas de empleo”.

Mientras estas decisiones se materializan, el presente trabajo trata de arrojar alguna luz al respecto. Como no podía ser de otra forma, el estudio incluye la descripción de los incentivos vigentes a día de hoy en nuestro país. Esa descripción no ignora, sin embargo, que el conocimiento de la “foto fija” de los incentivos vigentes en una fecha determinada constituye una labor que, por sí misma, dado lo cambiante de la materia, puede resultar de escasa utilidad, pues aporta poca información para argumentar en torno a su supervivencia o, en su caso, en torno a las líneas que 4

Vid., la Ley 31/2015, de 9 de septiembre, por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la economía social, analizada en el apartado IV.3.

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debería seguir su posible reforma, racionalización o simplificación. Por ello, el trabajo realizado incorpora también un análisis de los motivos que han conducido al actual cuestionamiento generalizado de los incentivos al empleo, y presta una especial atención a los resultados de las evaluaciones ya efectuadas y a las consecuencias que pueden derivar de las últimas medidas adoptadas en este terreno.

II. LAS POLÍTICAS ACTIVAS DEL LADO DE LA DEMANDA 1. EL NUEVO MODELO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Según dispone el artículo 36.1 del vigente texto refundido de la Ley de Empleo aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre (en adelante, LE), se entiende por políticas activas de empleo “el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”.

Sin perjuicio de que, como se verá, estas políticas continúan siendo “las mismas de siempre” y siguen “hegemonizadas” por las bonificaciones a la contratación y al emprendimiento5, tras las últimas reformas acaecidas en la materia las políticas activas forman parte, junto a las políticas de intermediación laboral, de las políticas “de activación para el empleo” y se programan mediante las Estrategias Españolas de Activación de Empleo, de carácter plurianual, de cuya ejecución se encargan los Planes Anuales de Políticas de Empleo (vid. artículos 10 y 11 LE). Como es sabido, este “nuevo modelo” de políticas activas de empleo procede de las reformas operadas por el Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio (luego Ley 18/2014, de 15 de octubre), y fue acordado con las Comunidades Autónomas en la IV Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 11 de abril de 2013. En lo esencial, el cambio de modelo de políticas activas de empleo suponía, según se indicaba en la Exposición de motivos, “el tránsito desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a instrumentos jurídicos pensados para programas establecidos centralizadamente, a un nuevo modelo, acorde con las competencias de las Comunidades Autónomas ( ) y cuya financiación, ejecución, control y evaluación están orientados hacia la consecución de determinados objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación previamente establecidos”.

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CASAS BAAMONDE, M. E.; RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M.; VALDÉS DAL-RÉ, F., “El Real Decreto-Ley 8/2014: Garantía Juvenil y nuevo marco territorial de las políticas de empleo”, Relaciones Laborales, nº 9, 2014, p. 31.

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En coherencia con este nuevo modelo, se elaboró una nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo para el periodo 2014-2016, que supuso la modificación de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, básicamente, en tres aspectos: la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas; el cambio de la terminología de las “medidas” y “acciones” de políticas activas, por “servicios” y “programas”; y, por último, el establecimiento de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo. Todas estas modificaciones —comprendidas en el Título IV del Real Decreto-Ley 8/2014, luego Ley 18/2014— quedaron adscritas a la competencia del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica pues, en virtud de la doctrina incluida en la STC 22/2014, de 13 de febrero, el Estado ostenta, al amparo de la competencia contenida en el artículo 149.1.13 CE, “la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE”. Entiende el Tribunal en consecuencia que las Comunidades Autónomas pueden “establecer y desarrollar su propia política de empleo” pero “en la medida en que no se oponga o contradiga las políticas estatales y, por supuesto, no incida en la legislación laboral que es competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1.7 CE”. Aunque a juicio del Tribunal Constitucional con ello “no está desposeyendo a las Comunidades Autónomas de su capacidad normativa para regular, financiar y desarrollar sus propios programas de empleo” lo cierto es que queda poco espacio para ellos, a la vista, entre otras cosas, de la necesidad de que los planes propios se elaboren “de acuerdo con los objetivos de los Planes Anuales de Política de Empleo y en coherencia con las orientaciones y objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo” (artículo 19.4 LE)6.

Sea como fuere, la actual Estrategia Española de Activación para el empleo 2014-2016, aprobada por el RD 751/2014, de 5 de septiembre, terminó con la vigencia de la primera Estrategia Española —aprobada por el RD 1542/2011, de 31 de octubre— antes de tiempo, porque, según se declara expresamente, era necesario adaptarla al nuevo marco normativo derivado de la reforma laboral llevada a cabo por la Ley 3/2012, a 6

CASAS BAAMONDE, M. E.; RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M.; VALDÉS DAL-RÉ, F., “El Real Decreto-Ley 8/2014: Garantía Juvenil y nuevo marco territorial de las políticas de empleo”, cit, p. 23 y ss.; FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J., “Contratación laboral y política de empleo”, en: García Murcia, J. (coord.), Contratos de trabajo y políticas de empleo, Gobierno del Principado de Asturias, Consejería de Empleo, Industria y Turismo, Universidad de Oviedo, 2015, p. 33 y ss.

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la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que definió un marco de control riguroso sobre el presupuesto de todos los agentes del sector público; y, desde luego, a la Recomendación del Consejo Europeo de junio de 2012 de aumentar la eficacia de las políticas activas de trabajo y de reforzar la coordinación entre los Servicios Públicos de Empleo nacionales y regionales7.

2. LOS INCENTIVOS EN LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO Y LOS PLANES ANUALES DE POLÍTICA DE EMPLEO 2.1. Objetivos estratégicos y objetivos estructurales En el ámbito de los incentivos al incremento del empleo es clásico diferenciar entre los objetivos de orden coyuntural y los de orden estructural.

Los primeros buscan aumentar o mantener el empleo global durante un período de recesión, tratando de favorecer el empleo de forma general y no discriminatoria. Sin embargo, los segundos, al pretender una mayor igualdad en el acceso al empleo y una mejora del funcionamiento del mercado de trabajo, suelen referirse a grupos específicos. En todo caso, unos y otros se utilizan de manera combinada en sus programas de fomento del empleo por parte de la mayoría de países8.

Siguiendo este tipo de diferenciación, la Estrategia Española de Activación para el empleo 2014-2016 discrimina entre objetivos estratégicos o prioritarios —que son aquellos que adquieren especial relevancia en un momento determinado, y en los cuales se tiene que focalizar la atención y el esfuerzo durante un período de tiempo— y los objetivos estructurales —que son aquellos que, por tener naturaleza estable, requieren ser atendidos mediante actividades desarrolladas sostenidamente a lo largo del tiempo—.

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Sobre la influencia de las sugerencias de la Unión Europea en la reforma de las políticas activas de empleo, entre otros, OJEDA AVILÉS, A., “Las políticas activas de empleo en España”, cit, p. 42 y ss.; SARAGOSSÀ I SARAGOSSÀ, J. V., “Las reformas de la Ley de empleo”, en Roqueta Buj, R. (dir.), Crisis económica y medidas ante el desempleo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, p. 73 y ss. Las nuevas orientaciones en materia de política de empleo de la Unión Europea pueden consultarse, por su parte, en CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Economía, Trabajo y Sociedad. Memoria sobre la situación socioecómica y laboral. España 2015, Consejo Económico y Social, Madrid, 2016, p. 277 y ss.

8 OCDE, Los incentivos a la creación de empleo, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1983, p. 12 y ss.

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Por lo que a las políticas de fomento del empleo y autoempleo respecta, merece ser tenido en cuenta que los objetivos estratégicos del período 2014-2016 se han orientado sobre la base, entre otros, de la mejora de la empleabilidad de los jóvenes y cumplimiento de lo previsto por la Garantía Juvenil; el perfeccionamiento de la empleabilidad de otros colectivos especialmente afectados por el desempleo (desempleados de larga duración, mayores de 55 años y beneficiarios del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, PREPARA); o el impulso al emprendimiento. Mientras, los objetivos estructurales, de gran amplitud, se agrupan en función de los seis Ejes de las políticas de activación para el empleo en torno a los cuales debe articularse la Estrategia Española de Activación para el empleo (vid. artículo 10 LE), entre los que se encuentran los relacionados con las “Oportunidades de empleo” —Eje 3— y con el “Emprendimiento” —Eje 5—.

Por lo que aquí interesa, cabe subrayar que el Eje 3, relativo a las oportunidades de empleo, incluye las actuaciones “que tienen por objeto incentivar la contratación, la creación de empleo o el mantenimiento de los puestos de trabajo, especialmente para aquellos colectivos que tienen mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo, con especial consideración a la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. Según la Estrategia Española de Activación para el empleo 2014-2016 este Eje comprende los siguientes objetivos estructurales: – Fomentar y sostener la contratación de colectivos y sectores con dificultades, para proporcionar trabajo, experiencia y sostener la actividad económica: Fomentar la contratación de personas desempleadas, en especial aquellas con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral.

Proporcionar trabajo o experiencia profesional a las personas desempleadas, en especial con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral.

– Fomentar la contratación de personas desempleadas en sectores emergentes con perspectivas de crecimiento de empleo.

– Aflorar empleo en economía sumergida: Fomentar las oportunidades de empleo para personas que se encuentran en situación de empleo no declarado.

– Fomentar la inserción laboral de personas desempleadas perceptoras de prestaciones por desempleo: Fomentar la activación para el empleo de las personas beneficiarias de prestaciones para agilizar su incorporación

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al mercado de trabajo antes del agotamiento de las prestaciones, evitando con ello la desprotección del desempleado.

Por su parte, el Eje relativo al emprendimiento comprende las actividades “dirigidas a fomentar la iniciativa empresarial, el trabajo autónomo y la economía social, así como las encaminadas a la generación de empleo, actividad empresarial y dinamización e impulso del desarrollo económico local”. En este caso, la Estrategia Española de Activación para el empleo 2014-2016 distingue como objetivos estructurales los siguientes: – Formación y asesoramiento a emprendedores: Formación y asesoramiento integral a las personas emprendedoras que proporcione una mejor viabilidad de los proyectos empresariales.

– Apoyo a las iniciativas empresariales: Apoyo a las iniciativas empresariales, mejorando la eficacia y eficiencia de los servicios y ayudas que se les ofrecen.

– Promover el desarrollo territorial: Promover el desarrollo territorial, apoyando especialmente la creación de nuevas iniciativas empresariales en zonas rurales.

– Fomentar la cultura emprendedora.

– Fomento del empleo autónomo: Incorporar a los desempleados al empleo autónomo y economía social.

Como no podía ser de otra forma, los Planes Anuales de Política de Empleo de los años 2013, 2014, 2015 y 2016 han dirigido los servicios y programas a desarrollar por los Servicios Públicos de Empleo al cumplimiento de una serie de objetivos estratégicos entre los que no existen diferencias significativas9 y que se refieren, de conformidad con la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016, a la mejora de la empleabilidad de los jóvenes y desarrollo del Plan de Implementación de la Garantía Juvenil en España; al apoyo a la empleabilidad de otros colectivos especialmente afectados por el desempleo, en particular la de los mayores de 45 años que sean desempleados de larga duración y la de los beneficiarios del PREPARA, o al impulso del emprendimiento como parte inseparable de la activación y recuperación del empleo. Asimismo, los PAPE han enmarcado todos los servicios y programas de políticas activas de empleo e intermediación laboral en los Ejes en los que se ordenan los objetivos estructurales definidos en la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016. Hay que tener presente que, de acuerdo con el nuevo modelo implementado, las políticas de activación para el empleo 9

MOLINA, O., “El fomento del empleo en España: incentivos a la contratación y al empleo autónomo”, cit., pp. 9-10.

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que desarrollen los Servicios Públicos de Empleo deben ser objeto de evaluación respecto de la consecución de los objetivos estratégicos y estructurales establecidos, de forma que tienen que mantener permanentemente actualizados el conjunto de servicios y programas de políticas activas de empleo e intermediación laboral, a fin de que resulten eficaces. Además, siguiendo el nuevo modelo, la distribución de los fondos estatales se hace en función del cumplimiento por parte de cada Comunidad Autónoma de los objetivos acordados el año anterior.

2.2. La perspectiva sindical y europea: El gasto en políticas activas del lado de la demanda A la vista de lo expuesto, no resulta extraño que los sindicatos más representativos a nivel estatal consideren que los Planes Anuales hasta ahora aprobados, incluyendo el presentado para el año 201610, se limitan a recopilar los servicios y programas a desarrollar o ejecutar por las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal, sin efectuar un correcto diagnóstico del mercado laboral español, tras una evaluación real de los programas y servicios ejecutados en planes anteriores. Según UGT y CCOO, la metodología de evaluación utilizada, con un sistema de indicadores consensuado con las Comunidades Autónomas, resulta de difícil interpretación y, si bien sirve como herramienta de distribución de fondos para políticas activas entre Comunidades Autónomas en función de objetivos, no permite conocer los resultados reales de los programas y planes en el mercado laboral, como son el Programa de Activación para el Empleo y el Plan de Garantía Juvenil. Los sindicatos reivindican, por lo demás, un aumento en la partida presupuestaria dedicada a políticas activas y una mayor participación en la elaboración de los Planes Anuales de Política de Empleo11.

Se coincida o no con las críticas vertidas por los sindicatos, lo cierto es que no cabe ignorar la necesidad de someter a revisión muchos de los aspectos en los que vienen fundamentándose las políticas activas del lado de la demanda.

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La Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo, publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 2016, por el que se aprueba el Plan Anual de Política de Empleo para 2016, según lo establecido en el artículo 11.2 del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre. http: //www.ugt.es/SitePages/NoticiaDetalle.aspx?idElemento=1831