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EL CONTROL JUDICIAL EN EL PROCEDIMIENTO DE LA FISCALÍA EUROPEA EN ESPAÑA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Luis González Cussac

Ignacio Sancho Gargallo

Luis López Guerra

Elisa Speckmann Guerra

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL CONTROL JUDICIAL EN EL PROCEDIMIENTO DE LA FISCALÍA EUROPEA EN ESPAÑA

Lidia Domínguez Ruiz Profesora Titular de Derecho Procesal Universidad de Almería

tirant lo blanch Valencia, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Estudio realizado en el marco del Proyecto I+D+i UAL-FEDER: “Hacia una Justicia eficiente y sostenible: una aproximación multidisciplinar” (Referencia: UAL2020-SEJ-C1965), Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades, Junta de Andalucía, cofinanciado por el Programa Operativo FEDER 2014-2020. Colección Derecho Procesal Directores: IGNACIO DÍEZ-PICAZO Catedrático de Derecho Procesal FERNANDO GASCÓN INCHAUSTI Catedrático de Derecho Procesal

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1169-460-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mi compañero de vida, Maikel

Índice Prólogo...................................................................................................

Abreviaturas..........................................................................................

Introducción..........................................................................................

Capítulo I Aproximación a la Fiscalía Europea 1. 2.

¿POR QUÉ SE CREA UNA FISCALÍA EUROPEA? ................. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL REGLAMENTO (UE) 2017/1939 POR EL QUE SE CREA UNA FISCALÍA EUROPEA ...................................................................... 2.1. Estructura, principios y funciones de la Fiscalía Europea...................................................................................... 2.2. Ámbito de aplicación de la Fiscalía Europea.................. EL PROCEDIMIENTO DE LA FISCALÍA EUROPEA EN ESPAÑA: EL CAMBIO DE PARADIGMA ..................................... 3.1. La incompatibilidad de la Fiscalía Europea con el modelo de proceso penal español......................................... 3.2. Novedades introducidas en el modelo de proceso penal a raíz de la LO 9/2021, de 1 de julio......................... 3.3. El procedimiento especial para la actuación de la Fiscalía Europea en España en el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2020: ¿acierto o error?.......

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Capítulo II Las atribuciones del Juez de Garantías en el procedimiento de la Fiscalía Europea en España 1. 2.

INTRODUCCIÓN ...................................................................... EL CONTROL JUDICIAL DURANTE EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN ......................................................... 2.1. Consideraciones preliminares sobre la iniciación del procedimiento de investigación.......................................

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Índice

2.2. Funciones del Juez de Garantías...................................... 2.2.1. La declaración de secreto total o parcial del procedimiento de investigación................................. 2.2.2. Autorización judicial de las diligencias de investigación................................................................... a) Aproximación a las diligencias de investigación practicadas por el Fiscal Europeo Delegado................................................................. b) La autorización del Juez de Garantías de las diligencias de investigación restrictivas de derechos fundamentales................................ c) El papel del Juez de Garantías en las investigaciones transfronterizas............................... 2.2.3. Procedimiento para la adopción y prórroga de medidas cautelares personales.............................. a) Medidas cautelares que puede ordenar directamente el Fiscal Europeo Delegado....... b) Medidas cautelares que requieren la autorización del Juez de Garantías.......................... 2.2.4. Incidente para el aseguramiento de las fuentes de prueba............................................................... 2.2.5. Impugnación de los decretos del Fiscal Europeo Delegado................................................................ 2.2.6. Otras atribuciones del Juez de Garantías............. a) Atribuciones relativas a la primera comparecencia para el traslado de cargos a la persona investigada.............................................. b) Especialidades relativas a la ejecución de determinadas diligencias de investigación... c) Posible actuación en materia de medidas cautelares reales............................................. EL CONTROL JUDICIAL DURANTE LA FASE INTERMEDIA .............................................................................................. 3.1. Consideraciones preliminares.......................................... 3.2. Funciones del Juez de Garantías...................................... 3.2.1. La apertura del juicio oral.................................... 3.2.2. El sobreseimiento..................................................

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Índice

1. 2.

Capítulo III Otras cuestiones relativas al procedimiento de la Fiscalía Europea en España LA IMPUGNACIÓN DE LOS AUTOS DICTADOS POR EL JUEZ DE GARANTÍAS............................................................... LA RESOLUCIÓN DE LAS CUESTIONES DE COMPETENCIA ENTRE LOS FISCALES EUROPEOS DELEGADOS Y LAS AUTORIDADES NACIONALES ....................................... 2.1. Supuestos y autoridades competentes para resolver....... 2.2. La intervención del TJUE en las cuestiones de competencia..................................................................................

Bibliografía............................................................................................

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Prólogo

Tras Reclamación de deudas transfronterizas (2013) y La orden europea de investigación: Análisis legal y aplicaciones prácticas (2019), Lidia Domínguez Ruiz publica ahora su tercera monografía, El control judicial en el procedimiento de la Fiscalía Europea en España, que es el trabajo que presentó en el concurso en el que obtuvo su plaza de Profesora Titular de Derecho Procesal en la Universidad de Almería. Manteniéndose dentro del ámbito de la cooperación judicial en la Unión Europea, este nuevo trabajo supone una continuación de la investigación de la autora en materia de cooperación judicial penal, centrándose ahora en el procedimiento de la Fiscalía Europea en España y, en concreto, en el control que desarrolla el Juez de Garantías, tanto durante la fase de investigación como en la fase intermedia. Como se sabe, el Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo de 12 de diciembre de 2017, creó la Fiscalía Europea como un órgano específicamente encargado de investigar y ejercitar la acusación en los delitos que perjudiquen los intereses financieros de la Unión. Y dicho órgano se incorporó al ordenamiento español por medio de la Ley Orgánica 9/2021. No obstante, y aunque el art. 13.1 del reglamento europeo nos dice que los Fiscales Europeos Delegados tendrán las mismas potestades que los fiscales nacionales en materia de investigación y ejercicio de la acción penal que los fiscales nacionales, resulta que en España la dirección de la investigación penal está actualmente atribuida al Juez de Instrucción, correspondiendo al Ministerio Fiscal únicamente la función de acusar. Por ello, la norma española desarrolla un procedimiento penal especial para aquellos delitos que son competencia de la Fiscalía Europea, en el que se atribuye al Fiscal Europeo Delegado

Luis Gómez Amigo

la investigación, además de la acusación; y al Juez de Garantías le corresponde el control judicial de su actuación. La profesora Domínguez Ruiz aborda el estudio con destreza y con una estructura muy adecuada, siendo palpable su dominio de las técnicas y criterios de interpretación aplicables en materia de cooperación judicial, en este caso en materia penal, adquiridas en sus estudios anteriores. Así, en el primer capítulo realiza una aproximación a la institución de la Fiscalía Europea y su repercusión en nuestro ordenamiento, que conlleva la atribución de la investigación a los Fiscales Europeos Delegados y la instauración de la figura del Juez de Garantías en el procedimiento de la Fiscalía Europea en España. En el segundo capítulo la autora se centra específicamente en el objeto principal de su trabajo, esto es, el control realizado por el Juez de Garantías, tanto durante la fase de investigación, como en la fase intermedia, analizando de manera pormenorizada las funciones que corresponden a dicho órgano jurisdiccional en cada una de las fases. Por último, de manera acertada, la autora traslada a un tercer capítulo dos cuestiones directamente relacionadas con el control judicial en el procedimiento de la Fiscalía Europa como son la impugnación de los autos dictados por el Juez de Garantías; y la resolución de las cuestiones de competencia entre los Fiscales Europeos Delgados y las autoridades nacionales. En definitiva, la profesora Domínguez Ruiz nos presenta un estudio riguroso de una materia novedosa y compleja, y lo hace, como es habitual en ella, presentándonos sus acertadas reflexiones de manera clara y precisa, demostrando que con esta obra ha alcanzado la plena madurez investigadora.

Luis Gómez Amigo

Catedrático de Derecho Procesal Universidad de Almería

Abreviaturas AAN

Auto de la Audiencia Nacional.

ALECrim

Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 24 de noviembre de 2020.

Art./Arts.

Artículo/Artículos.

ATS

Auto del Tribunal Supremo.

BOE

Boletín Oficial del Estado.

Constitución Española.

Cfr.

Confróntese.

CGPJ

Consejo General del Poder Judicial.

Coord./Coords. Coordinador/Coordinadores. CP

Código Penal.

Dir./Dirs.

Director/Directores.

Directiva PIF

Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal.

DOUE

Diario Oficial de la Unión Europea.

LECrim

Ley de Enjuiciamiento Criminal.

LOFE

Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea.

LOPJ

Ley Orgánica del Poder Judicial.

LRM

Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea.

Pág./Págs.

Página/Páginas.

Reglamento Interno FE

Reglamento Interno de la Fiscalía Europea de 12 de octubre de 2020.

16 RFE

STCE STJUE TC TCEE TFUE TJUE TS TUE UE

Abreviaturas

Reglamento (UE) 2017/1939, del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea. Sentencia de Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tribunal Constitucional. Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tribunal Supremo. Tratado de la Unión Europea. Unión Europea.

Introducción

La creación de una Fiscalía Europea, como órgano independiente de la Unión Europea, surge ante la necesidad de luchar contra el fraude y la delincuencia transnacional que afecta a los intereses financieros de la Unión. Problemática que ha estado presente desde sus inicios causando importantes daños financieros, ya que los Estados miembros no ofrecen una protección eficaz para hacer frente a este tipo de delincuencia fuera de sus fronteras por los pocos recursos con los que cuentan. Asimismo, aunque la Unión dispone de órganos como Eurojust, Europol y OLAF, que facilitan el intercambio de información y coordinan las investigaciones y procedimientos penales que se realizan a escala nacional, carecen de competencia para llevar dichas actuaciones por su cuenta. Por todo ello, y con no pocos obstáculos, se consiguió finalmente en 2017, gracias al procedimiento de cooperación reforzada previsto en el artículo 86 del TFUE, la elaboración del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, en vigor desde el 20 de noviembre de dicho año; no obstante, la Fiscalía Europea no comenzó a funcionar hasta el 1 de junio de 2021. Aunque la Unión Europea tiene un origen económico, llama la atención el hecho de que la Fiscalía Europea sólo se centre en la persecución de los denominados “delitos PIF”, es decir, aquellos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, como son el fraude, la corrupción, el blanqueo de capitales y la malversación, ya que existen otros delitos graves con dimensión transfronteriza que también podrían tener cabida dentro del ámbito de competencia de este nuevo órgano. Sin embargo, hoy en día, su ámbito se limita a los mencionados delitos, sin ni siquie-

Lidia Domínguez Ruiz

ra haberse conseguido su ampliación a los delitos de terrorismo transfronterizos como fue propuesto por la Comisión Europea, lo que, además, sería posible en base al artículo 86.4 del TFUE. Pero la posición de los Estados miembros ha jugado un papel importante al respecto, al no estar dispuestos a la merma de sus competencias. Si bien, no cabe duda de que nos encontramos ante un instrumento innovador en materia de cooperación judicial penal, ya que es el primer órgano europeo encargado de investigar, de manera específica, los delitos que perjudican a los intereses financieros de la Unión. Función que, en cada Estado miembro, desempeñan los Fiscales Europeos Delegados designados, a quienes, además, les corresponde el ejercicio de la acción penal y, por tanto, ejercer las funciones de acusación ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, así como solicitar la apertura del juicio oral; lo que, sin duda, afecta a sistemas nacionales como el español por lo que respecta al modo en el que se organizan las investigaciones penales, ya que en nuestro ordenamiento la dirección de la investigación corresponde al Juez de Instrucción, sin perjuicio de lo que sucede en el proceso de menores. Por ello son importantes las adaptaciones que han tenido que realizarse para que sea posible la aplicación de la Fiscalía Europea en España, al menos hasta la posible reforma estructural del proceso penal español con la que se pretende atribuir la dirección de la investigación penal al Ministerio Fiscal; reforma prevista en el Anteproyecto de LECrim de 2020. Así, actualmente, junto a nuestro modelo tradicional de proceso penal contamos con un modelo alternativo, en el ámbito de competencia de la Fiscalía Europea, en el que la competencia para investigar y ejercer la acción penal corresponde a los Fiscales Europeos Delegados, y donde un Juez de Garantías, autoridad judicial imparcial, es el encargado de velar, al menos, por la salvaguarda de los derechos fundamentales; lo que encuentra regulación en la Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación

Introducción

reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, en vigor desde el 3 de julio de 2021, siéndole de aplicación de manera supletoria la regulación contemplada en nuestra LECrim para el procedimiento abreviado. El grado de control judicial en las actuaciones de la Fiscalía Europea depende del sistema establecido por cada Estado miembro en su ordenamiento, ya que este es uno de los aspectos en los que el RFE deja un margen de actuación para la adaptación de este nuevo instrumento. En concreto, por lo que a España se refiere, la intervención del Juez de Garantías en el procedimiento de la Fiscalía Europea no se limita al ámbito de la salvaguarda de los derechos fundamentales, sino que asume otras funciones para garantizar de esta manera la imparcialidad de los Fiscales Europeos Delegados, ya que estos últimos ejercen la doble función de investigar y acusar. Por ello, lo que pretendemos con el presente trabajo es dejar constancia del control judicial previsto en nuestro ordenamiento a lo largo del procedimiento de la Fiscalía Europea, para ver si realmente se consigue un proceso penal más ágil y eficaz. No obstante, antes de ello, resulta necesario hacer una primera aproximación a la Fiscalía Europea, tanto desde el ámbito europeo como nacional. Así, nos referimos al porqué de su creación y realizamos unas consideraciones generales sobre el RFE, tras lo que abordamos el cambio de paradigma que este nuevo órgano ha supuesto en nuestro ordenamiento, por la incompatibilidad que supone con nuestro modelo de proceso penal, destacando las novedades que la LOFE introduce para hacer posible la actuación de la Fiscalía Europea en España. Igualmente, nos posicionamos sobre el procedimiento especial para la actuación de la Fiscalía Europea en España previsto en el ALECrim de 2020, aunque sin adentrarnos en la regulación propuesta por ser norma no vigente. A continuación, ya estaremos en disposición de centrarnos en el objeto principal del presente trabajo, es decir, las atribuciones que corresponden al Juez de Garantías en el procedimiento de la Fiscalía Europea, analizando tanto el control judicial llevado

Lidia Domínguez Ruiz

a cabo durante la fase de investigación como durante la fase intermedia, ya que en la fase del juicio oral las competencias las asume el tribunal competente para el enjuiciamiento. Asimismo, tratamos la impugnación de los autos dictados por el Juez de Garantías a lo largo de este procedimiento, ya que no todos ellos son susceptibles de recurso. Finalmente, terminamos nuestro trabajo abordando una cuestión un tanto controvertida a la que el RFE se refiere en términos de control jurisdiccional; nos referimos a la resolución de los conflictos de competencia que pueden surgir entre la Fiscalía Europea y las autoridades nacionales. En definitiva, con este nuevo instrumento se pretende solucionar las deficiencias de los actuales mecanismos antifraude de la Unión Europea y garantizar una mejor protección de los intereses financieros de la Unión y, por ende, de los propios ciudadanos. Avanzándose así en el ámbito de la cooperación judicial penal, al darse un paso más en la construcción de un verdadero espacio europeo de justicia penal, por el ámbito y origen de las normas que regulan este nuevo órgano. Aunque por el recelo de los ordenamientos nacionales a la pérdida de sus competencias son diversas las cuestiones que el legislador, finalmente, ha seguido dejando en manos de los Estados miembros, apartándose así de la idea originaria prevista en la Propuesta de Reglamento de la Fiscalía Europea. Y es aquí donde juega un papel importante, al menos en nuestro ordenamiento, la figura del Juez de Garantías.