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LA PROTECCIÓN DE LA DEPENDENCIA Comentarios a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia

REMEDIOS ROQUETA BUJ (coordinadora) FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR MARÍA AMPARO GARCÍA RUBIO JAVIER THIBAULT ARANDA LUIS ENRIQUE NORES TORRES

tirant lo b anch Valencia, 2007

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REMEDIOS ROQUETA BUJ y otros

ÍNDICE ABREVIATURAS .................................................................................

PRESENTACIÓN .................................................................................

15 17

Capítulo 1 LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ESTADOCOMUNIDADES AUTONOMAS EN MATERIA DE DEPENDENCIA I. INTRODUCCION .....................................................................

II. SOBRE EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE LA “ASISTENCIA SOCIAL” .....................................................................

III. SOBRE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL ESTADO RECONOCIDA EN EL ART. 149.1.1ª CE Y SU POSIBLE EJERCICIO PARA LIMITAR LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE “ASISTENCIA SOCIAL” .........................................................................................

1. Sobre la naturaleza del art. 149.1.1ª CE ............................

2. Sobre los derechos constitucionales a los que se refiere el art.

149.1.1ª CE ...........................................................................

3. Sobre la noción de “condiciones básicas” garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes .........

4. Sobre el posible alcance del art. 149.1.1ª CE en materia de Asistencia Social ..................................................................

IV. SOBRE LA LEY DE DEPENDENCIA COMO REGULADOR DE CONDICIONES BASICAS QUE GARANTICEN LA IGUALDAD DE TODOS LOS ESPAÑOLES EN EL EJERCICIO DE DERECHOS CONSTITUCIONALES ......................................

21 27

42 46 48 50 55

59

Capítulo 2 EL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA I. EL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA: PRINCIPIOS Y OBJETIVOS .....................

II. NIVELES DE PROTECCIÓN DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA ..................

III. RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE DEPENDENCIA ..............................................

1. Estado ...................................................................................

2. Comunidades Autónomas ....................................................

3. Entidades Locales ................................................................

73 81 87 87 90 94

8

ÍNDICE

IV. COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ...................................................

1. El Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia ..................................................

1.1. Composición .................................................................

1.2. Funciones .....................................................................

1.3. Funcionamiento ...........................................................

2. Los convenios de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas ...................

V. LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA ............

1. El Comité Consultivo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia ..................................................

1.1. Composición .................................................................

1.2. Funciones .....................................................................

2. El Consejo Estatal de las Personas Mayores .....................

2.1. Composición .................................................................

2.2. Funciones .....................................................................

3. El Consejo Nacional de la Discapacidad .............................

3.1. Composición .................................................................

3.2. Funciones .....................................................................

4. El Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social ...................................................................

4.1. Composición .................................................................

4.2. Funciones .....................................................................

5. Los Consejos Autonómicos de Personas Mayores y Personas con Discapacidad .................................................................

5.1. Composición .................................................................

5.2. Funciones .....................................................................

VI. LA RED DE SERVICIOS DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA .............................

95 96 96 97 99 104 109 111 111 112 112 112 114 115 115 116 117 118 120 121 122 125 126

Capítulo 3 LA DEPENDENCIA Y SU VALORACIÓN I. LA DEPENDENCIA .................................................................

1. Concepto de dependencia ....................................................

2. Los grados y niveles de dependencia ..................................

3. El reconocimiento de las situaciones vigentes de gran invalidez y de necesidad de ayuda de tercera persona .............

II. LA VALORACIÓN DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA 1. El baremo para la valoración del grado y nivel de dependencia .........................................................................................

2. Órganos competentes para valorar la situación de dependencia ...................................................................................

135 135 141 143 146 146 149

ÍNDICE

III. ÓRGANOS Y PROCEDIMIENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA Y DEL DERECHO A LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA ......................

IV. LA REVISIÓN DEL GRADO O NIVEL DE DEPENDENCIA Y DE LA PRESTACIÓN RECONOCIDA ....................................

9

152 160

Capítulo 4 LOS BENEFICIARIOS DE LOS SERVICIOS Y PRESTACIONES DE DEPENDENCIA I. REQUISITOS GENERALES ....................................................

1. La exigencia de un período de residencia mínimo en España 2. Los extranjeros y las prestaciones de dependencia ...........

2.1. Los distintos tipos de extranjeros. Régimen jurídico aplicable a los extranjeros comunitarios ....................

2.2. El régimen jurídico de los extranjeros no comunitarios II. LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN A FAVOR DE LOS ESPAÑOLES NO RESIDENTES EN ESPAÑA Y DE LOS EMIGRANTES RETORNADOS ......................................................

III. DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA .............................................................................

1. Derecho a la protección de la dignidad ...............................

2. Derecho a la igualdad de trato y a la no discriminación ...

3. Derecho a la información .....................................................

4. Derecho a la intimidad y a la protección de datos personales 5. Derecho a la participación ...................................................

6. Derecho a la autonomía .......................................................

7. Derecho a la tutela judicial .................................................

8. Otros derechos .....................................................................

8.1. Derechos relacionados con la protección de la salud .

8.2. Derecho a una atención individualizada ....................

8.3. Derecho a un alojamiento adecuado ...........................

8.4. Derecho al desarrollo ...................................................

8.5. Derecho a la calidad del servicio .................................

IV. OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA .......................................................................

163 165 172 174 180

188 192 193 195 198 206 208 210 217 219 220 221 224 225 225 226

Capítulo 5 PRESTACIONES Y CATÁLOGO DE SERVICIOS I. LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA .............................

1. Objetivos ...............................................................................

1.1. La atención y promoción de la autonomía personal ...

1.2. La igualdad de oportunidades .....................................

233 233 234 238

10

ÍNDICE

2. Tipos de prestaciones ..........................................................

3. Determinación de las prestaciones de dependencia reconocidas y asignadas a cada usuario: procedimiento y límites 3.1. Criterios de prelación entre las prestaciones de dependencia ...........................................................................

3.2. Reglas de incompatibilidad .........................................

II. LOS SERVICIOS .......................................................................

1. Recursos destinados a la prestación de los servicios .........

1.1. Naturaleza y características de las entidades integradas en la red del SAAD ................................................

1.2. Otras entidades prestadoras de servicios no integradas en el SAAD ...................................................................

2. Intensidad de los servicios ..................................................

3. Criterios de prelación en el acceso a los servicios ..............

4. El catálogo de servicios ........................................................

4.1. Modalidades de “servicio” incluidas en el Catálogo ...

4.2. Modalidades de “servicio” no incluidas expresamente en el Catálogo ...............................................................

4.3. La relación legal de servicios: ¿una lista cerrada? .....

5. Gestión de los servicios ........................................................

240 242 243 249 254 255 255 263 265 268 276 276 278 288 293

Capítulo 6 SERVICIOS (I): SERVICIOS DE PREVENCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA, SERVICIO DE TELEASISTENCIA, Y SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO I. EL SERVICIO DE PREVENCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA .................................................................

1. Finalidad del servicio de prevención ..................................

2. Ámbito subjetivo de los programas de prevención .............

3. Contenido del servicio de prevención .................................

II. EL SERVICIO DE TELEASISTENCIA ...................................

1. Contenido del servicio de teleasistencia .............................

2. Finalidad del servicio de teleasistencia ..............................

3. Régimen jurídico del servicio de teleasistencia ..................

3.1. Régimen de incompatibilidades ..................................

3.2. Usuarios del servicio ....................................................

3.3. Otras cuestiones relativas al servicio de teleasistencia III. EL SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO .............................

1. Contenido del servicio de ayuda a domicilio ......................

1.1. Actuaciones incluidas en el servicio ...........................

1.2. El carácter “domiciliario” de la ayuda ........................

2. Finalidad del servicio de ayuda a domicilio .......................

3. Usuarios del servicio ...........................................................

297 297 299 301 307 308 313 313 314 316 319 321 323 323 329 331 332

ÍNDICE

11

4. Entidades prestadoras del servicio: gestión y recursos .....

5. Otras cuestiones sobre el régimen jurídico de la ayuda a domicilio ...............................................................................

5.1. Reconocimiento y alcance individual del servicio ......

5.2. Causas de suspensión y extinción del servicio ...........

5.3. Derechos y deberes de los usuarios .............................

5.4. Control de calidad del servicio ....................................

5.5. Financiación y participación del usuario en el coste del servicio ..........................................................................

5.6. Régimen de incompatibilidades del servicio ..............

335 338 338 343 344 345 346 349

Capítulo 7 SERVICIOS (II): EL SERVICIO DE CENTRO DE DÍA Y DE NOCHE I. INTRODUCCIÓN .....................................................................

II. FINALIDAD DEL SERVICIO DE CENTRO DE DÍA Y DE NOCHE ......................................................................................

III. USUARIOS DEL SERVICIO DE CENTRO DE DÍA Y DE NOCHE ......................................................................................

IV. PRESTACIONES DEL CENTRO DE DÍA Y DE NOCHE .....

V. PROCEDIMIENTO Y BAREMO DE ACCESO .......................

VI. FINANCIACIÓN Y PARTICIPACIÓN DEL USUARIO EN EL COSTE DEL SERVICIO ...........................................................

VII. FINALIZACIÓN DE LA ESTANCIA EN EL CENTRO DE DÍA Y DE NOCHE ............................................................................

353 355 358 363 373 381 384

Capítulo 8 SERVICIOS (III): EL SERVICIO DE ATENCIÓN RESIDENCIAL I. INTRODUCCIÓN .....................................................................

II. LAS PREVISIONES DE LA LAAD ..........................................

1. Noción y tipología ................................................................

2. La prestación del servicio: centros públicos y privados concertados ................................................................................

3. Requisitos y criterios de acceso ...........................................

4. Otras previsiones .................................................................

III. LOS SERVICIOS DE ATENCIÓN RESIDENCIAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS .............................................

1. El tratamiento autonómico de las residencias para personas mayores ................................................................................

1.1. Noción ...........................................................................

1.2. Tipología .......................................................................

389 392 392 393 394 396 399 400 401 402

12

ÍNDICE

1.2.1. Tipos de plazas en función de las condiciones del usuario ..............................................................

1.2.2. Tipos de plazas en atención a la duración de la estancia .............................................................

1.3. Contenido .....................................................................

1.4. Beneficiarios: requisitos y criterios de acceso ............

1.5. Procedimiento ..............................................................

1.5.1. El procedimiento general .................................

1.5.2. Los traslados y permutas .................................

1.5.3. La reserva de plaza y la pérdida de la condición de usuario .........................................................

1.6. Derechos y obligaciones de los usuarios .....................

1.7. Financiación: las aportaciones de los usuarios ..........

2. El tratamiento autonómico de las residencias para personas con discapacidad ..................................................................

2.1. Tipología .......................................................................

2.2. Requisitos de acceso ....................................................

IV. APRECIACIONES FINALES ...................................................

403 404 406 408 411 411 415 416 417 422 426 427 428 430

Capítulo 9 LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS I. LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS: TIPOLOGÍA Y ASPECTOS COMUNES ................................................................

II. PRESTACIÓN ECONÓMICA VINCULADA AL SERVICIO .

1. Las ayudas autonómicas para la asistencia domiciliaria ..

2. Las ayudas autonómicas para la asistencia en establecimientos .................................................................................

III. PRESTACIÓN ECONÓMICA PARA CUIDADOS EN EL ENTORNO FAMILIAR Y APOYO A CUIDADORES NO PROFESIONALES ................................................................................

1. Prestación económica para cuidados en el entorno familiar 1.1. Las ayudas económicas autonómicas para familias con personas mayores dependientes .................................

1.2. Las ayudas económicas autonómicas para el acogimiento familiar de personas mayores .........................

2. Las acciones de apoyo a cuidadores no profesionales ........

2.1. Los programas autonómicos de apoyo a la información y formación de las familias y cuidadores no profesionales ..................................................................................

2.2. Los programas autonómicos de estancia diurna y respiro familiar .................................................................

2.2.1. Los programas de estancia diurna y respiro familiar de Andalucía .......................................

435 441 446 450

457 457 463 470 474

475 476 477

ÍNDICE

2.2.2. Los programas “bono respiro” de la Comunidad Valenciana ........................................................

IV. PRESTACIÓN ECONÓMICA DE ASISTENCIA PERSONAL V. LAS AYUDAS ECONÓMICAS PARA FACILITAR LA AUTONOMÍA PERSONAL .................................................................

13 480 483 488

Capítulo 10 FINANCIACIÓN DEL SISTEMA Y APORTACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS I. LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS .........................................................

II. LA PARTICIPACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS EN EL COSTE DE LOS SERVICIOS ..........................................................

493 503

Capítulo 11 LA CALIDAD Y EFICACIA DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA I. CUESTIONES GENERALES ...................................................

II. MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA CALIDAD DEL SISTEMA ..............................................................................................

1. Calidad en el Sistema para la Autonomía y Atención de la Dependencia .........................................................................

2. Calidad en la prestación de los servicios ............................

III. FORMACIÓN EN MATERIA DE DEPENDENCIA ...............

IV. SISTEMA DE INFORMACIÓN ...............................................

V. ACTUACIÓN CONTRA EL FRAUDE .....................................

521 521 521 534 536 544 549

Capítulo 12 INFRACCIONES Y SANCIONES I. RESPONSABLES .....................................................................

II. LAS INFRACCIONES Y SU CLASIFICACIÓN .....................

1. Generar daños o situaciones de riesgo para la integridad física o psíquica ....................................................................

2. Conculcar la dignidad de las personas en situación de dependencia .........................................................................

3. Tratar discriminatoriamente a las personas en situación de dependencia .........................................................................

4. Dificultar o impedir el ejercicio de cualesquiera de los derechos reconocidos a las personas en situación de dependencia ...................................................................................

5. Obstruir la acción de los servicios de inspección ...............

551 556 559 559 560

560 562

14

ÍNDICE

6. Negar el suministro de información o proporcionar datos falsos .....................................................................................

7. Aplicar las prestaciones económicas a finalidades distintas 8. Incumplir las normas relativas a la autorización de apertura, funcionamiento y acreditación de centros ....................

9. Incumplir los requerimientos específicos que formulen las Administraciones Públicas competentes ............................

10. Las coacciones, amenazas, represalias o cualquier otra forma de presión ..................................................................

11. La reincidencia ....................................................................

12. Otras infracciones ................................................................

13. Competencias de las Comunidades Autónomas .................

IV. LAS SANCIONES .....................................................................

V. MEDIDAS CAUTELARES .......................................................

VI. PRESCRIPCIÓN .......................................................................

563 566 567 576 577 577 578 579 580 586 587

Anexo ÍNDICE NORMATIVO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE SERVICIOS Y PRESTACIONES A FAVOR DE LAS PERSONAS MAYORES, DISCAPACITADAS O DEPENDIENTES Andalucía ..............................................................................................

Aragón ...................................................................................................

Canarias ................................................................................................

Cantabria ..............................................................................................

Castilla y León ......................................................................................

Castilla-La Mancha ..............................................................................

Cataluña ................................................................................................

Comunidad Valenciana ........................................................................

Extremadura .........................................................................................

Galicia ...................................................................................................

Islas Baleares ........................................................................................

Comunidad de Madrid ..........................................................................

Navarra .................................................................................................

País Vasco .............................................................................................

Principado de Asturias .........................................................................

Región de Murcia ..................................................................................

La Rioja .................................................................................................

589 594 595 596 597 600 603 605 610 614 616 618 623 625 626 628 628

ABREVIATURAS ABVD: AIVD: BOE: CE: CES: D: IMSERSO: LAAD:

LGO: LGSS:

LOEx:

LRJAP:

O: RD: SAAD: SMI: STC: STS: STSJ: Rec: UE:

Actividades básicas de la vida diaria.

Actividades instrumentales de la vida diaria.

Boletín Oficial del Estado.

Constitución Española.

Consejo Económico y Social.

Decreto Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de dependencia.

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sobre Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno.

Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y de su integración social.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Orden.

Real Decreto Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Salario Mínimo Interprofesional.

Sentencia del Tribunal Constitucional.

Sentencia del Tribunal Supremo.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Recurso.

Unión Europea.

PRESENTACIÓN En la presente obra se lleva a cabo un análisis jurídico de la reciente Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de dependencia (en lo sucesivo, la LAAD). Esta disposición legal afronta uno de los principales retos de la política social en nuestro país y que no es otro —como dice la Exposición de Motivos de la Ley— que “atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad, requieren apoyos para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía”. A tales efectos, el legislador estatal sienta las bases para la configuración del “Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia” (en adelante, el SAAD), que está llamado a ser en el futuro el “cuarto pilar” del Estado de Bienestar.

El presente trabajo, sin embargo, no se centra exclusivamente en el estudio de la LAAD, sino que ha tomado en consideración también la regulación de los Sistemas de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas, especialmente la referida a los servicios y prestaciones destinados a satisfacer las necesidades de las personas mayores, discapacitadas y dependientes1 . Tal decisión no ha obedecido a un mero prurito de los investigadores. Numerosas razones, tanto de orden teórico como práctico, la avalan. Téngase en cuenta que el SAAD se erige sobre la estructura de los Sistemas de Servicios Sociales autonómicos, de suerte que la Ley no va a determinar la desaparición de los servicios que las Comunidades Autónomas prevén en las áreas de la tercera edad, discapacidad y dependencia, sino su integra-

1

Debe advertirse al lector que la selección de la normativa autonómica se cerró con fecha de 30 de junio de 2006.

18

PRESENTACIÓN

ción en el Sistema. Además, la Ley —no podía ser de otro modo— no ofrece una regulación completa y hermética del SAAD. Son numerosos y de gran trascendencia, los extremos a concretar en el seno del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en cuya composición tienen mayoría los representantes de las Comunidades Autónomas, por lo que es lógico pensar que en la configuración final de tales extremos influyan los actuales desarrollos normativos autonómicos. A mayor abundamiento, sólo a partir de un análisis comparativo de tales desarrollos se estará en condiciones de saber si existen o no desigualdades entre los diferentes territorios autonómicos y de qué modo se debe operar en aras a alcanzar la tan anhelada igualdad de todas las personas en situación de dependencia, con independencia del lugar del territorio del Estado Español en el que residan. Por último, no hay que olvidar que, una vez se complete el marco normativo general en materia de dependencia, las Comunidades Autónomas deberán adaptar los servicios y prestaciones que disponen a favor de los mayores y discapacitados a dicho marco normativo, pues, de otro modo, los mismos quedarán comprendidos en el denominado nivel adicional de protección del Sistema. De ahí, la conveniencia de analizar la Ley en clave de comparación con los Sistemas de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas, a fin de anticipar los problemas que los responsables autonómicos van a encontrarse al llevar a cabo tal operación y de ofrecer soluciones a los mismos.

El estudio se divide en 12 Capítulos. En el primero, se analiza la Ley desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de dependencia. En los capítulos siguientes, siguiendo parcialmente la estructura de la propia Ley, se abordan sucesivamente los siguientes temas: el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, la dependencia y su valoración, los beneficiarios de los servicios y prestaciones de atención a la dependencia, las prestaciones y el Catálogo de servicios, los diferentes servicios, las prestaciones económicas,

PRESENTACIÓN

19

la financiación del Sistema y la aportación de los beneficiarios de los servicios, la calidad y eficacia del Sistema y el régimen de infracciones y sanciones. La obra se cierra con un Anexo en el que se recoge el índice de las normas autonómicas sobre los servicios sociales y prestaciones de las Comunidades Autónomas en las áreas de la tercera edad, discapacidad y dependencia, que se han manejado. Esta última parte ha sido realizada de forma conjunta por los autores de la obra y por los profesores Erik Monreal Bringsvaerd y Carmen Tatay Puchades.

Para llevar a cabo esta tarea singular, que proporcione elementos útiles a los destinatarios de la Ley, se ha contado con un equipo de investigadores integrado por profesores de las Universidades de las Islas Baleares, Valencia, Autónoma de Barcelona y Complutense de Madrid. El estudio ha sido posible gracias al interés y la financiación económica del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, dentro de los Programas Nacionales de Tecnologías para Salud y Bienestar y de Ciencias Sociales, Económicas y Jurídicas, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (2004-2007).

La coordinadora

Capítulo 1

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADOCOMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE DEPENDENCIA FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Complutense de Madrid

I. INTRODUCCIÓN Después de un largo proceso de gestación, del que han sido hitos principales la modificación en el 2004 de las recomendaciones del Pacto de Toledo, que vino a considerar a la protección frente a la dependencia como una de las prioridades del futuro más inmediato; la publicación a finales de ese mismo año del “Libro Blanco de Atención a la Dependencia”, que reúne la información procedente de diversas investigaciones, así como la relativa al trabajo desarrollado por diversas entidades, organismos y organizaciones de ámbito nacional e internacional; y, en fin, el “Acuerdo sobre la acción protectora de la atención a las situaciones de dependencia”, suscrito el 21 de Diciembre del 2005 entre el Gobierno y los agentes sociales (CC.OO., UGT, CEOE y CEPYME); el Gobierno presentó el pasado 26 de Abril del 2006 ante las Cortes un “Proyecto de Ley de Promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia”, cuya tramitación parlamentaria concluyo el pasado 30 de Noviembre, fecha en la que el proyecto fue finalmente aprobado por el Congreso de los Diputados. La tramitación parlamentaria del proyecto ha enriquecido notablemente el contenido de la norma, que ha merecido finalmente el apoyo de los dos grandes partidos mayoritarios y, por consiguiente, ha obtenido un amplio respaldo del Congreso y el

22

FRANCISCO PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL

Senado. En realidad, solo el grupo parlamentario vasco y el de CiU, precisamente por entender que el proyecto vulneraba la distribución constitucional de competencias, se opusieron al mismo, oposición que si algo pone de manifiesto es que seguramente la principal incógnita que la Ley recientemente aprobada plantea y, con ella, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que establece, es la de su adecuación a la estructura constitucional del Estado, cuestión que nos ocupará en este ensayo.

El propósito declarado de la Ley es la creación de un “Sistema para la Autonomía y atención a la Dependencia (SAAD), con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas”. “El Sistema —dice la Exposición de Motivos de la Ley— tiene por finalidad la garantía de las condiciones básicas y la previsión de los niveles de protección a que se refiere la Ley. A tal efecto, sirve de cauce para la colaboración y participación de las Administraciones Públicas y para optimizar los recursos privados y públicos disponibles”.

Las líneas maestras del “Sistema” diseñado por la Ley vendrían a ser las siguientes: 1º) La Ley prevé que el Sistema se organice en tres niveles (artículo 7): Un nivel de protección mínimo establecido por la Administración General del Estado, un segundo nivel de protección que se acuerde entre la Administración General del Estado y la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas a través de convenios, y un tercer nivel adicional de protección que puede establecer cada Comunidad Autónoma.

Ex art. 9.1 del texto, el Gobierno “determinará el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del Sistema, según el grado y nivel de su dependencia, como condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia”.

“La financiación pública de este nivel de protección correrá a cuenta de la Administración General del Estado que fijará anualmente los recursos económicos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado” (art. 9.2).

LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO…

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2º) La Ley describe los servicios y las prestaciones que los poderes públicos pueden satisfacer a los ciudadanos en situación de dependencia, esto es, los servicios y prestaciones del sistema, así como los grados de dependencia y los criterios básicos de su valoración.

3º) La concreción, sin embargo, de este diseño general del Sistema contemplado en la Ley se confía al Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, integrado por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, un representante de cada una de las Comunidades Autónomas y un número indeterminado de representantes de los diferentes Departamentos ministeriales (art. 8. 1), garantizándose, no obstante, la mayoría de los representantes de las Comunidades Autónomas. Este Consejo tiene encomendadas las funciones de acordar el Marco de cooperación interadministrativa para el desarrollo le la Ley, la intensidad de protección de los servicios del catálogo, las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas, los criterios de participación de los beneficiarios en el coste de los servicios o el baremo para el reconocimiento de la situación de dependencia, así como el despliegue del sistema en los correspondientes convenios de las Comunidades Autónomas (art. 10.1).

Dado el nivel de remisión de la norma legal al desarrollo reglamentario posterior, que alcanza prácticamente a todos los elementos fundamentales del llamado Sistema para la Autonomía y Atención de la Dependencia, será éste y no la ley, pese a lo que se decía en la Memoria que acompañaba el anteproyecto (Vid. pág. 21), el que configure el estatuto jurídico de la persona en situación de dependencia y sus eventuales derechos subjetivos. La Ley de Dependencia combina tantos elementos procedimentales con los sustantivos, que por momentos parece más una norma destinada a regular un procedimiento para la regulación del llamado Sistema para la Autonomía y Atención de la Dependencia que una verdadera y acabada regulación de éste.

4º) En punto a la financiación del Sistema, la Ley prevé, primero, la financiación con cargo a la Administración General