manuales Esta obra contiene un repaso de los principales tópicos y conceptos que interesan en el tema de Gasto Público. Entendiendo que el acto corrupto es un evento a prevenir dentro del proceso de planeación-programación-presupuestación y ejercicio del Gasto Público, es que el manual que tiene en sus manos aborda la problemática que se viene sucediendo en México, facilitando al amable lector, las propuestas que se integran en el texto, sobre los mecanismos de control que se pueden llevar a cabo dentro de la administración pública, partiendo del establecimiento de un organismo constitucional autónomo superior, que pueda llegar a cumplir con el propósito anunciado de controlar debidamente los intentos de corrupción en el mencionado proceso, en los sistemas financieros de las administraciones públicas presentes. Facilita al lector avezado, tanto como al estudiante que inicia en estos temas, algunas herramientas conceptuales y doctrinales para el análisis del tema, tales como: participación ciudadana y presupuestación; acto administrativo participado, rendición de cuentas bajo el enfoque del interés general, derecho prospectivo presupuestario, supervisión en tiempo real con efectos de responsabilidad directa de los ejecutores, etc. Obra que es de interés por la actualidad de la cuestión de ineficacia del gasto público, proveniente de actos de corrupción y la falta de una rendición de cuentas a la ciudadanía, por parte de algunos responsables de su ejercicio dentro de las propias administraciones públicas en México.
GASTO PÚBLICO Y CONTROL DE CORRUPCIÓN
Rubén Jaime Flores Medina
GASTO PÚBLICO Y CONTROL DE CORRUPCIÓN
Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.com/mex/
Rubén Jaime Flores Medina
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.
manuales
GASTO PÚBLICO Y CONTROL DE CORRUPCIÓN Una visión prospectiva
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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GASTO PÚBLICO Y CONTROL DE CORRUPCIÓN Una visión prospectiva
RUBÉN JAIME FLORES MEDINA
Ciudad de México, 2018
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© Rubén Jaime Flores Medina
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A ti Mamá: De quien obtuve las fuentes y herramientas para saciar mi curiosidad y obtener conocimiento desde lo simple y cotidiano. Además de ejemplo de entereza y calma frente a las adversidades. A ti Padre: De quien forjé las herramientas para construir carácter y disciplina en el trabajo. A mi amada esposa María Elena Maldonado Muñoz. De quien he aprendido la fortaleza de espíritu y a querer en la forma compasiva y amable que ella tiene. A mis hijos Rubén Alejandro y Miriam Jocelyn quienes han sido el soporte para lograr todas nuestras aspiraciones personales y de familia. A mis nietos Leonel Alejandro y Santiago quienes son un nuevo aliento para seguir viviendo y construyendo ilusiones.
Al Doctor Luis Gerardo Rodríguez Lozano, con gratitud por su invaluable apoyo en la consecución de mi mayor anhelo: defender mi tesis de grado en la Universidad Autónoma de Nuevo León bajo su insustituible dirección y consejo.
Índice INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 15
Capítulo I DISEÑO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN 1. 2. 3. 4.
Hechos que involucran una Problemática social.......................................... 17 Elementos de los que parte nuestro estudio.................................................. 21 Precedentes de nuestro problema investigativo............................................ 21 El Porqué del Título de la Investigación....................................................... 24 4.1. Del Porqué de una Nueva Visión......................................................... 25 5. Sobre el Objeto y propósitos del Estudio de nuestra Investigación............... 27 5.1. De las variables que se manejan en la investigación............................. 31 6. Antecedentes de la cuestión. La Problemática.............................................. 32 6.1. Antecedentes Jurídicos de la Cuestión planteada................................. 34 6.2. Nuestra Problemática.......................................................................... 35 6.3. Precedentes históricos......................................................................... 36 7. Planteamiento del Problema Investigativo.................................................... 40 7.1. Definiendo el problema....................................................................... 40 7.2. Problema Investigativo o Planteamiento del Problema........................ 42 8. Nuestro Propósito en investigar el tema. Objetivos y Justificación............... 43 8.1. Justificación........................................................................................ 45 9. Sobre nuestro Marco teórico....................................................................... 45 9.1. Sobre el Autor “Ancla o Guía”............................................................ 45 10. Enfoque de Derecho Administrativo Procedimental..................................... 46 10.1. Premisas.............................................................................................. 49 10.2. Estado de la cuestión........................................................................... 52 11. Métodos elegidos en la Investigación........................................................... 52 12. Hipótesis de Trabajo.................................................................................... 54 Capítulo II EL GASTO PÚBLICO 1. 2. 3. 4. 5.
Introducción al capítulo............................................................................... 59 Hacienda Pública y Teoría del Gasto Público............................................... 64 1.1. Evolución de la doctrina sobre la Hacienda Pública............................ 65 Actividad financiera pública. La Ciencia de las Finanzas Públicas................ 66 2.1. La Ciencia de las Finanzas Públicas..................................................... 66 2.2. El Derecho de las Finanzas Públicas.................................................... 67 El Derecho de las Administraciones Públicas: Derecho Administrativo........ 72 3.1. El derecho administrativo y las relaciones intergubernamentales......... 72 La Administración Pública Federal.............................................................. 74 Las Administraciones Estatales.................................................................... 76
10
Índice
6.
Teoría del Gasto Público.............................................................................. 78 6.1. Clasificación tradicional del Gasto Público......................................... 80 7. El Crédito Público....................................................................................... 82 7.1. Empréstitos y Deuda Pública............................................................... 82 8. El Gasto Público en México......................................................................... 83 9. El Presupuesto de Egresos............................................................................ 86 9.1. Naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos................................... 86 9.2. Naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la Federación........ 87 9.3. Algunos principios presupuestarios..................................................... 88 9.4. Tipos de Presupuesto........................................................................... 89 9.4.1. El Presupuesto Tradicional...................................................... 90 9.4.2. El Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación (P3)......................................................................................... 90 9.4.3. El Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación Base Cero................................................................................ 91 9.4.4. Un Sistema de Planeación-Programación-Presupuestación y Evaluación (P3e)..................................................................... 92 9.4.5. El Presupuesto por Programas................................................. 92 9.4.5.1. Algunos conceptos básicos sobre el Presupuesto por Programas................................................................. 94 9.4.6. El Nuevo Presupuesto Basado en Resultados (PbRs)............... 94 9.4.7. Las Modificaciones Presupuestarias......................................... 95 9.4.7.1. Tipos de Modificaciones Presupuestarias................... 96 9.4.7.2. Las Modificaciones por la Cámara de Diputados al Proyecto de Presupuesto de Egresos.......................... 97 9.5. Efectos jurídicos de la modificación presupuestaria: La Cláusula de previsión o reconducción presupuestal................................................ 99 9.5.1. Cláusula de previsión o reconducción presupuestal................. 99 10. Modelo clásico del Gasto Público................................................................ 100 10.1. El Gasto Público y su clasificación tradicional..................................... 101 Conclusión del Capítulo.............................................................................. 103 Capítulo III ESTADO Y FEDERALISMO HACENDARIO 1.
2. 3. 4.
Introducción al Capítulo.............................................................................. 105 El Estado de Derecho. Teoría del Estado y funciones en Gasto.................... 106 1.1. Teoría del Estado................................................................................ 107 1.2. Del Estado Mexicano.......................................................................... 109 1.3. El Modelo de Estado Constitucional................................................... 112 El Pacto Federal y el Estado Social de Derecho............................................ 114 Estado De Bienestar, Poderes De Distribución Y Estado Mínimo................. 118 3.1. El Estado de Bienestar......................................................................... 119 Políticas Públicas y Nueva Gestión Pública (NGP)....................................... 122 4.1. Las Políticas Públicas.......................................................................... 126 4.2. Políticas Públicas, Consensos y Transacciones Políticas....................... 128 4.3. Las políticas redistributivas y la política de suma cero........................ 130
11
Índice
4.4. Teoría de la Integración en Rudolf Smend........................................... 132 4.5. El Modelo Garantista de Ferrajoli....................................................... 133 4.6. El Estado Mínimo de Robert Nozick.................................................. 133 5. La Nueva Gestión Pública, la Administración Pública Progresiva y el Control.............................................................................................................. 134 6. El Sistema de Coordinación Hacendaria. Coordinación en materia de Gasto Público........................................................................................................ 137 7. Relaciones Intergubernamentales de Coordinación, Colaboración, Cooperación y Concurrencia................................................................................. 139 7.1. El modelo de Coordinación como principio de organización.............. 139 7.2. El modelo de Coordinación como título competencial formal o procedimental.............................................................................................. 139 7.3. El modelo de Coordinación como fórmula de cooperación................. 140 7.4. El modelo de “Concurrencia” como título competencial material....... 141 7.5. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal....................................... 141 8. Federalismo y Descentralización: Competencias Constitucionales y Funciones Presupuestales.............................................................................................. 142 8.1. El Federalismo.................................................................................... 143 8.1.1. El Federalismo mexicano......................................................... 143 8.2. Aspectos generales sobre descentralización......................................... 144 8.3. Federalismo Fiscal y Federalismo Hacendario..................................... 149 8.4. Descentralización del Gasto Público.................................................... 152 8.5. Competencias Constitucionales y Funciones Presupuestales. La Competencia Constitucional. Del contenido económico dentro de las Constituciones............................................................................................ 153 8.5.1. Del concepto de Competencia................................................. 155 8.5.2. De la Coordinación en Competencias de Gasto....................... 157 8.5.3. La Colaboración Administrativa............................................. 158 8.5.4. Del Conflicto de Competencias............................................... 158 8.6. De las Funciones Presupuestales. La Función como tal........................ 159 8.7. De la Autosuficiencia Presupuestal...................................................... 160 8.8. La Autodeterminación Estatal............................................................. 161 8.9. La Autodeterminación Presupuestal desde los Municipios................... 161 Conclusión del Capítulo.............................................................................. 162 Capítulo IV NORMA, ACTO ADMINISTRATIVO Y FUNCIÓN PÚBLICA 1.
Introducción al Capítulo.............................................................................. 163 El Derecho Presupuestario como un proceso normativo.............................. 164 1.1. El Derecho como función y las funciones del Derecho........................ 164 1.2. Armonización, unificación y colaboración y coordinación normativa. 165 1.3. El Derecho Financiero y el Presupuesto como norma.......................... 166 1.4. Del Derecho de las Finanzas Públicas.................................................. 167 1.5. Funciones Administrativas.................................................................. 168 1.6. De la producción normativa a través de los diversos poderes del Estado....................................................................................................... 169
12
2.
3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Índice
1.7. Sobre el impulso de regulación............................................................ 170 El denominado Derecho Prospectivo y el Derecho Presupuestario............... 170 2.1. Preparación de la decisión de intervenir mediante la promulgación de una norma.......................................................................................... 172 2.1.1. El diagnóstico de problemas para la regulación....................... 172 2.1.2. La fijación de objetivos en el proceso normativo..................... 172 2.2. El Derecho Prospectivo....................................................................... 172 2.3. El derecho prospectivo presupuestario................................................ 174 La Reforma del Estado en la Administración Mexicana............................... 176 La modernización de la Administración Pública.......................................... 177 Teoría general del proceso y proceso administrativo efectivo....................... 180 Mecanismos de resolución de controversias en materia de Gasto Público coordinado.................................................................................................. 182 Breve análisis del problema de los actos de la administración federal de indirizzo e coordinamento, sobre la actividad administrativa propia de los entes locales, pero convenida en instrumentos de coordinación................... 184 De las Relaciones Intergubernamentales y Administración. ¿Cuál es el ideal de una relación intergubernamental a la luz de los principios constitucionales vigentes?...................................................................................................... 186 Los convenios de las administraciones públicas........................................... 188 Derecho Alternativo, Gasto Público y Actos Administrativo-Electorales...... 189 Actos Discrecionales y Gasto Público.......................................................... 194 Conclusión del Capítulo.............................................................................. 196 Capítulo V DISCIPLINA HACENDARIA Y PRESUPUESTARIA
1. 2. 3. 4.
Introducción al Capítulo.............................................................................. 199 Sobre la Teoría del Control.......................................................................... 201 Corrupción y Control Superior de las Cuentas del Estado........................... 204 La Rendición de Cuentas............................................................................. 206 Control administrativo del gasto público..................................................... 211 4.1. La Rendición de Cuentas a Prueba del Interés General........................ 211 4.2. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).................................. 213 Conclusión al Capítulo................................................................................ 214 Capítulo VI SISTEMA ANTICORRUPCIÓN Y CONTROL DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO
1. 2. 3. 4.
Introducción al capítulo............................................................................... 217 Cultura de la Legalidad............................................................................... 218 La Corrupción. Conceptos Generales........................................................... 221 Sistema anticorrupción en México............................................................... 225 Control de Corrupción en cuanto al gasto público...................................... 228 Resumiendo el tema..................................................................................... 230 Conclusión al Capítulo................................................................................ 231
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Índice
Capítulo VII PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GASTO PÚBLICO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.
Introducción al capítulo............................................................................... 233 La Participación Ciudadana y el Gasto Público en el Derecho Administrativo Mexicano.................................................................................................... 233 Planteamiento general.................................................................................. 240 El Derecho del Sufragio............................................................................... 244 3.1. Etimología y concepto de Sufragio...................................................... 245 El Ciudadanismo y el Derecho de la Participación Ciudadana. El Ciudadanismo y la Participación Ciudadana............................................................. 246 4.1. El Derecho Político............................................................................. 247 El artículo 35° de la Constitución Mexicana................................................ 248 Ciudadanía Mexicana y ciudadanismo........................................................ 250 6.1. Las competencias ciudadanas.............................................................. 251 Derechos Humanos y Gasto Público............................................................ 254 Marco legal vigente en materia de Participación Ciudadana........................ 256 Antecedentes sobre Participación Ciudadana en el Distrito Federal............. 259 Democracia y participación......................................................................... 262 De la Democracia Representativa a la Democracia Participativa................. 264 11.1. Democracia política y social................................................................ 266 11.2. Democracia y Desarrollo..................................................................... 271 Breve análisis comparado sobre democracia directa..................................... 272 Federalismo, Descentralización y Políticas Públicas..................................... 282 Conceptos fundamentales sobre Participación Ciudadana........................... 284 Conclusión del Capítulo.............................................................................. 289 Capítulo VIII HACIA UN NUEVO MODELO DE GASTO PÚBLICO
Introducción al capítulo............................................................................... 297 1. Hacia un Nuevo Modelo de Presupuesto Participativo................................ 299 2. Hacia un Nuevo Modelo de Disciplina y Responsabilidad Hacendaria y Presupuestaria............................................................................................. 301 Conclusiones generales................................................................................ 304 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................. 309
ANEXOS............................................................................................................ 321
INTRODUCCIÓN La presente obra de difusión de las ciencias jurídicas, contiene los resultados de investigación que llevamos a cabo en los temas de estudio del Derecho Procesal Financiero, encaminándose prioritariamente a desentrañar los elementos que subyacen en la disciplina hacendaria y presupuestaria que son medio propicio para que los adelantados, se aprovechen de los recursos públicos, cuando debieran estar a su honesto resguardo. Es por ello que nuestra investigación abordó la materia del gasto público desde ese enfoque —procesal hacendario y presupuestario—, así como de la importancia que tienen los procesos relativos a la preparación, formulación, programación, presupuestación, integración, presentación, discusión, aprobación, promulgación, veto, publicación, ejercicio, control, registro, rendición de cuentas, transparencia, fiscalización superior, evaluación y —finalmente— de la eficacia del gasto público, en sus respectivos casos; y aquellas formalidades y herramientas procedimentales que previenen desviaciones en el tema. El objeto de estudio específico fue, por tanto, el Proceso integral sobre Gasto Público en sus diversos niveles y en sus diversas manifestaciones de competencia; partiendo de las prácticas clásicas o tradicionales —repasando el Modelo clásico sobre Gasto Público— entendido éste como una visión de la misma naturaleza: clásica. Con la investigación se propone —entre otras cosas— llegar a vislumbrar la posibilidad de una Nueva y más efectiva visión del Gasto Público, a partir del análisis de nuevos procesos que incluyan elementos nuevos en los esquemas de preparación y formulación del gasto en específico, que sean propicios o se intenten, para lograr el ideal de que se cumplan los principios constitucionales, como la eficacia del gasto público, por señalar uno de los enmarcados dentro de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dentro de esa nueva concepción teórica, resalta la necesidad de formular un concepto nuevo de “Intervención Administrativa Hacendaria y Presupuestaria”, que venga a eficientar los trabajos de control y supervisión que vienen realizando las instancias administrativas como las de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública —en desaparición orgánica— en cuanto al registro y evaluación del Gasto Público. Así como prevenir los subejercicios o el abuso en el ejercicio del gasto. Todos ellos formadores de actos de corrupción manifiesta. Igualmente, la percepción sobre participación ciudadana actual se reduce a las consultas populares sobre un tema de gasto a fin de incorporarlo o no, al reducido porcentaje de recursos económicos dispuestos a ser consensados con la población
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(hasta un 5% según legislaciones locales actuales); lo que en la práctica es solamente un paliativo a la necesidad de una verdadera “participación ciudadana en la Presupuestación del gasto público”. Nos propusimos a partir de esta investigación, establecer un nuevo Presupuesto de Egresos Participativo —en lo Federal y en lo local—, con la tipificación de la figura del acto administrativo-electoral participativo, que se haga desde el órgano presupuestario que lo realiza como responsable del proceso presupuestario —tanto de formulación como de la ejecución del gasto— conteniendo para su configuración y validez, como elemento indispensable, el sufragio obligatorio de ciudadanos interesados en el mismo (por su vecindad en el lugar en donde se realiza el acto presupuestario); que hayan sido insaculados previamente del padrón electoral respectivo, de forma aleatoria y en una cantidad mínima que se establezca por ley. Esperemos en las siguientes líneas, dejar clara la idea del procedimiento procedente para este tipo de institución participativa, que a estas fechas, no ha terminado de cuajar en los términos que una democracia directa nos reclama. Por último, cabe hacer una reflexión: “Que nunca antes —como ahora— es oportuno desentrañar los secretos de fenómenos que inciden tan rotundamente en las ineficacias del gasto público. Buscamos estudiar asuntos tan evidentes como la corrupción administrativa en todos sus ámbitos, para conocer —aparte de la mera ambición— los motivos que subyacen en el actuar, de quienes debieran prioritariamente responder por el destino justo del gasto, puesto bajo su custodia”.
Capítulo I
DISEÑO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN 1. Hechos que involucran una Problemática social. 2. Elementos de los que parte nuestro estudio. 3. Precedentes de nuestro problema investigativo. 4. El Porqué del Título de la Investigación. 4.1. Del Porqué de una Nueva Visión. 5. Sobre el Objeto y propósitos del Estudio de nuestra Investigación. 5.1. De las variables que se manejan en la investigación. 6. Antecedentes de la cuestión. La Problemática. 6.1. Antecedentes Jurídicos de la Cuestión planteada. 6.2. Nuestra Problemática. 6.3. Precedentes históricos. 7. Planteamiento del Problema Investigativo. 7.1. Definiendo el problema. 7.2. Problema Investigativo o Planteamiento del Problema. 8. Nuestro Propósito en investigar el tema. Objetivos y Justificación. 8.1. Justificación. 9. Sobre nuestro Marco teórico. 9.1. Sobre el Autor “Ancla o Guía”. 10. Enfoque de Derecho Administrativo Procedimental. 10.1. Premisas. 10.2. Estado de la cuestión. 11. Métodos elegidos en la Investigación. 12. Hipótesis de Trabajo.
“El pensamiento científico no se distingue tanto por proporcionar las respuestas correctas, como por formular las preguntas correctas”. Claude Levi-Strauss1
1. HECHOS QUE INVOLUCRAN UNA PROBLEMÁTICA SOCIAL Nuestro estudio se inició con motivo de las inquietudes resultantes de la observación que hiciéramos de múltiples y variados eventos que nos resultan preocupantes, en el ámbito de las operaciones y procedimientos en materia de gasto y de la deuda pública, desde una visión jurídica, en la República mexicana. Inquietudes que podemos resumir en que: 1) Las Administraciones Públicas en México, realizan erogaciones superiores a los ingresos recaudados, en virtud a un recurrente desequilibrio o déficit presupuestal. La Administración Federal es la que ejerce un monto mayor de gasto, participando a los entes subnacionales, dicha administración y aplicación de recursos económicos del Estado mexicano. En algunos casos representa hasta un 90% de los ingresos de algunos estados federativos2. Un monto importante de las erogaciones de las administraciones públicas se destina al pago del gasto corriente: sueldos y salarios, así como gastos de mate-
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Levi-Strauss, C. “Le cru et le cuit. 1963”, FCE, México, 1968. Cfr. www.shcp.gob.mx/deudapublica.
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riales y servicios varios. No se aprecia un destino eficaz en materia de inversión pública productiva. 2) El crédito público3 se ha constituido así, en una verdadera fuente de acceso a recursos económicos para disminuir el déficit en las cuentas públicas del Estado; haciéndose frecuente esta práctica por las entidades públicas para superar las necesidades de financiación de los servicios mínimos (comúnmente para el gasto corriente) de las administraciones, cualesquiera que sea su nivel de gobierno. Lo que ha planteado un verdadero problema financiero interno, que amenaza al sistema crediticio nacional por sus repercusiones generales nocivas por sus efectos a largo plazo. Es por ello que se propone por esta administración presidencial (2012-2018) una reforma integral en materia de crédito público —como una Ley federal sobre deuda de estados y municipios—, a fin de lograr un control de la deuda pública federal, a través de someter y disminuir a niveles manejables, las respectivas práctica en los entes locales o subnacionales4. 3) Refleja todo lo anterior claramente, una situación de relajación en la disciplina hacendaria y presupuestaria de las administraciones públicas, partiendo desde las legislaturas correspondientes y la complacencia manifiesta en los resultados, de sus órganos superiores de fiscalización, como la Auditoria Superior de la Federación, en materia Federal, por poner un ejemplo. Se incumple así por parte de aquellos a quienes las leyes obligan expresamente a que sometan sus decisiones y actuaciones, bajo un estricto control y ejercicio del gasto y deuda pública5, a la ley; pero que —al contrario—, lo realizan atendiendo a los intereses y a las indicaciones de políticos y partidos con poder para influir directa o indirectamente, en esos procesos de Presupuestación y su fiscalización. 4) Por otra parte, se lleva a cabo un excesivo ejercicio discrecional de las facultades y competencias por los sujetos responsables, especialmente en lo que co-
Entendemos que puede ser definido como: “… la capacidad otorgada al estado por las legislaturas correspondientes, para obtener, otorgar o garantizar —en su caso— recursos financieros a través de operaciones financieras de endeudamiento…”. 4 Lo que explica la medida, es la situación financiera de sobreendeudamiento que tienen las administraciones públicas. Por ejemplo. La entidad federativa más endeudada es el Distrito Federal con un monto de$ 58,304.04 millones de pesos, pero solamente representa el 2.2 por ciento del PIB del DF; le sigue Nuevo León con $47,863.45 millones de pesos y representa el 4.2 por ciento del PIB estatal; y por último el Estado de México, con $$40,119.61 millones de pesos. Todos aproximadamente según datos del Centro de Análisis de Políticas Públicas. Consultado en http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2013/07/Gasto-y-deudap%C3%BAblica-en-las-entidades-federativas_Mexico-Evalua-jul2013 (consultado diciembre de 2013, con datos a marzo del mismo año) municipales de Zapopan y Tonalá en el Estado de Jalisco, como ejemplos claros de irregularidades. 5 Ibídem. 3
Gasto público y control de corrupción
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rresponde a la formulación y aplicación del Gasto Público —Federal tanto como Local—; lo que resulta en actividades de aprovechamiento particular, desvío y subejercicio de las mismas, en perjuicio del erario nacional6. 5) Existe una equívoca concepción técnico-jurídica y uso de la figura, sobre lo que es la participación ciudadana en materia de Gasto Público, a través de los llamados “Presupuestos Participativos”7 y su utilización, como lo ejemplifican los casos del Distrito Federal y Nuevo León. Una verdadera participación, según nosotros, implica dos efectos diferentes: a) La asunción directa por parte de los participantes, de aquellas funciones que le son asignadas formalmente por una autoridad; convirtiéndose así, en verdaderos servidores o funcionarios del estado, con todas las obligaciones y los derechos pecuniarios o salariales que marca nuestra Constitución Política. Como en el caso de fungir un sujeto, dentro de los Consejos ciudadanos, como mero “uti socius” en vez de “uti cives” por citar un ejemplo8; y, b) Ejercer los derechos democráticos de la participación directa en las decisiones públicas, haciéndolo honorariamente y obligadamente, tan sólo como lo marca la doctrina en la materia: por medio del sufragio; o en ese mismo sentido, mediante la representación política, a través de sus diputados y senadores en la legislatura federal o en las locales. La Consulta ciudadana es una tercera opción, que revisamos y que consiste en preguntar al gobernado en ejercicio de sus derechos, sobre temas diversos, sin que exista en consecuencia una verdadera incorporación de éstos a determinada función. Si puede llegar a provocar jurídicamente vinculaciones establecidas por la ley, para que los funcionarios consultantes, decidan sin discrecionalidad sobre
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Una prueba de ello la tenemos con el caso del ex gobernador de Tabasco, Andrés Granier, cuya cuenta pública del ejercicio 2012, le fue reprobada el día 15 de noviembre de 2013, por la Primera Comisión Inspectora de Hacienda del Congreso del estado, con observaciones por cinco mil 400 millones 195 mil 671 pesos. Cfr. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/11/16/928915. Y el reciente caso del exgobernador de Veracruz, Javier Duarte de Ochoa, procesado actualmente por delincuencia organizada y operaciones con recursos de procedencia ilícita. Detenido en abril de 2017 en Guatemala. Tomás Yarrington, es otro ejemplo de ex gobernadores detenidos esa misma semana del 15 de abril de 2017, como lo fue éste, en Italia. En ambas entidades, la Consulta Popular y sus procedimientos por medio de la figura de consejos ciudadanos o mediante organizaciones civiles —como en el caso de Nuevo León— capacitadas para opinar, pretenden darle la forma de presupuesto participativo. O como el caso del Gobierno Federal que le llama Presupuesto Participativo porque contiene opiniones de los sectores involucrados en los programas de gasto público. En estricto sentido, no se da una participación, puesto que no sustituyen al funcionario público responsable del gasto, en la toma de decisiones jurídico-administrativas. Es la Ley la que suple la voluntad, en algunas legislaciones, en cuanto a ordenar la “vinculación” de la opinión, como lo hace el Distrito Federal. Ver a García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo II”, Cívitas, Madrid, 2000, p. 85 y ss.
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Rubén Jaime Flores Medina
lo resuelto en los casos puestos a la consideración de aquellos; o sencillamente la voluntad de decidir surge de la ley, que es la que determina la actuación ciudadana como una vía alterna, sin más implicaciones en la competencia originaria del responsable del gasto público. Lo cual no es el sentido que nosotros quisimos darle a nuestra investigación. Se da el caso de que bajo esta figura, aplicada regional y localmente, desde nuestro enfoque, se siguen imponiendo los intereses y las razones de aquellos funcionarios involucrados, quienes diseñan y manipulan el proceso de consulta ciudadana y sus resultados, desde antes de que sea aplicable la materia en cuestión9. La Consulta popular es una figura más amplia que la consulta ciudadana, desde luego, porque aquella permite el ejercicio de la “voz” de cualquier persona que se encuentre en territorio nacional sin mayores requisitos de que tenga interés en la materia a consulta. En los últimos años han aparecido las famosas “Auto defensas ciudadanas”, que han servido de pretexto para empoderar a personas con intereses poco claros, en búsqueda de provecho personal, más que comunitario. Han sido mediáticamente reprimidos y aparentemente limitados por la autoridad, a la fecha. Es así como se desvirtúa la figura de ciudadanismo y se “empalma” con las competencias y funciones públicas; confundiéndolas con aquella. En muchos casos, las “invaden” o nulifican en su provecho, ante la tibieza y temor del funcionario en turno. La materia de participación ciudadana en la formulación de los presupuestos comunitarios, ha sido mal comprendida y estudiada, porque al parecer, se quiere llegar al extremo de “sustituir” al funcionario obligado por la norma a ejecutar un deber o un servicio público, en la forma y bajo las condiciones “consultadas” con los vecinos y lugareños; argumentando un derecho colectivo que complica los procedimientos técnicos para la toma de las decisiones ineludibles del gasto público. Esto se analiza en nuestra investigación.
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Es así como se decide discrecionalmente por los funcionarios encargados de la consulta, sobre quienes serán llamados al proceso y las formas de capacitarlos y “convencerlos” de que ejecuten actos conforme a su reglamento, previamente formulados por las mismas autoridades reguladoras de los procedimientos. Cfr. Presupuestos Participativos en el caso de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco. “Donde hecha la norma, es hecha la trampa” Porque se regula conforme a los intereses del grupo en el poder y solo suma un 2% del valor de la obra pública del Municipio. O en otros casos donde se cita a capacitación para participar en la consulta popular.