1_9788491698180

homenajes & congresos coordinadora MARÍA ESTHER SEIJAS VILLADANGOS

ORIGEN Y RETOS

La Asociación de Constitucionalistas de España, en su decimoquinto Congreso, reflexiona sobre la crisis de la democracia representativa, su relación con los sistemas electorales y con los partidos políticos. Desde una perspectiva global y transversal, se aborda el reto del multiparlamentarismo, la conexión entre el parlamento europeo, los parlamentos estatales y los autonómicos. Desde un punto de vista comparado, se estudia cómo armonizar los parlamentos en los Estados compuestos.

En fin, el parlamentarismo contemporáneo ha de afrontar nuevos retos en sus funciones, necesitadas de una acomodación a los presupuestos de parlamentos fragmentados sin renunciar a sus patrones definitorios. En un contexto donde la desconfianza y el cuestionamiento a la institución parlamentaria parecen abrirse paso, se ofrece al lector una alternativa rigurosa para adentrarse en el Parlamento y el parlamentarismo del siglo XXI.

PARLAMENTO Y PARLAMENTARISMO

homenajes & congresos

homenajes & congresos

PARLAMENTO Y PARLAMENTARISMO ORIGEN Y RETOS XV CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN DE CONSTITUCIONALISTAS DE ESPAÑA

Coordinadora

MARÍA ESTHER SEIJAS VILLADANGOS

homenajes & congresos

PARLAMENTO Y PARLAMENTARISMO: ORIGEN Y RETOS XV CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN DE CONSTITUCIONALISTAS DE ESPAÑA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PARLAMENTO Y PARLAMENTARISMO: ORIGEN Y RETOS XV CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN DE CONSTITUCIONALISTAS DE ESPAÑA

MARÍA ESTHER SEIJAS VILLADANGOS Coordinadora

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y de la editora.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© María Esther Seijas Villadangos

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-818-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo................................................................................................................... 9 ENRIC FOSSAS ESPADALER Mª ESTHER SEIJAS VILLADANGOS PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ

Agradecimientos..................................................................................................... 11 Mª ESTHER SEIJAS VILLADANGOS

Villadangos del Páramo (León), 13 de julio de 2017

PONENCIAS GENERALES Parlamento. El taller de las verdades fingidas.......................................................... 15 FRANCISCO CAAMAÑO

El origen del parlamento moderno en España........................................................... 55 IGNACIO FERNÁNDEZ SARASOLA Universidad de Oviedo

MESA 1: PARLAMENTO Y REPRESENTACIÓN La apuesta constitucional por la representación política........................................... 85 Esbozo de ideas para el debate.................................................................................. 85 BLANCA RODRÍGUEZ RUIZ Universidad de Sevilla

Representación y sistema electoral: un balance......................................................... 107 MARÍA GARROTE DE MARCOS Universidad Complutense.

MESA 2: PARLAMENTOS Y PARLAMENTARISMO (UNA PERSPECTIVA GLOBAL Y TRANSVERSAL) Parlamento Europeo, parlamentos estatales y autonómicos: relaciones interparlamentarias.................................................................................................................. 137 FRANCISCO JAVIER DÍAZ REVORIO

Universidad de Castilla-La Mancha (Toledo)

Parlamentos autonómicos y parlamentarismo. Balance, eficacia y perspectivas de futuro. 163 MARIA BALLESTER CARDELL

Profesora contratada doctora de Derecho Constitucional UIB

Parlamentos y gobernanza multinivel...................................................................... 205 ROSARIO TUR AUSINA

Catedrática de Derecho Constitucional Universidad Miguel Hernández de Elche

MultiParliamentarism in a Federal Country: The Case of Canada........................... 235 Chapter based on a presentation made at the XV Congreso de la Asociación de los Constitucionalistas de España............................................................................. 235 LOUIS MASSICOTTE

Professeur titulaire Département de science politique Université Laval, Québec, CANADA

Parlamentarismo Latinoamericano: El Impeachment en Brasil................................. 257 CÉSAR LANDA Pontificia Universidad Católica del Perú

8

Índice

MESA 3: FUNCIONES DEL PARLAMENTO Actualización de los instrumentos de control del parlamento..................................... 289 (O de cómo el control parlamentario se adapta a los tiempos y a las circunstancias)... 289 CARLOS ORTEGA SANTIAGO Universidad de Valladolid

La función legislativa en Parlamentos fragmentados............................................... 315 DAVID PARRA GÓMEZ Universidad de Murcia

Comunicaciones premiadas con el aval de la ACE para su publicación y relación de comunicaciones presentadas al Congreso.............................................................. 345

Prólogo El presente volumen recoge las actas del XV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, que se celebró en León los días 30 y 31 de marzo de 2017 bajo el título Parlamento y parlamentarismo: origen y retos.

El reconocimiento por parte de la UNESCO de los Decreta de León de 1188 como el corpus documental que contiene la referencia más antigua al sistema parlamentario europeo constatada hasta el presente, fue la efeméride que abrió la puerta a un debate, sosegado y profundo, sobre los principales retos del Parlamento y del parlamentarismo en nuestros días.

Una reflexión que se inició con las dos ponencias generales: la primera, sobre la situación actual del Parlamento, a cargo del profesor Francisco Caamaño Domínguez; y la segunda sobre el origen del Parlamento moderno, a cargo del profesor Ignacio Fernández Sarasola.

Las ponencias y comunicaciones se presentaron y debatieron en tres mesas temáticas. La primera, coordinada por el profesor Enric Fossas Espadaler, se dedicó al Parlamento y la representación política, y en ella se abordaron cuestiones vinculadas a la crisis de la democracia representativa, la relación de ésta con los sistemas electorales y los partidos políticos, y el status constitucional de los representantes políticos. La segunda, coordinada por la profesora Esther Seijas Villadangos, analizó el Parlamento desde una perspectiva global y transversal, incidiendo en el fenómeno del multiparlamentarismo tanto en el orden internacional como en el interno, y con una visión comparada con las experiencias canadiense y latinoamericana. Finalmente, la tercera mesa, coordinada por la profesora Piedad García-Escudero Márquez, se consagró a las funciones de la institución parlamentaria y su necesaria reconversión para adaptarse al nuevo marco político que exige una regeneración institucional.

Los trabajos académicos del Congreso de León, por su cantidad y calidad, han demostrado la madurez y el alto nivel alcanzado por el Derecho Constitucional en nuestro país. Así lo acreditaron la participación de más de doscientas cincuenta personas, la calidad de las ponencias expuestas, la presentación de más de treinta comunicaciones, así como el rigor de los debates que tuvieron lugar en los distintos foros ubicados en el marco incomparable del Claustro de la Real Colegiata de San Isidoro y la Sala del Pendón.

10

Enric Fossas, Mª Esther Seijas y Piedad García-Escudero

Por otra parte, la celebración de este XV Congreso ha permitido constatar la definitiva consolidación de estos eventos como el ineludible punto de encuentro académico y profesional, pero también personal, de los constitucionalistas de España. Y ha demostrado que tras quince años de trabajo ininterrumpido, nuestra Asociación ha logrado ser la principal referencia del Derecho constitucional español en nuestro país y en el ámbito internacional.

El Congreso ha resultado también satisfactorio por la excelente organización del evento, a cargo de la Universidad de León y de las Cortes de Castilla y León, que ha contado con el apoyo de otras instituciones: Fundación CEPA, Fundación Canadá, Ayuntamiento de León y Diputación Provincial de León, en cuya sede del Palacio de los Guzmanes se clausuró este evento que dio voz a los constitucionalistas del siglo XXI. A todas ellas queremos expresar nuestra sincera gratitud. Junto a ellos, debemos mencionar al profesor Fernando Reviriego Picón, por su labor eficaz, amable y rigurosa en la organización del evento, y sobre todo, por su entrega en el desempeño de la función de secretario de la ACE durante su mandato.

ENRIC FOSSAS ESPADALER Mª ESTHER SEIJAS VILLADANGOS PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ

Agradecimientos Es de justicia hacer una mención expresa a todas aquellas personas que contribuyeron con un tenaz esfuerzo a que un Área pequeña en número y una Universidad modesta en cifras osase asumir el reto de organizar este congreso. Las becarias del Área de Derecho Constitucional, Nieves Alonso García y Tamara Álvarez Robles; los alumnos de Derecho Constitucional III; el profesor Fernando Reviriego Picón, secretario de la ACE; mis compañeros de la Facultad de Derecho, desde el Decano Juan José Fernández Domínguez a mi amigo y compañero, Miguel Ángel Alegre; los viticultores y representantes de la denominación de origen Tierra de León, que altruistamente participaron en la clausura y, sobre todo, mi familia, a la que también impliqué en la tarea, haciendo de esta empresa de organizar un congreso una genuina empresa familiar. Igualmente, a todos los congresistas que nos acompañasteis, un placer el haber compartido con todos este gran reto.

Mª ESTHER SEIJAS VILLADANGOS

Villadangos del Páramo (León), 13 de julio de 2017

PONENCIAS GENERALES

Parlamento. El taller de las verdades fingidas FRANCISCO CAAMAÑO Sumario: 1. INTRODUCCIÓN. 2. UNA OBLIGADA ACCIÓN DE DESLINDE. 2.1. El miedo a ser. 2.2. Atrapados en el bucle. 2.3. La obsesión aparente por lo reglamentado. 3. SALUS POPULI SUPREMA LEX EST? 3.1. De la deferencia al Parlamento a la obligación de motivar lo imposible. 3.1.1. Caso 1: La STC 212/2016 (Pleno). Inadmisión de una proposición no de ley por la Mesa de las Cortes Valencianas. 3.1.2.

Caso 2: Sentencia 199/2016: proclamación de los Secretario de la Mesa del Parlamento de Andalucía.

3.2. A modo de conclusión. La interpretación de los sueños.

1. INTRODUCCIÓN A menudo los materiales que colonizan la mesa del jurista (códigos, bases de datos de derecho nacional y europeo, sentencias, expedientes administrativos y judiciales…) nos hacen olvidar que el estado ni es un conjunto de algoritmos digitales ni una torre de papel. De vez en cuando conviene elevar la mirada y recordar que el estado es, sobre todo, representación.

Un Leviathan, un artificio creado por y para nosotros con el solo propósito de organizar pacíficamente la vida en común a partir de sentimientos y convicciones que, con ciertas inseguridades, agrupamos bajo la palabra dignidad.

Sin el estado la democracia es una idea en busca de destino. No faltaba razón a Karl Marx cuando advertía que la primera forma de estado en sentido propio era el estado constitucional nacido de la revolución liberal, pues sólo él se configuraba como una superestructura de dominación, un centro de imputación despersonalizado y abstracto, capaz de ordenar participativamente la convivencia. Sin estado todo derecho termina siendo patrimonial y toda política concluye en negocio privado.

No todo estado es un estado democrático. Cierto. Pero, sin estado, esto es, sin representación, no existiría la democracia. Ésta requiere de un procesador y de una caja de herramientas capaz de imponer y, al tiempo constreñir, el ejercicio del poder, incluido el de la mayoría, garantizando el debate público, la deliberación, y la renovación de los gobiernos y de las ideas. Ese “procesador” que preforma y representa a la sociedad o, en palabras de Jaques Derrida, ese “fundamento místico de la autoridad” se llama

16

Francisco Caamaño

estado1. El estado no es, como algunos piensan, un sumatorio de personas sino la representación de un “nosotros”, y solo él, cuando se articula desde la lógica del constitucionalismo, con sus límites y contrapesos, hace posible que la decisión de una mayoría no devenga en tiranía.

Si he hecho este breve recordatorio es para advertir desde el inicio de esta exposición que, en mi criterio, las dificultades por las que atraviesa el concepto de representación política en las sociedades democráticas de este primer tercio de siglo, no es un asunto circunscrito al parlamento y su circunstancia más próxima. Antes bien, lo que está en cuestión es el diseño y la operativa institucional del estado constitucional democrático en cuyo centro se sitúa —veremos si solo pro forma— el parlamento en tanto que “escenario” en el que nos representamos como sociedad y en el que observamos como se comportan los actores que hemos elegido para intervenir en el proceso de formación de la voluntad del estado.

Quiero con ello decir que gran parte de los males que aquejan al parlamento —y llevamos hablando de su crisis desde que inició su andadura — tan solo son el reflejo adelantado de los males que se están apoderando del estado constitucional como instrumento de representación que hace posible la convivencia democrática2.

Sin parlamento no hay representación y sin representación no hay democracia. En coherencia con esa convicción, me niego a aceptar que defender el Parlamento sea abogar por la supervivencia de una institución trasnochada y al servicio de unas élites que hablan como si fuesen el pueblo. Y, con igual firmeza, me resisto a aceptar que el concepto “estado de derecho” se traduzca sistemáticamente por estado jurisdiccional y que, por tanto, las decisiones del Parlamento, incluso las estrictamente políticas,

1

2

Así subtituló su conocida obra Fuerza de ley, Tecnos, Madrid, 1997.

Ramón Máiz hace un excelente resumen de situación en su artículo “El Dios Mortal ¿implica la globalización una progresiva desaparición del Estado?”. De ese denso trabajo, pendiente de publicación al tiempo de escribir estas páginas y que el autor amablemente me ha facilitado, entresaco, por su interés para nuestro asunto, el siguiente párrafo: “la adaptación estatal a la globalización, mediante los (muy diferentes en cada país) procesos de mercantilización, desregulación y privatización, genera no tanto la evaporización (“hollowing out”) de la política, sino cambios en lo que afecta a la redistribución interna del poder político (división de poderes) en el ámbito estatal: el poder ejecutivo se impone claramente, en términos generales, al poder legislativo (y al judicial). Más que como simple pérdida de poder estatal, por lo tanto, los cambios han de analizarse como desigual deterioro de la calidad democrática y representativa de los estados”.

Parlamento. El taller de las verdades fingidas

17

queden siempre sujetas al criterio de los tribunales, aun cuando éste se llame Tribunal Constitucional.

Me niego a seguir ensalzando las bondades del llamado parlamentarismo racionalizado que, bajo el pretexto de la estabilidad, ha convertido al parlamento en un lugar donde el gobierno controla a la oposición y legitima sus decisiones. Y, a la par, me opongo y desconfío de aquellas fórmulas y soluciones proporcionales, matemáticamente tan puras, que hacen que otorgar o denegar la confianza a quien gobierna parezca una decisión que cada mañana pueda incluirse en el orden del día.

En fin, me rebelo contra la denuncia permanente de las insuficiencias del parlamento y quiero salir en su defensa, hoy más que nunca, porque si bien hay mucho que mejorar y queda mucho por hacer, el discurso del sometimiento de la política al derecho y la apelación permanente a la existencia de un pueblo que ya no quiere verse representado porque anhela actuar directamente y por sí mismo, no sólo deteriora la imagen de la institución parlamentaria sino que —y esto es, a mi juicio, lo realmente preocupante— está minando paso a paso y día a día los cimientos de la democracia cuyo delicado equilibrio sólo se sostiene gracias al andamiaje representativo del estado. Es la sombra que se refleja en la pared final de la caverna del estado la que nos permite ver, entender, comprender y experimentar la idea de democracia. Sólo el estado dota de capacidad socialmente creadora a la fuerza emotiva de la política.

No se preocupen. No hablaré de Platón. Me ocuparé del Parlamento y de sus necesidades defensivas en las democracias en las que vivimos. Y, sobre todo, me detendré en las responsabilidades individuales y colectivas de sus protagonistas, sus fortalezas y debilidades.

2. UNA OBLIGADA ACCIÓN DE DESLINDE Examinaré el parlamento desde nuestra cultura político-parlamentaria, entendiendo por tal la que hemos ido fraguando en estos casi cuarenta años de democracia. A nadie escapa que el sistema de partidos y la configuración jurídica de nuestras cámaras parlamentarias, tanto hacia adentro como en sus relaciones con otros órganos del estado, obedecen, en esencia, a patrones comunes en muchos casos detallados con esmero (¿o recelo?) en la Constitución de 1978. Preocupación constituyente poco habitual que, sin embargo, ha tenido una muy relevante proyección sobre el modo en que concebimos el parlamento y sus actores. La actual cultura parlamentaria española es, por ello mismo una consecuencia derivada de

18

Francisco Caamaño

la “posición” del constituyente sobre el parlamento. Entrecomillo la palabra porque el constituyente de 1978 tenía “posición” sobre el parlamento pero carecía absolutamente de cultura y experiencia parlamentaria. Y a pesar de ello, en lugar de haber incorporado al texto constitucional una regulación de mínimos, decidió consensuar un parlamento diseñado para resistir anticipadamente sus temores de futuro que, como veremos, solo eran obsesivas preocupaciones del pasado. Una tarea que acometió con la experiencia formal de las últimas cortes franquistas, las pobres enseñanzas de una historia escasamente democrática y las lecturas importadas, no siempre con acierto, del derecho comparado.

2.1. El miedo a ser El constituyente de 1978 temía que la llegada de la democracia comportase una inevitable situación de inestabilidad política que, finalmente, la condujese al fracaso. La experiencia de la II República estaba gravada a hierro en su memoria como también lo estaban en su ánimo las incertidumbres de transitar por una cuerda floja hacia una nueva forma de estado tanto en lo político como en lo territorial.

Su preocupación por cambiar pero de forma contenida explica la inusual —por insistente— constitucionalización de una serie de piezas institucionales y jurídicas ideadas para afianzar gobiernos y hacerlos fuertes en su debilidad, hasta el punto de que, como veremos, en España es relativamente fácil gobernar en minoría, lo que, como es sabido, frena la competencia política e incentiva el turnismo, pues nunca se acaba de ganar del todo, ni tampoco de perder.

El primer factor relevante a estos efectos fue la constitucionalización de todas las piezas esenciales del sistema electoral. No voy a detenerme ahora en aspectos bien conocidos como la fijación excluyente de la provincia como circunscripción electoral y la predeterminanción constitucional de su tamaño o la opción generalizada por un modelo de listas cerradas y bloqueadas. Baste con recordar aquí que, con carácter general, los sistemas de representación proporcional tienden a propiciar gobiernos de coalición y, por tanto, algunos riesgos políticos bien estudiados: a) Parálisis legislativa e incapacidad para ejecutar políticas coherentes en momentos críticos; los llamados gabinetes de unidad nacional tienden a no resolver los problemas de fondo. Son una solución crítica para momentos críticos, aunque a veces la transitoriedad pueda convertirse en un estilo de gobierno.

Parlamento. El taller de las verdades fingidas

19

b) Crean una fragmentación que desestabiliza cíclicamente el sistema de partidos, al facilitar que fuerzas políticas muy minoritarias puedan tomar posiciones claves para la gobernabilidad, dando lugar a lo que se conoce como pluralismo polarizado. c) Facilitan una plataforma que permite la penetrabilidad institucional de partidos extremistas que se suben a olas o tendencias populistas, en el sentido de promover mensajes políticos sobre lo inmediato y con alta carga sentimental. d) Genera “coaliciones de conveniencia”, para una gobernabilidad siempre transitoria, en lugar de “coaliciones de compromiso”, en las que la unión de fuerzas se produce para sacar adelante un programa común compartido por sus respectivos electorados. Por tal razón los sistemas proporcionales limitan las posibilidades de retirar al partido minoritario/mayoritario de los escenarios institucionales desde los que se ejerce el poder. En Holanda, por ejemplo, los demócratas cristianos (ACD) lideraron el gobierno durante 17 años a pesar de sufrir perdidas progresivas de voto. Una secuencia que se podría producir en España si en años próximos el Partido Popular (PP) decayese algo en votos pero siguiese siendo la minoría mayoritaria y formase un gobierno de coalición o alcanzase un pacto de legislatura con otro socio. e) Y, por último, debilita, el vínculo entre los parlamentarios y sus representados. Los votantes no identifican a los elegidos. Las listas cerradas y bloqueadas favorecen la aparición de parlamentarios “corcho”, que flotan en todas las condiciones porque tienen la habilidad — no necesariamente política, salvo que se llame política a lo que no es— de sobrevivir a los distintos liderazgos internos de su partido, situándose en posiciones intermedias y orgánicamente imprescindibles que siempre les permiten renovar su escaño hasta convertirlo en una forma de vida.

Como es sabido, el constituyente de 1978 dispuso un sistema formalmente proporcional pero de efectos descaradamente mayoritarios, por lo que presenta algunos efectos típicos de los sistemas electorales proporcionales, pero, al tiempo, ha privado de operatividad real aquellos elementos encaminados a favorecer la formación de gobiernos de coalición, que se han transformado en una protección desproporcionada de la estabilidad política de la mayoría minoritaria. En España puede disfrutarse de una mayoría de gobierno sin alcanzarse el cuarenta por ciento del voto válido.

Por facilitar un dato: en las elecciones de 2011 el PP obtuvo 186 escaños con el 44,62% de los votos.

20

Francisco Caamaño

Pero no solo el sistema electoral favorece la constitución y la estabilidad de los gobiernos en minoría.

Hasta la fecha, y sin contar el actual, son doce los gobiernos habidos en democracia3. Todos ellos, a excepción del presidido por Leopoldo Calvo-Sotelo en 1981, surgieron de unas elecciones. Ninguno de ellos ha sido un gobierno de coalición y, sin embargo, la mitad gobernaron en minoría. Recuérdese, además que solo en dos ocasiones (Calvo-Sotelo y González IV) tuvo que acudirse a una segunda votación para investir al Presidente del Gobierno. España se encuentra entre los estados europeos con mayor frecuencia de gobiernos minoritarios, incluyendo a los países escandinavos que, a diferencia del nuestro, cuentan con un procedimiento negativo de investidura.

Si consideramos que el momento fundacional de un Gobierno lo constituye la investidura de su Presidente, entonces, tendremos que admitir que la afirmación, un tanto extendida, de que en España no existe una cultura política del pacto debe ser matizada. La breve historia democrática del Congreso constata la existencia de una suerte de acuerdos implícitos que, a veces, como en Aznar I, se externalizan a modo de pactos de legislatura, de modo que es habitual que se deje gobernar a la minoría mayoritaria esperando que cumpla alguna condición de hacer o no hacer.

Esa condición para la investidura puede obedecer en algunos casos a razones ideológicas, pero la experiencia nos demuestra que los apoyos relevantes se prestan fundamentalmente en atención al eje territorial (recordemos Aznar I y la supresión de los gobernadores civiles y la cesión de un 15% del IRPF o ZAPATERO I, y la “España plural”). A los partidos de ámbito no estatal no les interesa entrar en el Gobierno del estado pero sí tener línea directa con él y forzar que atienda a sus llamadas. Defienden intereses

3

Tercer Gobierno de Suárez (I legislatura) 6-IV-1979/25-II-1981 Gobierno de Calvo-Sotelo (I legislatura) 25-II-1981/3-XII-1982 Primer Gobierno de González (II legislatura) 3-XII-1982/26-VII-1986 Segundo Gobierno de González (III legislatura) 26-VII-1986/7-XII-1989 Tercer Gobierno de González (IV legislatura) 7-XII-1989/14-VII-1993 Cuarto Gobierno de González (V legislatura) 14-VII-1993/6-V-1996 Primer Gobierno de Aznar (VI legislatura) 6-V-1996/27-IV-2000 Segundo Gobierno de Aznar (VII legislatura) 27-IV-2000/17-IV-2004 Primer Gobierno de Zapatero (VIII legislatura) 17-IV-2004/14-IV-2008 Segundo Gobierno de Zapatero (IX legislatura) 14-IV-2008/21-XII-2011 Primer Gobierno de Rajoy (X legislatura) 21-XII-2011/4-XI-2016 Primer Gobierno de Rajoy (X legislatura) 21-XII-2011/4-XI-2016 El Segundo Gobierno de Rajoy (XII legislatura) 4-XI-2016 no se computa.