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COMENTARIOS A LA LEY DE LA FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA Coordinadores

Remedios Roqueta Buj - Ignacio Sevilla Merino Autores Carmen Agut García Carlos Alfonso Mellado Mª José Alonso Más Juan A. Altés Tárrega José Francisco Blasco Lahoz Eduardo Costa Castellá Gabriel Doménech Pascual Concepción Mª Domínguez García Artur Fontana Puig José M. Goerlich Peset César Herrero Pombo Mercedes Lafuente Benaches Beatriz Lleó Casanova

Rafael Manzana Laguarda Federico Martínez Roda Andrés Morey Juan Luis E. Nores Torres Carmen Pardo Molero Javier Pinazo Hernándis José Fco. Ramos Moragues Inmaculada Revuelta Pérez Remedios Roqueta Buj Tomás Sala Franco Ignacio Sevilla Merino Juan Antonio Ureña Salcedo Fernando de Vicente Pachés

Valencia, 2012


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Índice Exposición de Motivos........................................................................................................ Andrés Morey Juan

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TÍTULO I OBJETO, PRINCIPIOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY Andrés Morey Juan Artículo 1. Artículo 2. Artículo 3. Artículo 4. Artículo 5.

Objeto............................................................................................................ Principios informadores............................................................................... Ámbito de aplicación.................................................................................... Administración de la Generalitat................................................................. Administraciones locales..............................................................................

33 37 57 65 69

TÍTULO II ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALITAT EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA Artur Fontana i Puig Capítulo I Órganos ejecutivos en materia de función pública Artículo 6. Artículo 7. Artículo 8. Artículo 9. Artículo 10. Artículo 11.

Órganos ejecutivos........................................................................................ El president o la presidenta de la Generalitat............................................ El Consell...................................................................................................... El conseller o la consellera competente en materia de función pública.. El Consell Interdepartamental de Retribucions (CIR).............................. Órganos competentes de las administraciones locales, las universidades públicas y de las instituciones de la Generalitat..........................................

85 89 93 97 101 105

Capítulo II El Consell Assessor de la Funció Pública Valenciana Artículo 12. El Consell Assessor de la Funció Pública Valenciana................................. Artículo 13. Composición.................................................................................................

109 113


8

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TÍTULO III PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Capítulo I Concepto y clases de personal empleado público Artículo 14. Concepto y clases de personal empleados públicos................................... Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 15. Personal funcionario de carrera.................................................................. Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 16. Personal funcionario interino...................................................................... Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 17. Personal laboral fijo...................................................................................... Tomás Sala Franco Juan A. Altés Tárrega Artículo 18. Personal laboral temporal............................................................................ Tomás Sala Franco Juan A. Altés Tárrega Artículo 19. Personal eventual.......................................................................................... Juan Antonio Ureña Salcedo

117 121 125 131 137 145

Capítulo II Personal directivo público profesional Javier Pinazo Hernándis Artículo 20. Personal directivo público profesional........................................................

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TÍTULO IV ESTRUCTURA Y ORDENACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO Capítulo I Estructuración del empleo público Eduardo Costa Castellá Carmen Pardo Molero Artículo 21. Cuerpos y escalas de la administración de la Generalitat.......................... Artículo 22. Creación, modificación y supresión de cuerpos y escalas funcionariales de la administración de la Generalitat........................................................ Artículo 23. Agrupación de los cuerpos funcionariales de la administración de la Generalitat......................................................................................................... Artículo 24. Grupos de clasificación profesional............................................................. Artículo 25. Agrupaciones profesionales funcionariales de la administración de la Generalitat..................................................................................................... Artículo 26. Creación de los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y sus correspondientes escalas de la administración de la Generalitat.............. Artículo 27. Régimen jurídico de la integración en los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y sus correspondientes escalas del personal

166 171 177 181 185 189


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Artículo 28.

Artículo 29. Artículo 30. Artículo 31.

funcionario procedente de otras administraciones públicas mediante un proceso de transferencia.............................................................................. Régimen jurídico de la integración en los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y sus correspondientes escalas del personal laboral procedente de otras administraciones públicas, mediante un proceso de transferencia............................................................................................ Régimen jurídico de la integración en los cuerpos o escalas funcionariales del personal procedente de otras administraciones públicas mediante un proceso de provisión reglamentaria de puestos de trabajo.............. Clasificación del personal laboral................................................................ Estructura del empleo público de la administración local........................

9 195

201 207 211 213

Capítulo II Ordenación de los puestos de trabajo Sección 1.ª De los puestos de trabajo César Herrero Pombo Artículo 32. Artículo 33. Artículo 34. Artículo 35. Artículo 36. Artículo 37. Artículo 38. Artículo 39. Artículo 40.

Definición de puesto de trabajo.................................................................. Derecho al desempeño de un puesto de trabajo........................................ Creación, modificación y supresión de puestos de trabajo........................ La clasificación de puestos de trabajo......................................................... Clases de puesto de trabajo.......................................................................... Puestos de trabajo de naturaleza funcionarial............................................ Puestos de trabajo de naturaleza laboral..................................................... Puestos de trabajo de naturaleza eventual.................................................. Supuestos especiales de clasificación de puestos de trabajo......................

215 221 225 229 235 237 241 245 247

Sección 2.ª Las relaciones de puestos de trabajo Artículo 41. Concepto....................................................................................................... Inmaculada Revuelta Pérez Artículo 42. Contenido..................................................................................................... Javier Pinazo Hernándis Artículo 43. Competencia y procedimiento para su elaboración, tramitación y aprobación............................................................................................................ Inmaculada Revuelta Pérez

253 259 263

Capítulo III Instrumentos de planificación y ordenación del personal Javier Pinazo Hernándis Artículo 44. Objetivos de la planificación y ordenación................................................. Artículo 45. Planes de ordenación del personal.............................................................. Artículo 46. Oferta de empleo público............................................................................

267 267 268


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Capítulo IV Registros de personal y de puestos de trabajo Javier Pinazo Hernándis Artículo 47. Artículo 48. Artículo 49. Artículo 50.

Registros de personal.................................................................................... Registro de Personal de la Administración de la Generalitat.................... Registro de Puestos de Trabajo de la Administración de la Generalitat... Registro autonómico de puestos de trabajo de las entidades locales........

273 273 274 274

TÍTULO V NACIMIENTO Y EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN DE SERVICIO Capítulo I Selección de personal Eduardo Costa Castellá Ignacio Sevilla Merino Artículo 51. Artículo 52. Artículo 53. Artículo 54. Artículo 55. Artículo 56. Artículo 57.

Principios de la selección............................................................................. Procedimientos de selección........................................................................ Requisitos de acceso..................................................................................... Acceso al empleo público de nacionales de otros estados......................... Personas con discapacidad........................................................................... Sistemas selectivos......................................................................................... Órganos técnicos de selección.....................................................................

277 281 287 297 303 309 317

Capítulo II Adquisición y pérdida de la condición de personal empleado público Artículo 58. Adquisición de la condición de personal funcionario de carrera............. Mª José Alonso Más Artículo 59. Causas de pérdida de la condición de personal funcionario de carrera... Mª José Alonso Más Artículo 60. Renuncia....................................................................................................... Mª José Alonso Más Artículo 61. Pérdida de la nacionalidad........................................................................... Mª José Alonso Más Artículo 62. Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público...................................................................................................... Mª José Alonso Más Artículo 63. Jubilación...................................................................................................... José Francisco Blasco Lahoz Artículo 64. Rehabilitación de la condición de personal funcionario........................... M.ª José Alonso Más Artículo 65. Adquisición y pérdida de la condición de personal laboral fijo................ Tomás Sala Franco Juan A. Altés Tárrega

325 333 335 339 343 351 359 363


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TÍTULO VI DERECHOS, DEBERES E INCOMPATIBILIDADES DEL PERSONAL EMPLEADO PÚBLICO Capítulo I Derechos del personal empleado público Inmaculada Revuelta Pérez Artículo 66. Derechos individuales................................................................................... Artículo 67. Derechos individuales ejercidos colectivamente........................................

367 373

Capítulo II Régimen de jornada, permisos, licencias y vacaciones Artículo 68. Jornada de trabajo........................................................................................ Federico Martínez Roda Artículo 69. Permisos........................................................................................................ Federico Martínez Roda Artículo 70. Licencias........................................................................................................ Federico Martínez Roda Artículo 71. Vacaciones..................................................................................................... Federico Martínez Roda Artículo 72. Jornada de trabajo, permisos, licencias y vacaciones del personal laboral................................................................................................................... Francisco Ramos Moragues

379 385 387 393 395

Capítulo III Régimen retributivo y de la Seguridad Social Artículo 73. Determinación de las cuantías de las retribuciones................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 74. Conceptos retributivos.................................................................................. Rafael Manzana Laguarda Artículo 75. Retribuciones básicas.................................................................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 76. Retribuciones complementarias.................................................................. Rafael Manzana Laguarda Artículo 77. Pagas extraordinarias.................................................................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 78. Indemnizaciones por razón del servicio...................................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 79. Retribuciones del personal funcionario interino....................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 80. Retribuciones del personal funcionario en prácticas................................. Rafael Manzana Laguarda Artículo 81. Retribuciones del personal laboral.............................................................. Francisco Ramos Moragues

407 411 415 425 451 455 459 465 471


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Artículo 82. Retribuciones diferidas................................................................................. Rafael Manzana Laguarda Artículo 83. Deducción de retribuciones......................................................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 84. Reducción y devengo.................................................................................... Rafael Manzana Laguarda Artículo 85. Régimen de la Seguridad Social del personal funcionario al servicio de la Generalitat..................................................................................................... José Francisco Blasco Lahoz

475 477 481 487

Capítulo IV Deberes, código de conducta y régimen de incompatibilidades Sección 1.ª Código de conducta Artículo 86. Deberes del personal empleado público..................................................... Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 87. Principios de actuación................................................................................ Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 88. Obligaciones.................................................................................................. Juan Antonio Ureña Salcedo Artículo 89. Responsabilidad por la gestión de los servicios.......................................... Gabriel Doménech Pascual Artículo 90. Responsabilidad patrimonial....................................................................... Gabriel Doménech Pascual Artículo 91. Comunicación a la jurisdicción penal......................................................... Gabriel Doménech Pascual

501 505 509 513 515 521

Sección 2.ª Régimen de incompatibilidades Gabriel Doménech Pascual Artículo 92. Régimen de incompatibilidades..................................................................

527

Capítulo V La formación de los empleados públicos Javier Pinazo Hernándis Artículo 93. Derecho a la formación................................................................................ Artículo 94. Deber de formación...................................................................................... Artículo 95. Institut Valencià d’Administració Pública...................................................

533 534 534


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13

TÍTULO VII PROVISIÓN DE PUESTOS Y MOVILIDAD Capítulo I Disposiciones generales Artículo 96. Movilidad del personal funcionario de carrera.......................................... Eduardo Costa Castellá Artículo 97. Clases de movilidad...................................................................................... Eduardo Costa Castellá Artículo 98. Movilidad del personal laboral.................................................................... José M. Goerlich Peset Luis Enrique Nores Torres

539 545 549

Capítulo II Movilidad voluntaria de las funcionarias y funcionarios de carrera Eduardo Costa Castellá Sección 1.ª Sistemas ordinarios de provisión de puestos Artículo 99. Sistemas ordinarios de provisión de puestos............................................... Artículo 100. Concurso....................................................................................................... Artículo 101. Convocatorias de concurso.......................................................................... Artículo 102. Libre designación......................................................................................... Artículo 103. Remoción y cese en los puestos de trabajo.................................................

555 561 571 577 585

Sección 2.ª Otros sistemas de provisión de puestos de trabajo Artículo 104. Comisión de servicios................................................................................... Artículo 105. Adscripción provisional................................................................................ Artículo 106. Permuta de los puestos de trabajo............................................................... Artículo 107. Nombramiento provisional por mejora de empleo.................................... Artículo 108. Cambio de puesto por motivos de salud..................................................... Artículo 109. Traslado por violencia de género................................................................

593 597 601 603 609 613

Capítulo III Movilidad forzosa Eduardo Costa Castellá Artículo 110. Comisión de servicios forzosa...................................................................... Artículo 111. Reasignación de efectivos............................................................................. Artículo 112. Adscripción temporal...................................................................................

617 621 627


14

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Capítulo IV Movilidad interadministrativa Eduardo Costa Castellá Artículo 113. Movilidad interadministrativa......................................................................

629

TÍTULO VIII PROMOCIÓN PROFESIONAL Andrés Morey Juan Artículo 114. Promoción profesional del personal funcionario de carrera. Concepto y principios....................................................................................................... Artículo 115. Modalidades de la promoción profesional del personal funcionario de carrera........................................................................................................... Artículo 116. Itinerarios profesionales............................................................................... Artículo 117. Carrera horizontal del personal funcionario de carrera............................ Artículo 118. Carrera vertical del personal funcionario de carrera................................. Artículo 119. Promoción interna del personal funcionario de carrera........................... Artículo 120. Promoción profesional del personal laboral.............................................. Artículo 121. Evaluación del desempeño...........................................................................

633 637 641 643 647 649 655 657

TÍTULO IX SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LAS FUNCIONARIAS Y FUNCIONARIOS DE CARRERA Artículo 122. Situaciones administrativas de las funcionarias y los funcionarios de carrera............................................................................................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 123. Servicio activo................................................................................................ Ignacio Sevilla Merino Artículo 124. Servicios especiales....................................................................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 125. Servicio en otras administraciones públicas................................................ Ignacio Sevilla Merino Artículo 126. Excedencia voluntaria.................................................................................. Ignacio Sevilla Merino Artículo 127. Excedencia voluntaria por interés particular.............................................. Ignacio Sevilla Merino Artículo 128. Excedencia voluntaria por agrupación familiar......................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 129. Excedencia voluntaria automática por prestar servicios en el sector público............................................................................................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 130. Excedencia voluntaria por cuidado de familiares...................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 131. Excedencia voluntaria por razón de violencia de género.......................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 132. Excedencia voluntaria incentivada.............................................................. Ignacio Sevilla Merino

665 667 669 673 677 679 681 683 685 689 691


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Artículo 133. Excedencia forzosa....................................................................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 134. Expectativa de destino.................................................................................. Ignacio Sevilla Merino Artículo 135. Suspensión de funciones.............................................................................. Ignacio Sevilla Merino Artículo 136. Reingreso al servicio activo.......................................................................... Ignacio Sevilla Merino Artículo 137. Situaciones del personal laboral.................................................................. Francisco Ramos Moragues

15 693 697 699 703 707

TÍTULO X RÉGIMEN DISCIPLINARIO Mercedes Lafuente Benaches Capítulo I Disposiciones generales Artículo 138. Responsabilidad disciplinaria...................................................................... Artículo 139. Principios de la potestad disciplinaria.........................................................

711 715

Capítulo II Infracciones y sanciones disciplinarias Artículo 140. Clasificación de las faltas.............................................................................. Artículo 141. Faltas muy graves........................................................................................... Artículo 142. Faltas graves................................................................................................... Artículo 143. Faltas leves..................................................................................................... Artículo 144. Sanciones....................................................................................................... Artículo 145. Relación entre las faltas y las sanciones....................................................... Artículo 146. Prescripción de las infracciones y de las sanciones....................................

725 727 753 771 775 785 791

Capítulo III Procedimiento disciplinario Artículo 147. Procedimiento disciplinario......................................................................... Artículo 148. Medidas provisionales...................................................................................

795 805

TÍTULO XI REPRESENTACIÓN, NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL Artículo 149. Derechos individuales de ejercicio colectivo.............................................. Fernando de Vicente Pachés

811


16

índice

Capítulo I Derecho de representación Artículo 150. Las juntas de personal.................................................................................. Fernando de Vicente Pachés Artículo 151. Funciones de las juntas de personal............................................................ Carmen Agut García Artículo 152. Garantías y derechos de los miembros de las juntas de personal.............. Carmen Agut García

825 839 845

Capítulo II Derecho de negociación colectiva Artículo 153. Mesas de negociación................................................................................... Remedios Roqueta Buj Artículo 154. Pactos y acuerdos.......................................................................................... Remedios Roqueta Buj Artículo 155. Solución extrajudicial de conflictos............................................................ Carlos L. Alfonso Mellado

851 861 871

Capítulo III Participación institucional Artículo 156. Participación institucional............................................................................ Remedios Roqueta Buj

887

DISPOSICIONES ADICIONALES Disposición adicional primera Integración en los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y escalas de la administración de la Generalitat.................................................................................. Eduardo Costa Castellá Mª del Carmen Pardo Molero Disposición adicional segunda Procedimientos de regularización de la relación jurídica del personal laboral al servicio de la administración de la Generalitat................................................................... Concepción Mª Domínguez García Disposición adicional tercera Directrices del proceso de integración en los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y escalas de la administración de la Generalitat....................................... Eduardo Costa Castellá Mª del Carmen Pardo Molero

889

893

899


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Disposición adicional cuarta Regulación de las situaciones en que el personal no puede ser integrado en un cuerpo, agrupación profesional funcionarial o escala de la administración de la Generalitat.................................................................................................................................... Eduardo Costa Castellá Mª del Carmen Pardo Molero Disposición adicional quinta Normativa aplicable a los cuerpos funcionariales existentes a la entrada en vigor de esta ley............................................................................................................................ Eduardo Costa Castellá Mª del Carmen Pardo Molero Disposición adicional sexta Entrada en vigor de la nueva clasificación profesional..................................................... Eduardo Costa Castellá Mª del Carmen Pardo Molero

17

903

905

909

Disposición adicional séptima Personal funcionario con normativa específica en la administración local..................... Eduardo Costa Castellá

911

Disposición adicional octava Violencia de género............................................................................................................. Eduardo Costa Castellá

919

Disposición adicional novena Lengua de signos................................................................................................................. Ignacio Sevilla Merino

921

Disposición adicional décima Teletrabajo............................................................................................................................ Ignacio Sevilla Merino

923

Disposición adicional undécima Planes de igualdad............................................................................................................... Mercedes Lafuente Benaches

925

Disposición adicional duodécima Elecciones personal laboral................................................................................................. Beatriz Lleó Casanova

931

Disposición adicional decimotercera Código de buenas prácticas en la gestión de los servicios................................................. Juan Antonio Ureña Salcedo

939

Disposición adicional decimocuarta Actualización de titulaciones.............................................................................................. Juan Antonio Ureña Salcedo

943


18

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Disposición adicional decimoquinta Ordenación del personal funcionario de las universidades públicas de la Comunitat Valenciana...................................................................................................................... Juan Antonio Ureña Salcedo

947

Disposición adicional decimosexta Supuestos especiales de movilidad entre escalas de un mismo cuerpo........................... Eduardo Costa Castellá

949

Disposición adicional decimoséptima Procedimientos de cambio de puesto por motivos de salud............................................. Eduardo Costa Castellá

955

Disposición adicional decimoctava Estructuras de representación del personal sanitario estatutario, docente y de la administración de Justicia...................................................................................................... Remedios Roqueta Buj

957

Disposición adicional decimonovena Personal al servicio del Consell Jurídic Consultiu............................................................. Artur Fontana Puig

959

Disposición adicional vigésima Régimen jurídico del personal al servicio del Consell Valencià de Cultura.................... Artur Fontana Puig

965

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Ignacio Sevilla Merino Disposición transitoria primera Período transitorio en la administración de la Generalitat hasta la publicación de las resoluciones de integración en los cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales y escalas.................................................................................................................

973

Disposición transitoria segunda Procedimientos especiales de acceso a los nuevos grupos y subgrupos profesionales....

975

Disposición transitoria tercera Régimen transitorio de los procedimientos de selección y provisión en trámite............

977

Disposición transitoria cuarta Garantía de derechos retributivos......................................................................................

979

Disposición transitoria quinta Personal laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario.....................................................................................................

981

Disposición transitoria sexta Ampliación del permiso de paternidad..............................................................................

983


índice

19

Disposición transitoria séptima Subdirecciones generales....................................................................................................

985

Disposición transitoria octava Régimen transitorio del grado personal............................................................................

987

Disposición transitoria novena Régimen transitorio de acceso a determinados cuerpos y escalas....................................

989

Disposición transitoria décima Régimen transitorio de los procesos de funcionarización del personal laboral..............

991

Disposición transitoria undécima Régimen transitorio para el personal temporal que no cumpla los requisitos concretos exigidos para la pertenencia al cuerpo, agrupación profesional funcionarial o escala..................................................................................................................................

993

DISPOSICIONES DEROGATORIAS Ignacio Sevilla Merino Disposición derogatoria única Derogación normativa.........................................................................................................

995

DISPOSICIONES FINALES Ignacio Sevilla Merino Disposición final primera Modificación de la Ley del Consell.....................................................................................

997

Disposición final segunda Desarrollo reglamentario de la ley.....................................................................................

999

Disposición final tercera Entrada en vigor..................................................................................................................

1003

Relación de autores.............................................................................................................

1005


LA ENCRUCIJADA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA José María Baño León Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Complutense de Madrid

La institución de la función pública, que es la de sus rasgos peculiares, inamovilidad, régimen estatutario, ordenación jerárquica, no ha encontrado fácil acomodo desde que la Constitución de 1978 trasladara al ámbito político la dirección efectiva de la Administración Pública. Tan es así que más de treinta años después de aprobada la Constitución la función pública carece de una regulación moderna, más bien es un simple agregado de normas sin una clara vertebración. Los dos hitos normativos de estas más de tres décadas, la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública y el Estatuto básico del empleado público, no pueden considerarse como leyes que hayan modificado la estructura de la función pública. La primera, como denuncia su título, fue una simple modificación de algunos aspectos, tenía aparentemente una vocación temporal y así ha llegado hasta nuestros días; el Estatuto, mucho más ambicioso, se ha quedado convertido en una simple norma programática, pues, salvo extremos muy concretos no vincula de manera efectiva a las Comunidades Autónomas1. El mismo Estado ha hecho caso omiso del mandato del legislador básico, y no ha puesto en marcha una ley de función pública estatal. Esta falta de una regulación acabada deriva de varios factores. El primero de ellos es la ocupación de una parte importante del espacio de la función pública por el poder político. Durante el franquismo, los funcionarios ocuparon una parte importante del aparato del Estado, a través de los grandes cuerpos de la Administración mientras que en la Administración Local, los Cuerpos Nacionales (secretarios, interventores, tesoreros) tenían una influencia decisiva en el gobierno municipal mediante el informe de legalidad y el control del servicio de inspección y asesoramiento de las corporaciones locales. El gobierno autocrático dejaba grandes márgenes al poder burocrático, dentro de los límites connaturales a cualquier dictadura.

1

Sobre este extremo, EMBID IRUJO, A.: «Incidencia del Estatuto básico del empleado público en la normativa de las Comunidades Autónomas», en el volumen colectivo: El Estatuto básico del empleado público y su desarrollo legislativo, Prensas Universitarias de Zaragoza, Zaragoza, 2008.


22

JOSÉ MARÍA BAÑO LEÓN

La ley de funcionarios civiles del Estado de 1964, constituyó un intento de modernización de la función pública bastante logrado si se tiene en cuenta que de una manera u otra sus principios siguen vigentes hoy en día. Creó los Cuerpos generales de la Administración, significadamente el Cuerpo Técnico, desvinculó el principio rígido de atribución a determinados Cuerpos de los principales puestos de trabajo de la función pública y también rompió con el régimen de retribuciones orientado según la pertenencia a un determinado cuerpo funcionarial. La ley intentó sin éxito atender no sólo a la pertenencia corporativa sino también a la función efectivamente desempeñada en un puesto de trabajo. La Ley 30/1984 y las modificaciones posteriores, así como la legislación autonómica propenden a una hipervaloración del puesto de destino y del trabajo efectivamente desempeñado, aunque no han conseguido una objetivación razonable de las retribuciones en razón de la dedicación2. Mientras tanto el nivel político ha ampliado extraordinariamente su esfera de influencia. El instrumento decisivo es la libre designación de los puestos clave de la función pública y un no disimulado rechazo a admitir una dirección funcionarial de la burocracia. Basta con ver que la figura de director general se resiste a ser profesionalizada. Y aún en la función pública del Estado, se mantiene la posibilidad de nombramiento de directores generales no pertenecientes a la clase funcionarial. En el ámbito local, después de la Constitución de 1978, la influencia política sobre la función pública ha sido aún más intensa que en el Estado. El primer paso fue la profusión de la libre designación para ocupar los puestos importantes de la administración municipal, excepción hecha de las funciones reservadas exclusivamente a funcionarios de habilitación nacional (secretarios, interventores, tesoreros). El segundo paso, no menos decisivo, consistió en recortar las alas de estos funcionarios de cuerpos nacionales. La supresión del informe de legalidad y de cualquier control de las Administraciones superiores más allá del recurso a los Tribunales, supuso un cambio profundo en la correlación de fuerzas dentro de los Ayuntamientos. La supresión del concurso de méritos reglado y su sustitución por la libre designación entre miembros de dichos cuerpos, los debilitó enormemente, pues los secretarios o interventores designados por estos sistemas pierden el derecho al cargo. La Administración que los nombra discrecionalmente puede cesarlos también a discreción, por pérdida de confianza. Las Comunidades Autónomas, sin excepción conocida, han seguido el modelo estatal, de control férreo de la función pública por la clase política.

2

Entre los conocedores de la función pública es recurrente la alusión al famoso «Informe Hay» que pretendió objetivar los complementos específicos. He aquí el juicio de un experto, Luis Fernando Crespo Moreno: «El método Hay fue un pretexto técnico de dudosa consistencia y externo a fin de cubrir las apariencias, para que los funcionarios dependientes del Ministerio de Economía y Hacienda, principalmente los pertenecientes a sus propios cuerpos de elite, se elevaran considerablemente sus retribuciones complementarias». Vid. La función pública española 1976-1986: de la transición al cambio, INAP, Madrid, 2001.


LA ENCRUCIJADA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

23

Esto contrasta abiertamente tanto con el modelo básico de función pública implícitamente previsto en la Constitución como con las tendencias organizativas actuales. El art. 103 CE proclama que la Administración sirve con objetividad los intereses generales, partiendo de la idea de que la ley concreta el interés general y la Administración debe aplicarla objetivamente. Pero esta regla sufre dos excepciones en la práctica. La primera consiste en que no siempre la ley define el interés general, sino que lo entrega a la Administración. Es el caso de los planes urbanísticos, de las ordenanzas municipales «praeter legem». Aquí la influencia política puede estar justificada puesto que se trata de optar entre diversas alternativas. La segunda excepción es que muchas competencias regladas y objetivas que deberían corresponder a órganos de extracción burocrática, se atribuyen a cargos de extracción política. El ejemplo de las licencias urbanísticas o la adjudicación de contratos es bien ilustrativo. En un Estado de Derecho basado en el imperio de la ley chirría que decisiones regladas de la Administración sean adoptadas por órganos de titularidad política. Si se trata de aplicar la ley no se comprende por qué la decisión debe estar en manos de un órgano no profesional. Mientras esto sucede en la Administración tradicional, en el ámbito económico se impone una tendencia imparable —de momento— a la asignación de competencias discrecionales a entidades autónomas en razón de su cualificación profesional. Las agencias independientes (Banco de España, CNMV, CNE, CMT) no se limitan a la aplicación de normas jurídicas, sino que ellas mismas generan derecho, mediante diversos tipos de instrumentos normativos, e incluso adoptan actos administrativos con un enorme grado de discrecionalidad. El Derecho Comunitario refuerza esta tendencia exigiendo la atribución de competencias discrecionales a estos entes reguladores separados de la cadena de mando administrativa tradicional. La reforma de la función pública en lo que atañe a las funciones burocráticas (potestad normativa, potestad de dictar actos administrativos y potestad de ejecución) no será posible, a mi juicio, sin tener en cuenta el problema previo que acabo sucintamente de exponer: la delimitación del ámbito de decisión puramente administrativo, es decir, no entregado a la influencia política directa del gobierno estatal, autonómico o local. Dicho de otra manera, una futura reforma de la función pública debe comenzar por un análisis profundo del modo de dirigir y estructurar la función de gobierno. Resulta totalmente contradictorio que se permita la toma de decisiones estrictamente regladas por personas sin ninguna competencia profesional al tiempo que determinadas decisiones, que afectan a derechos fundamentales, y que son de contenido discrecional se entregan a órganos de extracción profesional. El hecho de que los órganos políticos dependan en última instancia de los representantes elegidos democráticamente no debería ser incompatible con la exigencia de que posean una preparación similar a la que se requiere para la

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