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COMPETENCIA EN EL MERCADO FERROVIARIO La liberalizaciรณn del transporte de viajeros

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

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Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

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LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

COMPETENCIA EN EL MERCADO FERROVIARIO La liberalizaciรณn del transporte de viajeros

JUAN JOSร MONTERO PASCUAL RODOLFO RAMOS MELERO MARIAROSARIA GANINO

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Monografía realizada en el marco del Proyecto de investigación REGUTRAIN, para el diseño de una regulación efectiva para el modelo español de apertura del transporte ferroviario de viajeros a la competencia (referencia DER2014-57032-R), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-091-0 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Abreviaturas........................................................................................ 15 Sobre los autores................................................................................. 19 Prefacio............................................................................................... 21 Capítulo 1 EL TRANSPORTE FERROVIARIO: DEL MONOPOLIO A LA COMPETENCIA I. EL TRANSPORTE POR FERROCARRIL................................. 26 A. Industria en red................................................................... 27 B. La eficiencia del transporte por ferrocarril.......................... 28 C. El “problema del ferrocarril”............................................... 29 D. La política ferroviaria europea: armonización y liberalización. 31 E. Servicio de interés general................................................... 33 F. Competencia en el mercado o por el mercado..................... 33 II. DE LOS ORÍGENES AL MONOPOLIO DE RENFE............... 38 A. Introducción....................................................................... 38 B. Orígenes del ferrocarril en España: el modelo concesional.. 39 1. La introducción del ferrocarril....................................... 39 2. La Real Orden de 31 de diciembre de 1844: introducción del modelo concesional.......................................... 40 3. La Ley General de Ferrocarriles de 1855: consolidación del modelo concesional.................................................. 42 4. El ferrocarril en el sexenio democrático......................... 43 5. La Ley General de Ferrocarriles de 1877: la restauración del modelo concesional.......................................... 43 C. El monopolio de RENFE..................................................... 44 1. El “problema del ferrocarril”: la crisis del modelo concesional.......................................................................... 44 2. El Estatuto ferroviario de 1924: un mayor control público.. 45 3. Los ferrocarriles en la II República................................ 45 4. La creación de RENFE.................................................. 46 5. La evolución de RENFE................................................ 47 III. LA POLÍTICA FERROVIARIA DE LA UNIÓN EUROPEA...... 48 A. Orígenes: 1951-1985.......................................................... 48 1. Los Tratados.................................................................. 49 2. Transporte ferroviario y Derecho de la competencia...... 50

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3. La falta de una política comunitaria de transporte......... 51 B. Bases teóricas de la liberalización........................................ 52 1. La Escuela de Chicago y su influencia en EEUU y en Europa. 52 2. Monopolios públicos y Derecho de la Unión Europea... 54 C. El primer impulso liberalizador del ferrocarril (1986-1996).. 57 1. El nuevo marco: la Directiva 91/440/CEE...................... 57 2. El régimen de licencias: la Directiva 95/18/CE............... 59 3. El régimen de acceso a la infraestructura: la Directiva 95/19/CE....................................................................... 59 4. Armonización: las Directivas 96/49/CE y 96/48/CE....... 60 5. Valoración..................................................................... 61 D. Los denominados “paquetes ferroviarios” (1996-2016)...... 61 1. El Primer paquete ferroviario (2001)............................. 62 a. Profundización en el modelo de apertura: la Directiva 2001/12/CE......................................................... 62 b. Universalización del régimen de licencias: la Directiva 2001/13/CE......................................................... 63 c. Un régimen más completo de acceso a la red: la Directiva 2001/14/CE.................................................. 64 d. Valoración................................................................ 64 2. El Segundo paquete ferroviario (2004).......................... 65 a. Plena liberalización del transporte de mercancías: la Directiva 2004/51/CE............................................... 66 b. Armonización en materia de seguridad: la Directiva 2004/49/CE.............................................................. 66 c. Mejora de la interoperabilidad: la Directiva 2004/50/CE. 67 d. Constitución de la Agencia Ferroviaria Europea: el Reglamento 881/2004.............................................. 67 e. Valoración................................................................ 67 3. El Tercer paquete ferroviario (2007).............................. 68 a. La liberalización del transporte internacional de viajeros: la Directiva 2007/58/CE................................. 68 b. Régimen de las obligaciones de servicio público: el Reglamento 1370/2007............................................ 69 c. Régimen de protección del usuario: el Reglamento 1371/2007................................................................ 70 d. Armonización técnica: la Directiva 2007/59/CE....... 70 e. Valoración................................................................ 70 E. Completando la reforma: el Cuarto paquete ferroviario (2016). 71 1. El Pilar técnico............................................................... 72 2. El Pilar de mercado........................................................ 74 3. Valoración..................................................................... 76

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IV. LA POLÍTICA FERROVIARIA EN ESPAÑA: HACIA LA COMPETENCIA................................................................................ 77 A. La Constitución Española: un nuevo reparto de competencias.. 77 B. La LOTT............................................................................. 79 C. La Ley 39/2003, del sector ferroviario................................. 80 1. Contenido general......................................................... 80 2. La separación vertical.................................................... 81 a. Planteamiento teórico............................................... 81 b. ADIF y Renfe-Operadora......................................... 83 3. Transición a la competencia en España.......................... 84 a. Amortización de deudas........................................... 85 b. Ayudas de reestructuración de las empresas ferroviarias de mercancías.................................................... 86 c. Otras ayudas............................................................ 88 D. El modelo del duopolio....................................................... 89 E. La Ley 38/2015, del sector ferroviario................................. 92 F. Hacia la plena apertura a la competencia en España........... 93 Capítulo 2 LA COMPETENCIA EN EL MERCADO. DE LA PRÁCTICA A LA TEORÍA I. INTRODUCCIÓN.................................................................... 96 II. LOS NUEVOS OPERADORES................................................. 96 III. LAS EXPERIENCIAS DE ENTRADA AL MERCADO EN EUROPA........................................................................................ 101 A. Entrada limitada o de nicho de mercado............................. 101 1. Reino Unido. London-Hull y Londres-Sunderland/Bradford. 101 2. Alemania. Hamburgo-Colonia-Frankfurt y Stuttgart- Berlín. 102 3. Suecia. Estocolmo-Malmo, Estocolmo-Gotemburgo y Estocolmo-Linköpin........................................................... 103 4. Italia. Arenaways........................................................... 104 B. Entrada intensiva en una línea............................................ 105 1. Suecia: Estocolmo-Gotemburgo..................................... 105 2. Austria: Viena-Salzburgo............................................... 106 C. Entrada intensiva en una línea convencional y extensión a red (convencional): Praga-Ostrava (República Checa) y extensiones internacionales..................................................... 107 1. Entrada al mercado....................................................... 107 2. Extensión de servicios internacionales........................... 110 a. Ostrava-Zilina-Košice.............................................. 110

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b. Bratislava-Zilina-Košice........................................... 110 c. Praga-Brno-Bratislava/Viena..................................... 110 d. Praga-Košice-Cracovia............................................. 111 D. Entrada a gran escala en red (de alta velocidad): NTV en Italia. 111 IV. EL TAMAÑO DE LA ENTRADA............................................. 113 A. Economías en el transporte ferroviario................................ 113 1. Economías de escala...................................................... 113 2. Economías de densidad.................................................. 115 3. Economías de red.......................................................... 116 4. Economías de gama....................................................... 117 5. Otras economías............................................................ 117 6. Los estudios empíricos................................................... 118 B. Los límites de las economías de escala................................. 118 C. La relevancia de las economías de densidad........................ 121 1. El efecto de la frecuencia sobre los costes...................... 122 2. El efecto de la capacidad del tren sobre los costes.......... 123 3. Efecto de las frecuencias en velocidad sobre los costes... 124 D. Los límites de las economías de red..................................... 124 1. Aproximación teórica.................................................... 124 2. Peculiaridades de las redes ferroviarias.......................... 128 3. ¿Un nuevo operador puede ser rentable operando solo punto a punto?.............................................................. 129 E. Las economías de gama....................................................... 130 F. La posición de los nuevos operadores................................. 131 V. LAS ESTRATEGIAS DE ENTRADA......................................... 133 A. Tipo de empresa.................................................................. 133 1. Nueva entrada frente al desarrollo de un producto o mercado ........................................................................ 134 2. Forma social.................................................................. 135 B. Segmentos de mercado........................................................ 135 C. Entrada en red o punto a punto.......................................... 138 D. Entrada gradual o completa................................................ 140 E. Opciones operativas............................................................ 141 1. Flota.............................................................................. 141 2. Estrategia de integración vertical y horizontal............... 141 F. Descreme o competencia a gran escala................................ 142 G. Competencia en precio, producto o calidad......................... 143 1. Competencia en precio.................................................. 143 2. Competencia mediante diferenciación de producto........ 146 3. Competencia en calidad................................................. 146 4. Competencia en frecuencias........................................... 149 VI. MODELOS DE TEORÍA ECONÓMICA.................................. 154

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VII. ESTRATEGIAS DE LOS OPERADORES HISTÓRICOS.......... 159 A. Estrategias del operador histórico previas a la entrada........ 160 B. Estrategias del operador histórico después de la entrada..... 161 1. Respuestas competitivas................................................ 161 a. Respuestas sin diferenciación de producto................ 161 b. Respuestas con diferenciación de producto............... 162 2. Respuestas anticompetitivas.......................................... 164 a. Predación en precios................................................. 164 b. Colusión................................................................... 165 VIII. CONCLUSIONES..................................................................... 166 Capítulo 3 LA REGULACIÓN DEL SECTOR FERROVIARIO POR LA CNMC I. LA CNMC Y EL SECTOR FERROVIARIO.............................. 170 A. La regulación del sector ferroviario..................................... 170 B. Antecedentes: el Comité de Regulación Ferroviaria............. 172 C. Creación de la CNMC........................................................ 173 II. NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CNMC........ 175 A. Naturaleza jurídica............................................................. 175 1. Administración independiente....................................... 175 2. Orígenes históricos........................................................ 176 3. Justificación de la figura................................................. 179 4. Independencia................................................................ 180 B. Régimen jurídico................................................................. 183 III. ESTRUCTURA DE LA CNMC................................................. 184 A. Órganos.............................................................................. 184 1. El Consejo..................................................................... 184 2. El Presidente.................................................................. 186 3. Las Direcciones de instrucción....................................... 186 B. Personal.............................................................................. 187 C. Régimen financiero............................................................. 188 IV. POTESTADES DE LA CNMC.................................................. 190 A. Potestad normativa............................................................. 190 1. La potestad normativa de las Administraciones independientes........................................................................... 190 a. Limitación objetiva.................................................. 192 b. Limitación subjetiva................................................. 192 c. Limitación temporal................................................. 192 d. Limitación formal.................................................... 193 2. La potestad normativa de la CNMC.............................. 193

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B. Potestad de resolución de conflictos entre operadores......... 194 1. Orígenes........................................................................ 195 2. Posición doctrinal.......................................................... 195 3. Potestad de resolución de conflictos de la CNMC.......... 198 C. Potestad inspectora y requerimientos de información.......... 199 1. Inspecciones................................................................... 199 2. Requerimientos de información..................................... 200 D. Medidas cautelares y multas coercitivas.............................. 201 V. FUNCIONES: ENTRADA AL MERCADO............................... 202 A. Especificidades del sector ferroviario................................... 202 B. Licencias y certificados de seguridad................................... 205 1. La licencia de empresa ferroviaria.................................. 205 2. El certificado de seguridad............................................. 207 C. Las funciones de la CNMC................................................. 208 1. Garantizar la igualdad................................................... 208 2. Servicios internacionales de viajeros.............................. 209 VI. FUNCIONES: ACCESO A LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS.................................................................................... 212 A. La relevancia del acceso...................................................... 212 B. Regulación sectorial............................................................ 213 1. El marco comunitario.................................................... 213 2. El marco español........................................................... 215 C. Principios generales del marco normativo en materia de acceso. 216 D. El debate sobre la extensión de las obligaciones de acceso.. 219 1. Las infraestructuras ferroviarias.................................... 219 2. Las instalaciones de servicio.......................................... 220 3. Servicios complementarios y auxiliares.......................... 223 4. Acceso a otros elementos: la especificidad española....... 223 E. La declaración sobre la red................................................. 226 1. La normativa de la UE................................................... 226 2. Procedimiento de adopción............................................ 227 3. Contenido...................................................................... 228 4. Funciones de la CNMC................................................. 229 F. La adjudicación de capacidad............................................. 230 1. El procedimiento........................................................... 230 2. Criterios de adjudicación y congestión........................... 231 3. Derechos de uso............................................................. 234 4. Funciones de la CNMC................................................. 235 G. Los cánones........................................................................ 237 1. Marco normativo e institucional.................................... 237 2. Principios de determinación del canon........................... 238 3. Competencias de la CNMC........................................... 240

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VII. FUNCIONES: SALVAGUARDA DE LA PLURALIDAD DE LA OFERTA................................................................................... 241 VIII. FUNCIONES: OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO...... 244 A. El Reglamento 1370/2007................................................... 245 B. La futura competencia por el mercado................................ 246 C. La normativa española........................................................ 250 D. Competencias de la CNMC................................................ 253 Capítulo 4 LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA EN EL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR FERROCARRIL I. INTRODUCCIÓN.................................................................... 257 II. DEFINICIÓN DE MERCADO Y POSICIÓN DE DOMINIO EN LOS MERCADOS FERROVIARIOS................................... 258 A. Definición del mercado relevante........................................ 258 1. Mercado de producto.................................................... 259 2. Mercado geográfico....................................................... 262 B. Posición de dominio............................................................ 263 III. CONDUCTA POTENCIALMENTE ABUSIVA......................... 265 IV. NEGATIVA DE ACCESO A INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS..................................................................................... 266 A. Precedentes europeos que aplican la doctrina de las instalaciones esenciales a los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril..................................................................... 269 B. La aplicación de la doctrina de las instalaciones esenciales en el contexto de la liberalización del transporte nacional de viajeros por ferrocarril.................................................... 273 1. Acceso a la infraestructura ferroviaria........................... 273 2. Acceso a instalaciones de mantenimiento y estaciones... 276 3. Acceso a sistemas de venta de billetes............................ 278 C. Una cuestión controvertida: el acceso al material rodante... 280 V. ESTRECHAMIENTO DE MÁRGENES................................... 289 VI. PRECIOS PREDATORIOS........................................................ 294 VII. PRÁCTICAS DISCRIMINATORIAS......................................... 300 VIII. VENTAS VINCULADAS Y VENTAS POR PAQUETES............ 304 IX. OTRAS PRÁCTICAS POTENCIALMENTE PROBLEMÁTICAS. 307 Bibliografía......................................................................................... 311

Abreviaturas

AGI Artificial General Intelligence ACM Autoriteit Consumer & Markt ADIF Administrador de Infraestructuras Ferroviarias AEPD Agencia Española de Protección de Datos AESF Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria AGCM Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato AGCOM Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Apdo. Apartado ARAFER Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires ARCEP Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes BKA Bundeskartellamt BOE Boletín Oficial del Estado CCAA Comunidades Autónomas ČD České Dráhy CE Constitución española CEMA Consejo Estatal de Medios Audiovisuales CMA Competition and Markets Authority CMT Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones CNC Comisión Nacional de Competencia CNE Comisión Nacional de Energía CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia CNSP Comisión Nacional del Sector Postal COM Comunicación COR Common Occurrence Reporting CREA Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria CRF Comité de Regulación Ferroviaria DB Deutsche Bahn

DOCE DOUE ED EE EG ENS ER ERA ERMTS FEVE FS GKB GVG IC LES LGTel LOTT LSF2003 LSF2015 LRAIC NPA NS NTV Núm. O&D OAO ÖBB OFCOM OSP P. PP. RENFE

Abreviaturas

Diario Oficial de la Comunidad Europea Diario Oficial de la Unión Europea Economías de densidad Economías de escala Economías de gama European Night Services Economías de red European Union Agency for Railways European Rail Traffic Management System Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha Ferrovie dello Stato Graz Köflach Railway Georg Verkehrsorganisation Intercity Ley 2/2011, de economía sostenible Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres Ley 39/2003, del Sector Ferroviario Ley 38/2015, del Sector ferroviario Long Run Average Incremental Cost Not Primarily Abstractive Nederlandse Spoorwegen Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.A. Número Origen y destino Open-Access Operator Österreichische Bundesbahnen Office of Communications Obligaciones de Servicio Público Página Páginas Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles

Abreviaturas

RFI Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. ROSCO Rolling Stock Operating Company ROTT Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres RTVE Radiotelevisión Española SJ Statens Järnvägar SNCF Société Nationale des Chemins de Fer Français SR Supreme Railways SS Siguientes TAR Tribunale Amministrativo Regionale TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TPI Tribunal de Primera Instancia de la UE UE Unión Europea UNED Universidad Nacional de Educación a Distancia VFLI Voies Ferrées Locales et Industrielles Vol. Volumen VTS Veolia Transdev Sverige ZSSK Zeleznicna spolocnost Slovensko

Sobre los autores

Juan José Montero Pascual es Profesor Titular de Derecho administrativo en la UNED, Part-time Professor en la Florence School of Regulation del European University Institute (Florencia) y abogado of counsel en Martínez Lage, Allendesalazar & Brokelmann. Ha publicado extensamente sobre la regulación de industrias en red y asesora a numerosas empresas activas en dichos sectores. Rodolfo Ramos Melero es Profesor Agregado de Economía en CEDEU-URJC. Investigador sobre la regulación del sector ferroviario desde hace más de 20 años, ha publicado extensamente sobre las políticas de liberalización y privatización en el sector ferroviario. Mariarosaria Ganino es abogada socia del despacho Martínez Lage, Allendesalazar & Brokelmann. Está especializada en Derecho de la competencia y Derecho de la Unión Europea y asesora en estas materias a distintas empresas del sector del transporte y otros sectores regulados.