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GESTIÓN COOPERATIVA EN EL ÁMBITO LOCAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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¿CÓMO TRANSFORMAR LAS POLICÍAS? GESTIÓN COOPERATIVA ANÁLISIS DE OPCIONES EN EL ÁMBITO LOCAL Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR EL MANDO POLICIAL EN MÉXICO Coordinadores

Lorenzo Mellado Ruiz Ángel Fornieles Gil

Autores Mª ÁNGELES GONZÁLEZ BUSTOS HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO LORENZO MELLADO RUIZ DIANA SANTIAGO IGLESIAS

BERNARDO GONZÁLEZ-ARÉCHIGA (UVM) DAVID PÉREZ ESPARZA (UCL) JUAN SALGADO IBARRA (CIDE) JOSÉ ANTONIO CABELLERO (CIDE)

Ciudad de México, Valencia, 20182016

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Proyecto de Investigación Diputación Provincial de Almería/Universidad de Almería concedido por Resolución nº 1651, en virtud de Convenio Marco de 18 de julio de 2016, de 5 de septiembre de 2016.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-218-8 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Principales abreviaturas utilizadas....................................................... 13 Capítulo I Introducción: marco normativo actual de la gestión cooperativa o relacional en la administración local. Una propuesta sistematizadora Lorenzo Mellado Ruiz

II.

JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO Y APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA GESTIÓN COOPERATIVA O CONJUNTA EN EL ÁMBITO LOCAL.......................................... 15 UNA PROPUESTA DE ORDENACIÓN DE LAS FÓRMULAS Y PROYECCIONES ACTUALES DEL PRINCIPIO DE GESTION AGREGADA O COOPERATIVA EN EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO....................................................... 29 1. Puntualizaciones conceptuales y sistemática utilizada..... 29 2. Una posible sistematización de las expresiones de la Administración local relacional........................................... 36 3. Necesidad de revisión del marco normativo y sus principios orientadores............................................................ 39 Capítulo II El principio de cooperación y su reflejo en la normativa básica local. Especial incidencia en la cooperación superior de las diputaciones provinciales Mª Ángeles González Bustos

EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN.................................... 51 1. Significado del principio de coordinación........................ 53 2. Separación entre cooperación y colaboración................. 55 3. Modalidades de cooperación.......................................... 61 II. LA PLASMACIÓN DEL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL....................................................... 62 III. LA COOPERACIÓN SUPERIOR DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.................................................................... 66 1. Formalización de la cooperación entre la Diputación y el Municipio....................................................................... 71

Índice

A. Convenios de colaboración..................................... 72 B. Consorcios.............................................................. 73 C. Planes provinciales de cooperación.......................... 76 D. Órganos mixtos de cooperación con las entidades locales..................................................................... 78 IV. CONCLUSIONES.................................................................. 81 Capítulo III Fórmulas para la gestión conjunta de los servicios públicos locales Diana Santiago Iglesias

APROXIMACIÓN AL SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LOS ENTES LOCALES.......................................................... 88 II. TÉCNICAS DE COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA: CONSIDERACIONES GENERALES.......................... 93 1. Régimen jurídico aplicable a las relaciones interadministrativas............................................................................ 93 2. Delimitación conceptual................................................. 95 3. Principios que rigen las relaciones interadministrativas... 98 4. Instrumentos de colaboración interadministrativa.......... 101 III. FÓRMULAS PARA LA GESTIÓN CONJUNTA DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES.................................................. 103 1. La gestión coordinada de servicios locales: la provincia.. 103 2. El empleo de fórmulas de colaboración público-público horizontal o no institucionalizada: los convenios interadministrativos.............................................................. 106 A. Consideraciones generales....................................... 106 B. Límites en el empleo de convenios interadministrativos........................................................................ 106 a. Las relaciones de colaboración público-público horizontales en las nuevas Directivas de la Unión Europea: criterios para la determinación de la naturaleza convencional o contractual de un negocio jurídico.............................. 107 a.1. Requisitos subjetivos................................ 107 a.2. Requisitos objetivos................................. 108 a.3. Requisitos teleológicos............................. 108 b. Las relaciones de colaboración público-público horizontales en el ordenamiento jurídico español: criterios para la determinación de la naturaleza convencional o contractual de un negocio jurídico............................................... 109

Índice

3. El empleo de fórmulas de colaboración público-público vertical o institucionalizada............................................ 114 A. Consorcios, mancomunidades y sociedades mercantiles.................................................................... 114 B. Límites en el empleo de fórmulas de colaboración público-público verticales o institucionalizadas....... 119 a. Limitaciones derivadas de la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local............................................................... 119 a.1. Límites a la creación de holdings.............. 119 a.2. Límites a la creación de nuevas entidades. 120 b. Limitaciones derivadas de la normativa de contratación pública........................................ 122 b.1. Las relaciones colaboración público-público verticales en las nuevas Directivas de contratación pública............................ 122 b.1.1. Primer requisito: el ejercicio por los poderes adjudicadores de un control sobre la entidad creada para instrumentar la colaboración análogo al que ejercen sobre sus propios servicios........................... 124 b.1.2. Segundo requisito: el ejercicio por parte de la entidad creada de la parte esencial de su actividad para los poderes adjudicadores que la controlan...................................... 125 b.2. Las relaciones verticales de colaboración entre poderes adjudicadores en la nueva LCSP........................................................ 125 Capítulo IV El principio de cooperación en materia de contratación pública local: nuevas perspectivas en materia de adquisiciones centralizadas y compra conjunta Lorenzo Mellado Ruiz

I. COMPRA PÚBLICA ESTRATÉGICA, RACIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN Y ADMINISTRACIÓN LOCAL.................................................................................. 133

Índice

II. APROXIMACIÓN A LAS TÉCNICAS DE CONTRATACIÓN CONJUNTA A NIVEL BÁSICO.................................. 143 1. Clasificación................................................................... 143 2. Régimen jurídico de las centrales de contratación........... 145 3. Ordenación de los sistemas de compra cooperativa........ 152 III. LA CONTRATACIÓN COOPERATIVA EN EL ÁMBITO LOCAL.................................................................................. 158 1. La contratación –centralizada y no institucionalizada– autonómica y local.......................................................... 158 2. Posibilidad de creación de centrales de compras por entes municipales................................................................ 165 IV. COMPRA CONJUNTA Y COMPRA CENTRALIZADA EN LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO: EL RECONOCIMIENTO GENÉRICO PARA TODAS LAS ENTIDADES LOCALES DE SU CAPACIDAD DE CREACIÓN DE CENTRALES DE CONTRATACIÓN......... 169 Capítulo V Potestad autoorganizatoria, cooperación administrativa y servicios públicos locales Humberto Gosálbez Pequeño

I. INTRODUCCIÓN................................................................. 175 II. LA COOPERACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS LOCALES. A PROPÓSITO DE LOS NUEVOS NOMEN IURIS EN FAVOR DE LA EJECUCIÓN DIRECTA..... 180 1. La llamada remunicipalización de los servicios públicos locales: de la colaboración público-privada a la gestión administrativa (directa o por cooperación)..................... 180 A. Delimitación conceptual de la remunicipalización... 180 B. Límites de la remunicipalización............................. 188 2. La llamada autoprovisión de la Administración pública local...................................................................................... 193 A. Introducción............................................................ 193 B. Los acuerdos de encargo a medios propios personificados y las encomiendas de gestión a entidades instrumentales de la Administración........................ 197 C. Los convenios de cooperación de las Administraciones locales............................................................... 202 a. El nuevo régimen jurídico básico de los convenios locales...................................................... 202

Índice

11 b. Los convenios administrativos de cooperación stricto sensu..................................................... 204 1. Convenios interadministrativos................ 207 2. Convenios intraadministrativos................ 208 3. Convenios con personas jurídico-privadas del sector público..................................... 209 4. Convenios administrativos internacionales.. 210

Principales abreviaturas utilizadas DAC Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. DCP Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. JCCA Junta Consultiva de Contratación Administrativa. LAULA Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía. LCAP Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. LCSP´2007 Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. LPACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. LRSAL Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Principales Abreviaturas utilizadas

RSCL Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. TACP Tribunal Administrativo de Contratos Públicos. TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

Capítulo I

Introducción: marco normativo actual de la gestión cooperativa o relacional en la Administración local. Una propuesta sistematizadora Lorenzo Mellado Ruiz Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Almería

SUMARIO: I. JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO Y APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA GESTIÓN COOPERATIVA O CONJUNTA EN EL ÁMBITO LOCAL. II. UNA PROPUESTA DE ORDENACIÓN DE LAS FÓRMULAS Y PROYECCIONES ACTUALES DEL PRINCIPIO DE GESTION AGREGADA O COOPERATIVA EN EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO. 1. Puntualizaciones conceptuales y sistemática utilizada. 2. Una posible sistematización de las expresiones de la Administración local relacional. 3. Necesidad de revisión del marco normativo y sus principios orientadores. BIBLIOGRAFÍA.

I. JUSTIFICACIÓN DEL ESTUDIO Y APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA GESTIÓN COOPERATIVA O CONJUNTA EN EL ÁMBITO LOCAL Sin lugar a dudas, uno de los “modernos” enfoques de ordenación y gestión de las competencias, funciones y servicios a nivel local es la gestión agregada, conjunta o cooperativa de los mismos por parte de diferentes Administraciones o instancias de poder, tanto desde una perspectiva horizontal o de equilibrio institucional como vertical, o de coordinación/supervisión superiores. La última reforma local, siguiendo la senda estratégica estatal marcada anteriormente, y confirmada después en las nuevas normas básicas sobre organización y funcionamiento del sector público, es un claro ejemplo de esta

Lorenzo Mellado Ruiz

tendencia1, ya no sólo episódica o coyuntural, sino claramente basal dentro de los modelos de organización y gestión a nivel local. Y es que puede decirse, seguramente, aún a riesgo de excesiva simplificación o generalización, que el actual Derecho Administrativo, el Derecho Administrativo post-crisis, viene marcado indefectiblemente por una serie de ejes o vectores entrecruzados, en un enfoque reticular pero difícilmente sistémico, inspirados igualmente en un conjunto de principios mínimos comunes, como los de eficiencia y ahorro, simplificación y redimensionamiento de los aparatos organizativos y de los procesos decisionales y de gestión, control y supervisión y reequilibrio de las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. De estos principios y directrices, así como de sus más recientes manifestaciones en las últimas Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), se ha escrito ya mucho, pero el objeto de este libro es mucho más específico, en concreto la proyección de los mismos sobre una realidad plural y difusa, la gestión administrativa compartida o conjunta, pero que ha adquirido, a su través, una importancia creciente en todos los ámbitos, y concretamente, tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante LRSAL), en el nivel de gobierno más próximo a la ciudadanía, el local, donde precisamente, a falta de poder de creación legislativa, los principios y determinaciones informadores de la forma, alcance, procedimiento y medios de gestión de las competencias, servicios y funciones municipales se vuelven cruciales.

Así lo destaca, por ejemplo, GONZÁLEZ BUSTOS, Mª ÁNGELES, La prestación de los servicios a través de la gestión compartida: los consorcios, las mancomunidades y otras fórmulas, en GONZÁLEZ BUSTOS, Mª ÁNGELES (coord.), Las nuevas Diputaciones Provinciales de régimen común: asistencia, prestación y coordinación de servicios municipales, CEMCI, Granada, 2015, pág. 235. Ya antes, y de forma claramente precursora, puede citarse de la misma autora su estudio sobre La actividad relacional de colaboración y de coordinación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León con su Administración Local, en RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J. y DEL GUAYO CASTIELLA, I. (dirs.), Panorama jurídico de las Administraciones Públicas en el siglo XXI. Homenaje al Profesor Eduardo Roca Roca, BOE-INAP, Madrid, 2020, pág. 503 y ss.

Introducción: marco normativo actual de la gestión cooperativa o relacional…

Muchos de los objetivos centrales de la última reforma administrativa, tanto desde la óptica organizativa o estructural, como funcional o procedimental, enlazan con esta nuevamente potenciada “visión” estratégica y cooperativa en la gestión y desarrollo de las competencias y servicios administrativos. Es evidente que la búsqueda de la eficacia, la eficiencia, la evitación de duplicidades o solapamientos competenciales, la simplificación de los procedimientos o las estructuras de gestión, el ahorro económico, etc., pueden intentar conseguirse, entre otras vías, a través de la cooperación, la conjunción de esfuerzos y la gestión compartida de bienes, servicios y ámbitos prestacionales, sobre todo en el nivel de gobierno con exigencias más rígidas de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera como es el local. Porque la gestión conjunta persigue, de hecho, en sus múltiples variantes y manifestaciones, el propio ahorro o disminución, vía contribución compartida, prestación a escalas superiores o simplificación o reducción de estructuras, personal o procedimientos, del “coste” de los servicios, es decir la sostenibilidad, aún cuantitativa, de la propia actividad prestacional, en forma directa o indirecta, de la Administración. No se trata, sin embargo, de ninguna novedad. Desde los años ochenta del siglo pasado, la gestión compartida de los servicios públicos o de interés general ha sido una de las fórmulas adoptadas por los gobiernos y estructuras administrativas para responder a los nuevos desafíos (globalización, encarecimiento de los servicios, aumento poblacional, diversificación de las prestaciones, etc.) de la sociedad2, retos que se han agudizado lógicamente durante la reciente –y posiblemente no cerrada– crisis económica y financiera3. De las demandas de modernización y mejora en calidad de los servicios públicos se pasó,

Tendencia que ha tenido, de hecho, algunas expresiones específicas en nuestro país, como por ejemplo, y tempranamente, las referencias indiciarias que el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local de 2005, elaborado en el seno del Ministerio de Administraciones Públicas, hacía a la necesidad de conjugar los principios de adecuada prestación de los servicios públicos con los de cooperación y asociación entre los diferentes entes locales, entendida la cooperación intermunicipal como auténtica “necesidad”. PASTOR ALBALADEJO, G. y GARCÍA SOLANA, M. J., “La gestión compartida de servicios públicos. El caso del Proyecto de Vida Independiente”, Ponencia en el XXII World Congress of Political Science Madrid 8-12 de julio de 2012.

Lorenzo Mellado Ruiz

bruscamente, a la necesidad de su garantía y pervivencia, y, ahora, a la conveniencia de su readecuación o redimensión general para afrontar, de forma estratégica, su sostenibilidad. Objetivos que postulan, en el fondo, la propia remodelación de los postulados tradicionales de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas. Porque no se trata, o no debería tratarse sólo, de reducir costes o abaratar la prestación de los servicios, en su garantía básica o de mínimos al menos, sino de garantizar a medio y largo plazo su prestación en condiciones adecuadas de calidad, accesibilidad, universalidad y coste. La gestión compartida de servicios ha de insertarse, pues, en un nuevo modelo de organización administrativa, despojado de imperatividad, privilegios y supremacía, e imbuido por las notas de reequilibrio Administración/ciudadano, ordenación reticular o en red de los servicios y prestaciones y configuración funcional e interactiva, vía colaboración público-privada, de la organización y gestión de los servicios públicos. El “Estado relacional” viene a ser, así, la evolución lógica del “Estado prestacional”. Y la colaboración (interadministrativa y entre la Administración y los ciudadanos) y el compromiso común las claves del propio sostenimiento estratégico del conjunto de prestaciones atribuidas a las Administraciones públicas, desde la propia visión central de su “función social”. Todos estos presupuestos, en escenarios mayores e integrados de evolución, como los de gobernanza, gobierno abierto y transparente y redefinición funcional de las obligaciones públicas –y su reparto en modelos descentralizados de poder territorial–, convergen, en el ámbito público, en una necesaria revisión del propio papel de las Administraciones públicas como garantes (y no como responsables directas siempre) de la prestación de los servicios públicos necesarios a los ciudadanos. Y la gestión cooperativa entre Administraciones, o compartida entre órganos o unidades administrativas, o conjunta con los particulares (la denominada genéricamente colaboración público-privada4), surgen como posibilidades factibles, aun no absolutas, en este

Con dicha expresión podemos referirnos, genéricamente, a las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio, vide GIMENO FELIÚ, J. Mª.; SALA SÁNCHEZ, P. y QUINTERO OLIVARES, G., El interés

Introducción: marco normativo actual de la gestión cooperativa o relacional…

proceso de redefinición, modernización e innovación de los objetivos y formas de actuación y dirección, también en el ámbito local. Y no se trata sólo ya, a nivel básico estatal, de propuestas, consideraciones programáticas o postulados desiderativos de reforma o evolución de las formas públicas de actuación, sino de auténticas reglas prescriptivas, de carácter prevalente incluso. Señala así el art. 3.2 LRJSP que las “Administraciones Públicas facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados”. Es verdad que la Ley lo trata, o califica, como “principio general de actuación”, pero ni sistemáticamente parece uno más, dentro de dicho precepto, ni operativamente podría sólo reconducirse, en los términos reseñados, a una mera previsión programática o indicativa5. Se trata, así, de una regla con diferentes proyecciones a lo largo del articulado de la Ley, no siempre de carácter básico, es verdad, pero claramente nuclear en el ethos motivacional del legislador, porque no parece ser sólo un mero principio general de actuación y relación, sino una regla principial, aún no imperativa (“facilitarán”)6,

público y su satisfacción con la colaboración público-privada. Fundamentos, equilibrios y seguridad jurídica, Cambra de Comerc de Barcelona, Barcelona, 2017, pág. 114. En este sentido, resulta destacable por ejemplo la expresa regulación básica estatal sobre el régimen de la responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones Públicas, que, cuando actúen a través de fórmulas conjuntas de actuación, será de carácter solidario, siendo el concreto instrumento jurídico regulador de la actuación el que determine o concrete la distribución de dicha responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas en concurrencia (art. 33.1 LRJSP). No obstante, y desde los enarbolados principios de racionalización y renovación estructural jurídico-organizativa, para “toda” la Administración General del Estado, incluyendo tanto a los organismos existentes en el sector público estatal como los de nueva creación, la “gestión compartida” de servicios comunes sí que se convierte en auténtica obligación prioritaria, puesto que la decisión contraria, para no adoptarla, en tanto solución excepcional aparentemente, habrá de justificarse en la memoria que acompañe a la norma de creación, y en base a razones de pura eficiencia, conforme al art. 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 28 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, seguridad nacional o cuando la organización y gestión compartida afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en atención a la independencia del organismo (art. 95.1 y D. A. 5ª LRJSP). El art. 68 LRJSP desarrolla las reglas generales sobre los servicios comunes de los Ministerios, cuya concreción se remite al Real Decreto

Lorenzo Mellado Ruiz

con graduación prioritaria para su adopción. A partir de los términos legales, lógicamente necesitados de desarrollo, las dudas surgen sobre el alcance efectivo de la misma, entre otros aspectos desde la perspectiva de su “importación” por las Administraciones públicas locales (¿es lógico, no obstante, que el resto de entes locales del sector público no Administración Pública, no queden sujetos a la misma, teniendo en cuenta además que aunque el enunciado del art. 3 LRJSP se refiere sólo, y es verdad, a las Administraciones Públicas, el Título Preliminar donde se inserta sí se refiere a todos los entes del sector público?). Así, y por ejemplo, ¿hasta dónde y en qué ha de consistir la facilitación? ¿qué consecuencias se derivarían de la omisión o posible elusión del carácter preferente de esta regla? ¿a qué tipo o clases de servicios se aplicaría? ¿sólo quedarían afectados, como parece, los servicios prestacionales o con efectos externos, y no los posibles servicios internos u organizativos? Es evidente, en cualquier caso, que se busca la agregación de esfuerzos, la simplificación y reducción de estructuras y procesos y la sinergia interadministrativa a fin de reducir no sólo cargas y obstáculos (y favorecer la actividad privada en términos de eficiencia pública) sino también costes, producto, seguramente, de una deficiente planificación y organización internas o de una brusca interacción entre los mecanismos tradicionales de ordenación, gestión y proceso y las limitaciones derivadas de los principios de control del gasto público, reducción del déficit y garantía de una cierta sostenibilidad financiera de las estructuras jurídico-públicas en nuestro país. Como se dice en el propio Preámbulo de la LRJSP, desde la propia y confesada vinculación entre la competitividad económica y la ordenación jurídico-pública institucional, se precisan “Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio a los ciudadanos y las empresas”. Y todo ello desde el necesario cambio de paradigma en la propia concepción de los servicios públicos, tanto por imperativos de desregulación y liberalización a nivel comunitacorrespondiente, y con dos fórmulas alternativas de articulación: i) mediante la coordinación directa del servicio por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por un organismo autónomo vinculado o dependiente del mismo, que lo prestará a otros Ministerios; o ii) mediante su coordinación directa por la Subsecretaría de cada Ministerio o por un organismo autónomo vinculado o dependiente de la misma, que prestará algunos de estos servicios comunes a todo el Ministerio.