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derechos humanos

AUTORIDADES ADUANERAS EN EL MARCO DE LOS DERECHOS HUMANOS

NOHEMÍ BELLO GALLARDO GABRIELA AGUADO ROMERO ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA Coordinadoras

Ciudad de México, 2016

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Director de la colección:

Javier de Lucas Martín

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-913-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

PRÓLOGO El libro que tengo el honor de prologar tiene como hilo conductor las diversas facetas en que el Estado de Derecho impacta en la esfera de los particulares, sobre todo en lo que se refiere a la actividad del comercio exterior. Como se sabe, el establecimiento del Estado de Derecho tuvo por eje inicial el de limitar la excesiva concentración de poder y de decisión de la autoridad pública (en ese entonces, la única gran autoridad) del Antiguo Régimen respecto de los particulares, y por ello se enfocó a establecer varios límites no sólo entre sus diversas funciones, sino que también frente a los individuos, en su ámbito personal como social, sobre todo en lo referente a su esfera de libertad; es por ello que el Estado de Derecho se concibe al principio como deberes de abstención de la autoridad frente a los sujetos privados. Posteriormente, se ha entendido que un mejor Estado de Derecho no sólo ha de tener un necesario deber de abstención respecto de ciertas actividades y facetas de las personas, sino también, sobre todo al alero del crecimiento de los grupos privados como grandes núcleos de poder y de decisión, de protección de los sectores más vulnerables de la sociedad, con lo que el Estado asume un rol más proactivo que equilibre en cierta forma las diversas relaciones de poder subyacentes en todo núcleo social. Frente a este ámbito, los textos que componen el presente Trabajo tienen por fin analizar cuál es el rol del Estado frente a los particulares y su actividad en el comercio exterior, a partir de los distintos aspectos que involucra el moderno Estado de Derecho.

El capítulo Primero, está referido con “El debido proceso en los procedimientos jurídicos aduaneros en México” obra de las doctoras Nohemí Bello Gallardo, Alina del Carmen Nettel Barrera y Gabriela Aguado Romero, en este sentido, hace un esbozo somero inicial de la historia del debido proceso bajo una doble vertiente: por un lado, el que se da en la esfera legal como administrativa; por otro, el que es obligación de cumplimiento tanto de las autoridades administrativas, bajo los principios de legalidad y de supremacía constitucional, como de los propios administrados, en cuanto a observar y utilizar los medios procesales que el ordenamiento jurídico otorga. Así, indican las autoras que el principio de publicidad, derivado de todo

Jorge Witker Velásquez

acto administrativo enmarcado en el debido proceso, refuerza lo señalado por los artículos 14 y 16 constitucionales, en el ámbito del debido proceso y principio de molestia, como de la Convención Americana de Derechos Humanos, pero que habría un déficit en el procedimiento administrativo en materia aduanera (PAMA), regulado por la respectiva Ley Aduanera, en cuanto a no permitir en todos los casos que el administrado o afectado pueda hacer efectivo los recursos que estime pertinente, lo que estaría en directa oposición tanto al mandato constitucional como al convencional; agregamos nosotros que, además de los tradicionales artículos 14 y 16 constitucional, actualmente también el artículo 1º constitucional federal refuerza esta obligación de cumplir el mandato del artículo 8º de la Convención Americana, en materia de debido proceso, toda vez que el párrafo tercero del citado artículo 1º establece que las normas relativas a derechos humanos se deben interpretar, además de forma conforme al texto constitucional, por el control de convencionalidad.

El capítulo Segundo, los doctores Gabriela Aguado Romero, Raúl Ruiz Canizalez y Nohemí Bello Gallardo refieren a “El principio de igualdad ante el nuevo esquema de empresas certificadas (NEEC)”. En este, se refiere la necesidad que plantean las autoras de incluir a las personas morales como sujetos de derechos humanos, a la luz de la reforma constitucional de 2011 que cambia de “individuos” a “personas” los titulares de los mismos, y bajo los principios de igualdad y progresividad establecidos tanto en el propio texto constitucional federal como en la propia Convención Americana; para ello, hacen además un desarrollo de la teoría de las personas jurídicas morales, tanto en su ámbito histórico como en cuanto a personalidad jurídica, estas últimas diversas en cuanto a su comprensión de si las personas morales son entes autónomos y, ergo, con la capacidad o no de ser titulares de derechos humanos; continúan con la singularización del NEEC, y del cómo —en opinión de las autoras— debiera este ser el marco de protección de derechos (humanos) y garantías para las personas morales, en un contexto de complejidad delictiva a nivel mundial; así, por último, contemplan de que el Estado mexicano tiene el deber de hacer extensiva las obligaciones a las que se refiere el párrafo tercero del artículo 1º constitucional federal para con las personas morales, en cuanto no sean derechos de titularidad exclusiva de las personas naturales. Nosotros, en ánimo constructivo, agregamos que, si bien la Convención Americana (de cumplimiento obligatorio para el Estado mexicano) indica expresamente en su artículo 1.2 que sólo la persona

Prólogo

humana es titular de derechos humanos, el Protocolo 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos, así como las sentencias del mismo sistema europeo de derechos humanos, han ampliado derechos que pueden ser compartidos por las personas morales, como son el de protección a sus bienes; aunque, y así también lo desprenden las autoras de este Capítulo en algunos párrafos de su texto, esta ampliación es necesario que no sea jamás en desmedro de los derechos de la persona humana, sobre todo en lo referente a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), tan vulnerados en el contexto actual de globalización económica neoliberal, sobre todo por personas morales del ámbito privado.

El capítulo Tercero obra de los doctores José Fernando Vázquez Avedillo, Nohemí Bello Gallardo y Alina del Carmen Nettel Barrera se enfoca a “El resarcimiento en materia aduanera como régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado en México”. Enfocados en desentrañar la naturaleza jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado (desde la figura del Dagnum Iniuria Tantum), los autores parten haciendo reseña de la evolución histórica-doctrinal de la misma, desde los ámbitos del Derecho romano (sobre todo, a partir del prisma aportado por la Ley de las XII Tablas, la Lex Aquilia, el Corpus Iuris Civile) y de la filosofía (platónica, aristotélica, tomista, de Ortega y Gasset, utilitarista —Bentham y Stuart Mill— y kantiana, para seguir el orden indicado en el texto), engarzados bajo el prisma de la justicia y de la reparación del daño causado, como materia de responsabilidad de protección del Derecho, ligando esta ilación con lo establecido en el actual ordenamiento civil nacional. Es precisamente el Derecho romano, a través de la Ley Aquilia, la que sirve de pretexto a los autores para revisar la doctrina de la responsabilidad estatal, sobre todo desde la consolidación del Estado de Derecho y sus principios de división de poderes/funciones, garantía de los derechos fundamentales, soberanía nacional y principio de legalidad, siendo sobre todo este último elemento clave que singulariza y acentúa la necesidad de responsabilidad del Estado frente a particulares, como forma de convivencia entre éste y la ciudadanía, lo que se expresa positivamente, en nuestro país, en materia constitucional como reglamentaria y jurisprudencial, ayudando a identificar precisamente la responsabilidad objetiva y subjetiva, así como la objetiva y directa y la aquiliana y directa. Por último, señala la figura del resarcimiento en materia aduanera como régimen especial, a partir de la clarificación del concepto de resarcimiento en tanto forma de indemnización del daño, perjuicio o agra-

Jorge Witker Velásquez

vio, que se da sobre todo en el ámbito patrimonial y es de responsabilidad tanto de agentes estatales como de particulares, sobre en los primeros en caso de incumplimiento del principio de legalidad y del acto de molestia (indicado en el artículo 16 constitucional), ya sea en materia administrativa, sanitaria y de desarrollo forestal sustentable, lo que puede incluso motivar la acción constitucional de amparo, y que evidentemente repercute en el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), el cual exige el cumplimiento de los principios de legalidad y de no molestia por la autoridad en la materia, así como contempla las respectivas sanciones y obligación de resarcimiento cuando lo anterior no ocurra (señalados tanto por la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Servicio Público, como por la Ley Aduanera y a nivel jurisprudencial).

Por su parte el capítulo Cuarto resultado de la investigación de los doctores Alina del Carmen Nettel Barrera, Nohemí Bello Gallardo y Raúl Ruiz Canizalez hacen relación a “La negativa ficta en el comercio exterior: una revisión de su justificación en el marco del Estado de Derecho”. Los autores comienzan con una somera revisión tanto de los antecedentes como de la naturaleza jurídica del silencio administrativo en nuestro ordenamiento jurídico nacional, a partir de un análisis de sus formas e implicaciones en cuanto derecho fundamental recogido, por tal, en el artículo 8º constitucional federal, esto es relacionado íntimamente con el derecho de petición que tienen todas las personas respecto de la autoridad pública, relacionando estos ámbitos con textos tanto históricos del constitucionalismo mexicano (como es la norma fundamental de 1857, o los propios textos originales previstos por el Constituyente de 1917 en la materia) como de la materia fiscal administrativa (así, la Ley de Justicia Fiscal de 1936), hasta las normas actuales en la materia (como son el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo), pasando por algunos ejemplos de entidades federativas (así, el caso de Veracruz), para llegar a los deslindes actuales que doctrinal y normativamente se tiene en nuestro Derecho de las positiva y negativa fictas. A partir de lo anterior, hacen una relación del impacto que tiene la negativa ficta en el ordenamiento administrativo nacional, la que, en términos de los autores, tiene impactos perniciosos toda vez que no permiten eliminar los obstáculos que ella misma crea, al desprenderse del propio artículo 8º de la Norma Fundamental su resolución tanto por vía constitucional como por vía de la justicia ordinaria, lo que tiene impacto en materia fiscal, por lo que infieren

Prólogo

que la mejor posibilidad de resolución es establecer el derecho de petición por vía ordinaria, en vez del juicio de garantías; además, esta discusión lleva a la confusión entre el silencio administrativo y la negativa ficta, cuando el primero incluso puede tener lugar de forma afirmativa más que sólo en cuanto vía de impugnación, también con incidencia perniciosa en el ámbito tributario, incluso desde el enfoque jurisprudencial. Así, por último, los autores concluyen que el silencio administrativo, de forma negativa, incide en el ámbito del comercio exterior, al ser una carga procesal que afecta la celeridad y eficacia de los actos de comercio, tal y como se indicaría tanto en la Ley Aduanera como en las Reglas Generales de Comercio Exterior.

El capítulo final del trabajo en comento está dedicado a los ámbitos de la “Ética aplicada y ética de la empresa”. Los autores del mismo Raúl Ruiz Canizalez, Gabriela Aguado Romero, José Fernando Vázquez Avedillo parten estableciendo la correspondiente y necesaria diferenciación entre ética y moral, para parámetros académicos (si bien, indica, suelen confundirse en su uso cotidiano, aun cuando ámbito específico de la ética). Continúan estableciendo los lineamientos de la ética aplicada desde la perspectiva asumida por Richard Posner, señalando que este último deslegitima el discurso moral señalado por iusfilósofos como Dworkin, Rawls, Raz, Nagel y Nussbaum, al acusarles de “exceso de teoría”, lo que provocaría una escisión con la aplicación práctica, cuyo espacio parece estar ocupado —en términos efectivos— por soluciones más concretas, sobre todo con retos actuales que como los que imponen ámbitos vigentes en el marco de la bioética o la ecología. Así, prosigue señalando que el área de aplicación de la actividad empresarial recoge las teorías éticas de la modernidad, desde la visión del posmodernismo, en cuanto la actualidad —en opinión de los autores— requiere de una adecuación al contexto político y económico existente, a partir del cual surge una empresa moderna, en cuanto unidad productora de riqueza en la sociedad fuera de proyectos basados en el progreso global de la Humanidad, lo que incluso llevaría a adecuar las posturas político-ideológicas a esta visión; esto desembocaría en una ética empresarial que tiene que —siguiendo a los autores de dicho texto— asumir aspectos de una ética cívica y social, en cuanto la empresa es una organización, de manera que la empresa quede legitimada, en su actuar, frente a la propia sociedad, desde lo que se entiende como “ética máxima”, que adecuen la visión empresarial y social desde: un abandono a los abanderamientos ideológicos, sean partidistas o religiosos; no incluir lo que se

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entiende como “mínimos morales compartidos”; y, se deben explicar los alcances de la conducta sugerida. A pesar de esto, finalizan los autores del cuarto texto señalando como parámetro a seguir la Guía de Principios sobre Responsabilidad Social de las Empresas en el Campo de los Derechos Humanos y el Medio Ambiente de las Américas, elaborado por la OEA en 2013, que se constituye sólo en un conjunto de principios sin pretensiones de código de conducta o decálogo. En síntesis, se trata de un esfuerzo colectivo coordinado, que conjuga casos específicos en el ámbito, en general de la administración pública concreta, que implica la administración aduanera y, de autoridades que intervienen en el comercio exterior, y que describe comportamientos que deben ajustarse al concepto integral y valorativo del Estado de Derecho y el principio de legalidad que debe estar presente en todo el ámbito de la actividad económica mexicana. Adicionalmente creemos que es un esfuerzo valioso, que plantea temas originales y que sienta perspectivas promisorias para nuevas investigaciones, que amplíen el horizonte del Estado de Derecho que, con la nueva incursión de los derechos humanos, establecidos en el artículo 1º Constitucional, obliga a toda autoridad a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos y garantías de los usuarios y contribuyentes participantes del comercio exterior en nuestro país.

Dr. Jorge Witker Velásquez Investigador Nacional Instituto del Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Ciudad Universitaria, a 21 de abril de 2016.

EL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS JURÍDICOS ADUANEROS EN MÉXICO Nohemí BELLO GALLARDO Alina del Carmen NETTEL BARRERA Gabriela AGUADO ROMERO1 SUMARIO: I. Introducción; II. Algunas consideraciones del debido proceso; III. Los procedimientos Jurídicos Aduaneros en México; IV. Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA); V. Procedimiento Administrativo establecido en el artículo 152 de la Ley Aduanera; VI. Procedimiento Administrativo establecido en el artículo 155 de la Ley Aduanera; VII. Procedimiento Administrativo establecido en el Artículo 158 de la Ley Aduanera; VIII. Conclusiones; IX. Bibliografía. RESUMEN: El presente documento tiene como objetivo central demostrar que en algunos procedimientos jurídicos aduaneros estipulados en la Ley Aduanera vigente así como en ordenamientos de inferior jerarquía que son aplicables, no se encuentra presente el principio de debido proceso, lo que conlleva a afirmar una violación grave del Legislador Federal así como del Ejecutivo en el mismo nivel, el primero al formular la ley y el otro al ejecutarla. Lo anterior con el propósito de que éste constituya una base fiable, soporte o antecedente a fin de modificarse el contenido actual de la ley aduanera en el tema que nos ocupa a fin de asegurar la validez de las normas jurídicas, por una parte, y por la otra, que las actuaciones de las autoridades aduaneras no se dejen sin efectos por los tribunales jurisdiccionales al ser impugnadas.

Los autores son profesores de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, forman parte del Grupo Colegiado “Derechos humanos y globalización”. La Dra. Nohemí Bello es Doctora en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. dra.nbg@hotmail.com. La Dra. Alina del Carmen Nettel Barrera es Doctora en Derecho por la Universidad de Barcelona, Coordinadora del os programas integrados de Maestría y Doctorado en Ciencias Jurídicas (UAQ), miembro del Sistema Nacional de Investigadores como Candidato, contacto: alinanettel@hotmail.com. La Dra. Gabriela Aguado Romero es Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro, contacto: aguadogabriela@hotmail.com 1

Nohemí Bello Gallardo, Alina del Carmen Nettel Barrera y Gabriela Aguado Romero

ABSTRACT: The main objective of this document is to show that in some customs legal procedures under the Customs Legislation in force as well as in lower rank,systems that are applied; the principle of the due process is not present which leads to assert a serious violation of the Federal legislature and the executive on the same level. The first one as mentioned above, formulates the law and the other runs it. This is done with the purpose to provide a reliable basis, support or antecedent to modify the current content of the customs legislation on the subject at hand to ensure the validity of legal norms, on the subject of consideration, and the other, that the actions of the customs authorities are not left without effect by the national courts to be challenged. PALABRAS CLAVE: debido proceso, procedimientos jurídicos aduaneros, retención de mercancías, embargo de mercancías, omisión de contribuciones. KEYS WORDS: on due legal process, legal customs procedures, goods detention, seizure of goods merchandise, contributions omissions.

I. INTRODUCCIÓN A fin de resaltar la gran importancia de los procedimientos administrativos iniciados particularmente en las distintas aduanas del país, quisimos conocer cuántos de éstos eran llevados a cabo según los registros existentes. Recordamos que hace unos años aparecía en la página de la aduana México, diversa información que hacía mención al tipo de mercancía embargada, el monto, y la aduana, entre otros. También recordamos que se daba a conocer los montos por los diferentes procedimientos iniciados. Pretendíamos tener en la actualidad información similar, pero la actual página que ya no es de la aduana México, sino del Servicio de Administración Tributaria ya no nos otorga información de trascendencia relativa al tema en estudio. En otras ocasiones, atendiendo al Administrador de la Aduana la información era dada a conocer por su titular en la Juntas de Facilitación Aduanera, realizadas mensual o bimestralmente. Ahora no pudimos por este medio obtenerla, ya que en las aduanas que preguntamos se nos señaló que no otorgaban esta información. No obstante desconocer la cuantía en montos económicos y el número de procedimientos administrativos, tenemos la certeza que éstos son muy significativos, lo cual denota la importancia del tema en estudio. El presente estudio es realizado bajo una pluralidad de métodos de investigación. En efecto, partiendo del método exegético en cuanto al uso de

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la legislación y la jurisprudencia, así como recurrir a los métodos dogmático, deductivo, analítico y sintético, los cuales inducen a la utilización de la técnica de investigación documental.

II. ALGUNAS CONSIDERACIONES DEL DEBIDO PROCESO El debido proceso sólo estaba limitado a un conjunto de reglas básicas a seguir en miras al respeto del derecho a la defensa, circunscripta solamente al proceso penal. Su posterior reconocimiento legal lo llevó a su consagración constitucional dando origen al debido proceso constitucional el cual tuvo más valor implícito que el expresado en los textos de las cartas magnas. En un inicio la garantía de debido proceso, estaba dirigida principalmente al proceso judicial, es así que el proceso judicial y el procedimiento administrativo divergen históricamente. El primero fue reconocido desde el año 1215 mientras que el segundo se reconoció por primera vez en 1615 en el caso Bagg, en el cual un habitante de Plymouth fue sancionado por el Alcalde sin ser escuchado y los tribunales sostuvieron que la sanción era nula porque al afectado no se le concedió una audiencia previa2. A modo de ejemplo podemos decir que del artículo 14 de nuestra Constitución Nacional3 se dedujo el derecho a un debido proceso sujeto a las condiciones de la ley.

El artículo 16 de nuestra Ley Suprema4 expresa derechos como el juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, así como la inviolabilidad de la defensa en juicio, el derecho de un legal procedimiento, y el derecho de ser juzgado (ser oído y vencido en juicio). El “debido proceso”, en estos términos, no está escrito en las leyes ni se define en forma expresa en las constituciones, sino que es una garantía implícita reconocida en todos los estados de derecho5. Hoyos, Arturo, Debido proceso y democracia, Editorial Porrúa, México 2006, p. 148. 3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4 Ídem. 5 Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, Cuarta edición, México Porrúa, CNDH,UNAM, México 2011, p. 24. 2

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Se entiende por debido proceso legal al conjunto de condiciones y requisitos de carácter jurídico y procesal que son necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los gobernados6.

El debido proceso se encuentra salvaguardado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que alude a los actos privativos de la libertad, de las propiedades, posesiones o derechos. Artículo 14. Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho…… Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento……..

Las actuaciones de las autoridades referidas a la privación o de molestia frente a los particulares están controladas constitucionalmente en los artículos 14 y 16 constitucional.

Es así que el primero de los enunciados dispone que ninguna persona podrá ser privada de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Por otra parte, el artículo 16 refiere a la limitación de las autoridades para que en los actos de molestia en la persona, su familia, domicilio, papeles o posesiones sea solo en virtud de un mandamiento por escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. La aparición de los derechos humanos a nivel mundial fue el sustento de la promoción de un nuevo desarrollo del concepto del “debido proceso” al reforzarse derechos a tales como, el derecho a ser oído y a tener un proceso con todas las garantías. “En definitiva el debido proceso es el derecho a la justicia lograda en un proceso es el derecho a la justicia lograda en un procedimiento que supere

Fix-Zamudio, Héctor, Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa-UNAM, Décimaprimera edición, México, 1998, p. 520. 6

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las grietas que otra lo postergaron a una simple cobertura del derecho de la defensa en juicio. No estaremos hablando de reglas sino de principios”7.

La influencia constitucional en el proceso va más allá de las soberanías nacionales resignadas a los tratados y convenciones internacionales, esta deja de lado las conveniencias particulares de los Estados. El resultado de esto es un cambio en la concepción de sujeto protegido en el proceso, ya que se pasa de una protección al particular a una idea más universal del hombre, independientemente de sus relaciones particulares.

Es por eso que el autor Gozaíni, señala que en torno a la reivindicación de los derechos humanos, nos encontramos ante una nueva etapa en la evolución, la cual podemos denominar “debido proceso transnacional”8. Por otro lado, Adelina Loianno dice que, si bien una modificación debiera resultar sustancial para el enriquecimiento de las garantías judiciales o del debido proceso legal ya plasmadas en la Constitución, es sabido que el nivel de acatamiento ha sido y es desparejo, siendo esta la principal razón por la que los organismos de control supranacional han desarrollado en los últimos años una enorme tarea de adaptación e interpretación que ha ido elaborando un nuevo marco de garantías mínimas para delinear el debido proceso legal en la actualidad. El principio constitucional de la defensa en juicio, en el debido proceso, es por supuesto aplicable en el procedimiento administrativo. Ello se explica, por el carácter fundamentalmente axiológico que la Constitución da a este principio, y por constituir prácticamente un principio general del derecho, consustanciado con la esencia misma de derecho, de Estado de Derecho, y de lo que a veces se ha dado en llamar “justicia natural”.

Los derechos analizados, obligatoriamente deben interpretarse en su conjunto, ya que con un sólo acto de cualquier autoridad pueden afectarse a la vez varios derechos fundamentales, siendo el derecho al debido proceso administrativo uno de los más vulnerados. Ha sido consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Gozainí, Osvaldo Alfredo, Derecho Procesal Transnacional, Colección Justicia Interamericana, 1ra. Edición, Tirant lo Blanch, 2014, p. 25. 8 Ídem. 7

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Por lo que es de hacerse hincapié en que la Constitución Política, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”9. En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual están obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas normas que permitan a los administrados presentar, solicitar y controvertir pruebas, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de defensa. De esta manera, el debido proceso se define como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley. Al respecto, se ha determinado que “Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción”10.

En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.

Ahora bien, el debido proceso administrativo como derecho fundamental se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la Administración para su ordenado funcionamiento, por virtud de los cuales, es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas Op. cit., Carbonell, Miguel, p. 102. Op. cit., Carbonell, Miguel, p. 102.

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que demuestren sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley. Lo anterior es mencionado por Adelina Loianno así como por Gordillo dentro del libro Derechos Humanos.

De esta manera, el debido proceso administrativo exige de la Administración el acatamiento pleno de la Constitución y ley en el ejercicio de sus funciones, so pena de desconocer los principios que regulan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, contradicción, etc.), y en contra de vulnerar derechos fundamentales de quienes acceden o son vinculados a las actuaciones de la Administración, y en especial el derecho de acceso a la administración de justicia.

Así, es que debería sostenerse que: el desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas, sin importar que sean personas físicas o morales, y que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración, por conducto de sus servidores públicos competentes. Como contrapartida, el ordenamiento jurídico impone a los administrados, la carga de observar y utilizar todos los medios procesales que la ley les ofrece para proteger y hacer efectivos sus derechos, ya que por su conducta omisiva, negligente o descuidada no sólo se producen consecuencias desfavorables para el sujeto, sino que igualmente conlleva a la imposibilidad de imputar responsabilidad alguna al Estado y, menos aún, permitirse la procedencia de la acción de tutela.

Loianno refiere que es deber de la administración ajustar su actuar a los principios, mandatos y reglas que gobiernan la función pública y que determinan su competencia funcional, en aras de garantizar el derecho fundamental al debido proceso, los administrados tienen la carga de observar y utilizar los medios procesales que el ordenamiento jurídico o ley les otorga, o en su defecto asumir las consecuencias adversas que se deriven de su conducta omisiva. A la luz de las regulaciones de nuestra Carta Magna, el debido proceso administrativo impone la publicidad como principio rector de las actua-

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ciones administrativas sancionatorias, de tal manera que la Administración resulta obligada a poner en conocimiento de sus destinatarios, todos aquellos actos que supongan una afectación de su situación jurídica, pues es de explorado derecho que es un principio dentro del procedimiento administrativo.

A este respecto, debe señalarse que: “el conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que pueda ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa y una condición para la existencia de la democracia participativa”, tal y como lo menciona Loianno.

En estos términos, se puede decir que nuestra Constitución de manera oculta exige cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción, la actuación se surta respetando el principio de la publicidad. Es decir, las autoridades administrativas resultan obligadas a dar a conocer sus actuaciones mediante las “comunicaciones o notificaciones”, que para el efecto plasme el ordenamiento jurídico correspondiente. De aquí es importante enfatizar lo que menciona el artículo octavo de la Convención que se refiere a las garantías judiciales que consagra los lineamientos del debido proceso y del derecho a una defensa procesal, pues estos absorben el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por juez y/o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación en su contra o para la determinación de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera11.

De esta manera, en desarrollo del principio de publicidad, la notificación de las decisiones que la Administración profiere en desarrollo de un proceso y que afectan los intereses de las partes, más que pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones adoptadas por aquélla, toda vez que al dar a conocer sus actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación que el ordenamiento jurídico consagra para la protección de los intereses de los administrados. Aunque normas reglamentarias expresamente nieguen este derecho Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Genie Lacayo. Nicaragua. Párrafo 74. 11

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o pretendan cercenarlo, de todas maneras debe cumplirse el principio de vista, audiencia y prueba, aplicando así la norma de jerarquía superior12.

Coincidimos con Gordillo al referir, que una actuación administrativa que no haya sido previamente notificada, no sólo desconoce el principio de publicidad sino también los derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, causando como efecto, en términos generales, la ineficacia de la decisión adoptada por la Administración.

La doctrina ha realizado considerables esfuerzos para ubicar el concepto de los derechos humanos. Conjunto de facultades, prerrogativas, libertades y pretensiones de carácter civil, político, económico, social y cultural, incluidos los recursos y mecanismos de garantía de todas ellas, que se reconocen al ser humano, considerado individual y colectivamente13.

Desde los tiempos del derecho romano hasta la pandectística alemana del siglo XIX se ha postulado que no hay derecho sin acción ni acción sin derecho14. En esa línea evolutiva, la acción, entendida hoy como proceso, ha tenido un grado tal de autonomía que en vez de ser un instrumento del derecho, éste se ha convertido más bien en un instrumento del proceso.

Esta concepción positivista del derecho y del proceso ha llevado a desnaturalizar la vigencia de los derechos fundamentales, en la medida que su validez y eficacia ha quedado a condición de la aplicación de normas procesales autónomas, neutrales y científicas; que han viciado a los derechos fundamentales de los valores democráticos y constitucionales que le dieron origen en los albores del constitucionalismo democrático. En efecto, los derechos fundamentales son valiosos en la medida que cuentan con garantías procesales, que permiten accionarlos no sólo ante los tribunales, sino también ante la administración e incluso entre los particulares y las cámaras parlamentarias. La tutela de los derechos fundamentales a través de procesos, conduce necesariamente a dos cosas: primero, que se garantice el debido proceso material y formal de los ciudadanos y, segundo, que el Estado asegure la tutela jurisdiccional. De esa manera, la tutela judicial y Gordillo, Agustin, Tratado de derecho administrativo, t. 2. La defensa del usuario y del administrado, cit., nota 28, o. IX-II. 13 Gómez Lara, Cipriano, El debido proceso como derecho humano, Estudios Jurídicos en Homenaje a Martha -----, Tomo II, México UNAM, 2006, p. 8. 14 Ibídem, p. 6. 12

Nohemí Bello Gallardo, Alina del Carmen Nettel Barrera y Gabriela Aguado Romero

el debido proceso se incorporan al contenido esencial de los derechos fundamentales, como elementos del núcleo duro de los mismos. Permitiendo de esa manera que, a un derecho corresponda siempre un proceso y que un proceso suponga siempre un derecho; pero, en cualquiera de ambos supuestos su validez y eficacia la defina su respeto a los derechos fundamentales. En consecuencia, las garantías de los derechos fundamentales dan la oportunidad material de ejercer el derecho contra el Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no sólo en un sentido formal. En tal entendido, los derechos fundamentales como garantías procesales están vinculados con una amplia concepción del proceso.

El debido proceso adjetivo exige que nadie pueda ser privado judicial o administrativamente de sus derechos fundamentales sin que se cumplan ciertos procedimientos establecidos por la ley, y no por una ley cualquiera sino por una ley que dé al individuo la posibilidad de exponer razones en su defensa, probar esas razones y esperar una sentencia fundada, según la tradición lo ha establecido. Es decir hay un contenido mínimo que debe tener esa ley, que ella misma no puede desconocer, y que el derecho natural impone. Ese mínimo de justicia natural que debe consagrar la ley referida en el proceso, es un contenido estimativo cuyos perfiles se determinan en cada caso con un patrón de racionalidad aunque con referencia a una tradición histórica más o menos firme. De modo, pues, que el criterio de racionalidad informa ambas modalidades del debido proceso, el sustantivo y el adjetivo o procesal. Es ese el origen de la extensión que por analogía jurídica hizo la Corte Suprema de la garantía adjetiva a la garantía sustantiva15. En rigor el debido proceso adjetivo no es sino un aspecto de aplicación del sustantivo en el procedimiento de defensa judicial de los derechos.

Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación al referir al contenido del derecho de debido proceso, señala que dentro de las garantías del debido procedo existe un “núcleo duro”, que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad García Ramírez, Sergio, El debido proceso. Concepto general y regulación en la Convención Americana de Derechos Humanos, Boletín mexicano de derecho comparado, número 117, México 2006, p. 144. 15

El debido proceso en los procedimientos jurídicos aduaneros en México

punitiva del Estado. Es así que las garantías de debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la garantía de audiencia, las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Es así que las formalidades esenciales del procedimiento son: 1) la notificación del inicio del procedimiento 2) la oportunidad de ejercer pruebas y desahogar las pruebas en que se finque la defensa 3) la oportunidad de alegar; y 4) una resolución que derima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ya ha sido considerada como parte de la formalidad. Por su parte, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantía mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre por ejemplo en el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá se hagan compatibles las garantía con la materia específica del asunto16.

En el Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos expedido en el año 1951, que constó de 727 artículos, establecía que las autoridades aduaneras eran las únicas facultadas para resolver sí una mercancía está afecta a un pago del impuesto aduanero, así como efectuar su cobro, o bien declarar sí se ha cometido una infracción e imponer las sanciones correspondientes, señalándose que es una obligación de las autoridades judiciales, que conozcan de procesos por violaciones a la ley aduanera, respetar escrupulosamente las declaraciones administrativas sobre esta materia17. Sobre el particular nos llama notablemente la atención como el extinto Código Aduanero, le imponían a las autoridades judiciales el respeto a las declaraciones administrativas en materia aduanera y con ello verse notablemente dañado la valoración de pruebas ofrecidas por el interesado para desvirtuar las afirmaciones de las autoridades aduaneras. En los juicios administrativos llevados a cabo por las infracciones al Código Aduanero, constaban de Jurisprudencia 1ª./J.11/11/2014 (10ª.) PRIMERA SALA. GACETA DEL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, p. 396. 17 J. Sierra, Carlos, Martínez Vera, Rogelio. Historia y Legislación Aduanera de México. Ediciones del Boletín Bibliográfico de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México 1973, pp. 294 y 307. 16