Issuu

El motiu de l’interés per l’estudi d’aquestes qüestions és la multiplicació de conflictes que, emmarcats en un insuficient i complicat marc normatiu, es manifesten a les nostres ciutats, com la conservació i protecció dels centres històrics i el comerç tradicional i la turistificació o terciarització de les ciutats per la proliferació de determinats tipus d’usos. El treball demostra que són acceptables jurídicament normes que determinen l’acceptació o no de determinats usos i que, a més, l’adopció d’aquestes normes mitjançant tècniques com la zonificació o qualificació de sòls és positiva, sempre que es respecten uns mínims i s’adopten en certes cauteles, ja que permet flexibilitat a escala local i, des del punt de vista democràtic, certa diferenciació ideològica

monografies

USOS DEL SÒL PER A FER CIUTAT Instruments urbanístics per a regular l’establiment d’activitats econòmiques i assolir objectius socials i ambientals

Clàudia Gimeno Fernández

Aquest estudi analitza la manera en què les normes urbanístiques poden determinar els usos del sòl a la ciutat per a aconseguir objectius socials i ambientals més virtuosos i ambiciosos. Amb aquesta fi, s’exploren les distintes vies que a través de l’urbanisme s’utilitzen per a actuar en la ciutat construïda i els problemes actuals de les ciutats, es clarifica el règim jurídic que els apliquen i s’exploren les opcions obertes pel context normatiu existent. Tot això, amb l’objectiu de proposar una sèrie de principis d’intervenció pública en la determinació dels instruments urbanístics que regulen l’establiment d’activitats econòmiques a la ciutat per a escometre els conflictes socials i ambientals relatius als usos del sòl.

CLÀUDIA GIMENO FERNÁNDEZ Pròleg de ANDRÉS BOIX PALOP

monografies

978-84-1147-621-8

monografies ALTA QUALITAT EN INVESTIGACIÓ JURÍDICA

9 788411 476218

Usos del sòl per a fer ciutat

ALTA QUALITAT EN INVESTIGACIÓ JURÍDICA

Clàudia Gimeno Fernández és investigadora doctora al Departament de Dret administratiu i processal de la Universitat de València – Estudi General. Doctora en Dret, Ciència Política i Criminologia per la Universitat de València (2022), es va graduar en Dret i Ciències Polítiques i de les Administracions Públiques i va cursar el Màster d’Advocacia. La seua carrera investigadora s’ha centrat en l’anàlisi (1), de la intersecció entre la normativa europea en matèria de llibertat d’establiment i la planificació urbanística; (2), la millora de la qualitat normativa, i (3), el desenvolupament estatutari valencià i les relacions entre les diferents Administracions públiques territorials. A aquestes línies d’investigació cal sumar l’estudi de la digitalització i l’impacte de les tecnologies de la informació en les Administracions públiques, l’objecte principal del grup de recerca al qual pertany, REGULATION UV. En el marc d’aquest grup d’investigacióha participat activament en diferents projectes de recerca i contractes de transferència i en l’organització decongressos i jornades científiques. Ha realitzat estades d’investigació a les Universitats Ca’Foscari, de Venècia (Itàlia, 2021) i a la University of Groningen (Països Baixos, 2020) i impartix docència en diversos Graus i Màsters oficials de la Universitat de València, així com en distints cursos de postgrau.

USOS DEL SÒL PER A FER CIUTAT Instruments urbanístics per a regular l’establiment d’activitats econòmiques i assolir objectius socials i ambientals

COMITÈ CIENTÍFIC DE L’EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedràtica de Filosofia del Dret de la Universitat de València Catedràtica de Dret Civil de la Universitat de Màlaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedràtic de Teoria i Filosofia del Dret. Institut Tecnològic Autònom de Mèxic

José Ramón Cossío Díaz

Ministre en retirada de la Suprema Cort de Justícia de la Nació i membre del Col·legi Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedràtica de Dret Penal de la Universitat Jaume I de Castelló

Manuel Díaz Martínez

Catedràtic de Dret Processal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedràtica de Dret Civil de la Pontifícia Universitat Catòlica de Xile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Jutge de la Cort Interamericana de Drets Humans Investigador de l'Institut de Investigacions Jurídiques de la UNAM

Owen Fiss

Catedràtic emèrit de Teoria del Dret de la Universitat de Yale (EEUU (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedràtic de Dret Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac Catedràtic de Dret Penal de la Universitat de València

Luis López Guerra

Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedràtic de Dret Civil de la Universitat de Sevilla

Catedràtica de Historia del Dret de la Universitat Autònoma de Madrid Catedràtic de Filosofia del Dret i Filosofia Política de la Universitat de València

Víctor Moreno Catena

Catedràtic de Dret Processal de la Universitat Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedràtic de Dret Penal de la Universitat Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedràtica de Dret Constitucional i Internacional a la Universitat de Colònia (Alemanya) Membre de la Comissió de Venècia

Héctor Olasolo Alonso

Catedràtic de Dret Internacional de la Universitat del Rosario (Colòmbia) i President de l’Institut Iberoamericà de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedràtica de Dret Internacional Públic y Relacions Internacionals de la Universitat de València

Tomás Sala Franco

Catedràtic de Dret del Treball i de la Seguretat Social de la Universitat de València

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrat de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Suprem d’Espanya

Elisa Speckmann Guerra

Directora de l'Institut d'Investigacions Històriques de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedràtica de Ciència Política de la Universitat de Mainz (Alemanya)

Van ser membres d'aquest Comitè: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procediment de selecció d’originals, veure pàgina web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

USOS DEL SÒL PER A FER CIUTAT

Instruments urbanístics per a regular l’establiment d’activitats econòmiques i assolir objectius socials i ambientals

CLÀUDIA GIMENO FERNÁNDEZ Universitat de València - Estudi General

Pròleg de ANDRÉS BOIX PALOP

tirant lo blanch València, 2023

Copyright ® 2023 És rigorosament prohibida, sense l’autorització dels titulars del «copyright», sota les sancions establertes a la llei, la reproducció total o parcial d’aquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informàtic i la distribució d’exemplars mitjançant lloguer o préstec públics. En cas d’errates i actualitzacions, l’Editorial Tirant lo Blanch publicarà la pertinent correcció en la pàgina web www.tirant.com.

Clàudia Gimeno Fernández

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Arts Gràfiques, 14 - 46010 - València TELFS: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/361 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Llibreria virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-622-5 Pot enviar-nos els seus suggeriments a atencioncliente@tirant.com. També disposa d’un Procediment de queixes, d’acord amb el que s’estableix a www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa. Responsabilitat Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índex Agraïments.....................................................................................................

Pròleg..............................................................................................................

Abreviatures...................................................................................................

Introducció.....................................................................................................

PART I ELS INSTRUMENTS EXISTENTS I LES SEUES POTENCIALITATS PER A FER FRONT ALS PROBLEMES ACTUALS DE LES CIUTATS Capítol 1 La planificació urbanística i la zonificació com a instruments determinants de la ubicació d’usos del sòl a la ciutat 1. L’aparició i difusió de la zonificació urbanística................................... 2. El desenvolupament de la planificació i zonificació urbanístiques a Espanya..................................................................................................... 2.1. Els antecedents de la zonificació.................................................... A. Els reglaments de policia local................................................. B. Els projectes d’eixample i reforma interior............................. C. La legitimació del model d’eixample a la normativa d’àmbit estatal......................................................................................... 2.2. El desenvolupament del dret urbanístic i la zonificació............... A. L’Estatut municipal i el Reglament d’Obres, Serveis i Béns Municipals de 1924................................................................... B. Les normes desenvolupades durant el règim franquista........ 3. La consolidació de les tècniques de la classificació i la qualificació dels sòls a Espanya en el context de la Constitució de 1978......................... 3.1. L’urbanisme i els drets a la propietat privada i a la llibertat d’empresa................................................................................................. 3.2. El desenvolupament de l’urbanisme a Espanya després de la Constitució de 1978: consolidació de la classificació i la qualificació del sòl...................................................................................... A. La planificació: la classificació i la qualificació........................ B. Els usos del sòl........................................................................... 3.3. Els primers lligams entre la llibertat d’empresa i l’urbanisme.....

33 37 38 38 40 42 45 45 48 55 57 60 60 64 68

Índex

Capítol 2 Crítiques i alternatives als models tradicionals de planificació i zonificació urbanístiques 1. La zonificació dels sòls des d’un punt de vista teòric: crítiques i alternatives plantejades envers l’instrument urbanístic més estés............... 1.1. L’atac a la zonificació des del punt de vista de la seua eficiència econòmica........................................................................................ A. La eficiència econòmica de la zonificació i els estudis d’anàlisi econòmica del dret.............................................................. a. Les justificacions a favor d’aquest model d’intervenció pública................................................................................. b. Els costos o inconvenients de la zonificació...................... c. La inexistència d’acord en el corrent de l’anàlisi econòmica del dret sobre la conveniència de la zonificació...... B. La translació a Espanya d’aquests plantejaments.................... 1.2. La crítica pel seu caràcter excloent, segregador i discriminatori per part de l’urbanisme feminista.................................................. 1.3. La consideració de l’impacte mediambiental de normes de zonificació i planificació......................................................................... 1.4. La crítica per la cientificitat prestesa d’un instrument polític i ideològic........................................................................................... 2. Millores i alternatives a la zonificació urbanística des d’un estudi dels models desenvolupats en l’entorn comparat......................................... 2.1. El model mediterrani: la tradició urbanística............................... 2.2. Els models basats en l’enfocament integrat................................... A. La variant francesa.................................................................... B. El desenvolupament territorial integrat germànic.................. C. Les especificitats dels països nòrdics........................................ 2.3. El model anglés: discrecionalitat i liberalització........................... 2.4. Els models nordamericans: des de l’intervencionisme més incisiu a la llibertat més absoluta..........................................................

75 76 77 78 81 83 84 91 93 96 98 99 100 101 105 107 107 112

Capítol 3 La planificació i l’urbanisme davant dels conflictes socials, ambientals i territorials relacionats amb la configuració dels usos terciaris del sòl a la ciutat 1. La privatització i liberalització de la ciutat i l’urbanisme...................... 1.1. La funció planificadora, una fugida del poder públic.................. 1.2. La penetració del sector privat en la gestió i l’ús de la ciutat.......

121 123 126

2. La segregació social i la gentrificació..................................................... 2.1. La segregació social......................................................................... 2.2. La gentrificació................................................................................

129 129 132

Índex

3. El turisme, la terciarització de les ciutats i la substitució d’activitats econòmiques tradicionals........................................................................

137

4. La qüestió mediambiental.......................................................................

142

5. L’escala local en la fixació dels usos del sòl...........................................

145

PART II EL MARC JURÍDIC VIGENT: LÍMITS I FORTALESES PER A UN MILLOR ÚS DELS INSTRUMENTS URBANÍSTICS EN LA DETERMINACIÓ DELS USOS DEL SÒL A LA CIUTAT Capítol 4 Els condicionants i potencials derivats del paradigma territorial europeu 1. El dret de la Unió Europea i l’urbanisme..............................................

151

2. Les distintes maneres en què la Unió Europea influïx en les polítiques sobre el sòl dels Estats membres.................................................... 2.1. L’ordenació del territori i l’agenda urbana europea.................... 2.2. Les polítiques mediambientals i en matèria d’energia................. 2.3. Les polítiques territorials i de cohesió........................................... 2.4. La política comercial comuna........................................................

153 155 163 164 165

3. El desenvolupament de l’abast de la llibertat d’establiment, porta d’entrada del dret europeu a determinades normes de planificació urbanística................................................................................................ 3.1. La llibertat d’establiment i les llibertats comunitàries.................. 3.2. El desenvolupament de l’objecte protegit per la llibertat d’establiment: de la discriminació a les restriccions............................... A. Desenvolupament jurisprudencial de la llibertat d’establiment........................................................................................... B. La Directiva de serveis com a instrument que desencadena l’aplicació de la normativa europea en matèria de llibertat d’establiment a la normativa urbanística i de planejament.... a. L’aplicació de la Directiva de serveis a la normativa urbanística................................................................................... b. Els requisits prohibits i sospitosos per a la Directiva......... c. El règim aplicable en cas de limitació del nombre d’autoritzacions disponibles.......................................................... 3.3. Les justificacions a les restriccions a la llibertat d’establiment i la protecció de l’entorn urbà com a raó imperiosa d’interés general...................................................................................................... A. La Sentència de 24 de març de 2011, Comissió Europea contra Regne d’Espanya.................................................................. B. La Sentència de 30 de gener de 2018, Appingendam............ C. La Sentència de 22 de setembre de 2020, Cali Apartments...

166 167 168 168 171 172 175 177 179 181 183 185

Índex

D. Les manifestacions de l’entorn urbà com a raó imperiosa d’interés general........................................................................ 3.4. La proporcionalitat de les mesures, clau per a l’acceptació de les restriccions....................................................................................... A. El principi de proporcionalitat: fonaments............................. B. Les parts del test de proporcionalitat...................................... C. La consistència de les mesures................................................. D. Qüestions problemàtiques en relació amb l’aplicació del principi de proporcionalitat.....................................................

188 189 190 191 194 195

Capítol 5 Elements rellevants del desenvolupament normatiu recent a l’àmbit estatal i autonòmic 1. La normativa estatal urbanística en el segle XXI................................... 1.1. Incorporació de paradigma del desenvolupament urbà sostenible i integrador i desregulació aparent de la classificació del sòl. 1.2. El desenvolupament del periurbanisme estatal............................. 2. L’empoderament normatiu de la llibertat d’empresa a conseqüència de l’evolució de la llibertat d’establiment en el si de la UE i el seu impacte en la regulació de l’establiment d’activitats empresarials....... 3. El desenvolupament normatiu autonòmic............................................. 3.1. La regulació a la legislació urbanística dels usos del sòl i de l’emplaçament empresarial.................................................................... 3.2. Una planificació territorial incipient............................................. A. La regulació de la planificació territorial autonòmica........... B. Els plans territorials sectorials reguladors de l’emplaçament d’activitats econòmiques aprovats............................................ 3.3. La proliferació de normativa sectorial amb impactes sobre la regulació dels usos del sòl.................................................................. A. La regulació comercial.............................................................. B. La normativa industrial............................................................. C. La normativa turística............................................................... D. La normativa protectora del patrimoni historicoartístic........ E. La normativa relativa a l’ordenació farmacèutica................... F. La normativa del joc..................................................................

201 201 208

211 215 215 224 224 230 235 236 239 242 249 252 253

Capítol 6 La potestat urbanística de qualificació dels usos del sòl 1. La discrecionalitat administrativa en l’urbanisme i en la qualificació urbanística de sòls.................................................................................... 1.1. La discrecionalitat administrativa en l’urbanisme........................ 1.2. Les dos manifestacions de la funció de qualificació urbanística de sòls: diversos graus de discrecionalitat......................................

257 257 262

Índex

2. Els límits de la discrecionalitat en la qualificació dels usos del sòl....... 2.1. La correcta motivació de la decisió................................................ 2.2. La realitat dels fets tinguts en compte........................................... 2.3. Les normes d’aplicació directa i els estàndards urbanístics......... 2.4. Els principis generals del dret........................................................ 2.5. Modificacions del usos del sòl que suposen l’obligació d’indemnitzar a la persona propietària........................................................ A. Les vinculacions singulars......................................................... B. Altres modificacions del planejament relacionades amb la modificació dels usos del sòl que suposaran una indemnització...............................................................................................

11 265 265 267 268 269 276 276 283

Capítol 7 Principis d’intervenció pública en la determinació dels instruments urbanístics per a regular l’establiment d’activitats econòmiques i assolir objectius socials i ambientals més virtuosos 1. La caracterització de les normes de qualificació de sòls en l’actualitat.. 1.1. Les tècniques de restricció o limitació d’usos al planejament urbanístic............................................................................................. 1.2. Les tècniques de foment d’usos al planejament urbanístic.......... 1.3. El reforçament de la llibertat d’establiment i d’empresa i el seu impacte en les regulacions urbanístiques...................................... A. Les restriccions de distàncies mínimes entre establiments.... B. Els règims de control del nombre total de llicències que exigixen la renúncia prèvia pel mateix titular d’una o diverses llicències d’activitats anteriors.................................................. C. La suspensió en l’atorgament de llicències a conseqüència de la tramitació de plans........................................................... D. Les restriccions urbanístiques als habitatges turístics............. 2. Principis d’intervenció pública per a regular l’establiment d’activitats econòmiques i assolir objectius socials i ambientals més virtuosos...... 2.1. Criteris relatius a l’àmbit idoni per a abordar la regulació del conflicte........................................................................................... 2.2. Principis relatius a la intensitat i eficiència de les mesures i el seu impacte en les llibertats individuals............................................... 2.3. La proporcionalitat de les mesures i altres criteris derivats de les polítiques i principis de bona regulació........................................ 2.4. Elements lligats a l’impacte social de les mesures......................... 2.5. Directrius derivades de l’impacte ambiental de les normes urbanístiques...........................................................................................

287 288 300 305 306 311 312 313 318 318 321 327 331 333

3. Notes finals conclusives...........................................................................

335

Referències.....................................................................................................

337

Agraïments Aquest llibre conté part dels resultats de la meua tesi doctoral, que vaig escriure i defendre a la Universitat de València amb el títol “Usos del sòl a la ciutat i llibertat d’establiment” (2022). Específicament, se centra en l’anàlisi d’una de les dos qüestions principals que va tractar la tesi: les vies mitjançant les quals les normes urbanístiques poden determinar els usos del sòl a la ciutat per a aconseguir objectius socials i ambientals virtuosos. Aquest treball no haguera sigut possible sense el contracte predoctoral de què he gaudit en aquest període, dins del marc del Programa “Atracció de Talent” finançat pel Vicerectorat d’Investigació i Política Científica de la Universitat de València, i el cofinançament d’aquesta publicació per les ajudes de la Facultat de Dret i pel projecte de recerca del grup d’investigació de què forme part, el Regulation Research Group. Gràcies al finançament públic de l’educació i la investigació, que ha fet possible tant la meua formació com aquesta investigació i a què sempre he mirat de traure el màxim profit i de correspondre amb el meu treball i dedicació. Agraïsc al meu director de tesi, el professor Andrés Boix, la confiança dipositada en mi per a la realització de la tesi, l’afecte amb què m’ha tractat tot aquest període i el model esperonador de professor d’universitat que personifica. Done les gràcies també a les professores Judith Gifreu i Reyes Marzal i al professor Camille Mialot, per haver format part del meu Tribunal de tesi i per les seues valuoses valoracions i consideracions, així com als professors Gabriel Doménech i Juli Ponce i a la professora Giorgia Pavani per la seua disposició i comentaris envers el meu treball. A les meues companyes i companys a la Facultat i, especialment, a Alba Soriano, Víctor Bethencourt i Adrián Palma: gràcies per la vostra amistat, suport i companyia constants en aquesta carrera de fons tan solitària i escrua. I, finalment, gràcies a la meua família, amigues i amics i a Pasqual, per haver sabut donar-me l’espai, els ànims, l’estima i els moments

Clàudia Gimeno Fernández

de recreació necessaris per a poder fer i acabar aquest treball sense perdre l’enteniment.

Pròleg De vegades, fer el pròleg a una obra, encara que siga de caire acadèmic, té una densitat particular per l’especialitat del treball que es presenta, la seua qualitat, les característiques diferencials de la persona que ha estat l’autora o de tot el que envolta aquest resultat final. Convé deixar clar, de bestreta i perquè ningú no s’enganye ni ho ubique al calaix del compliment d’algun tipus de tràmit protocol·lari, que amb el llibre de Clàudia Gimeno Fernández que teniu entre les mans ens hi situem, de ple, dins aquestes situacions. “Usos del sòl per a fer ciutat” és un estudi d’una gran qualitat i rigor sobre una qüestió alhora complexa, en un sentit tècnic-jurídic, però també absolutament essencial i nuclear des d’una perspectiva política, social i democràtica: quins són, com es poden emprar i fins on poden arribar els instruments de caire urbanístic que els poders regionals i sobretot locals tenen al seu abast per aconseguir una regulació de les activitats econòmiques que s’hi desenvolupen que es puga fer de manera que es garantisca que en el seu funcionament i realització es respecten i garanteixen els objectius socials i ambientals que la comunitat, els ciutadans en el seu conjunt, consideren essencials per la millor organització de la convivència. Ací trobem el primer gran mèrit del treball, perquè obliga a un estudi que ha de connectar, a partir d’un coneixement ben profund, dos àmbits regulatoris molt tradicionalment especialitzats fins un punt que és complicat trobar persones amb capacitat per entendre-los amb el grau de precisió i complitud suficient com per poder fer una anàlisi conjunta de la qualitat de la que fa Clàudia Gimeno, com són el Dret urbanístic i el Dret de la regulació de les activitats econòmiques. Ambdues branques del nostre ordenament, a més, compten amb capes normatives i jurisprudencials no només locals o regionals sinó també espanyoles i, des de fa uns anys, cada vegada més, europees que se superposen i hi afegeixen una complexitat a la primera i potser més important feina de tot jurista: esbardissar el camí perquè la resta hi puguem transitar veient clar on podem anar i amb quins marges d’actuació. Aquestes dificultats objectives havien convertit aquest camí en concret que ha agafat l’autora quan ha vol-

Andrés Boix Palop

gut combinar la visió jurídica dels dos àmbits en qüestió en no massa transitat. No és gens estrany, doncs, que el tipus d’anàlisi jurídica que es fa en aquesta obra siga rigorosament original i sense precedents, en el sentit que fins ara no hi havia a l’Estat espanyol un estudi d’aquesta profunditat i rigor que analitzara de manera completa i exhaustiva la intersecció d’aquests dos espais jurídics. En aquest sentit, aquest llibre ompli un buit que generava, i encara genera, molts problemes aplicatius perquè la correcta utilització d’aquests instruments, i la seua intersecció, són cada dia més necessaris per assolir moltes de les fites i polítiques públiques que són responsabilitat dels nostres ens locals quan es tracta de fer ciutat i de fer-la habitable per a totes i tots. Així, i amb aquesta finalitat, l’autora, que demostra un gran coneixement teòric i pràctic tant del Dret urbanístic com del Dret de la regulació econòmica, empra amb una facilitat i rigor semblants tant l’ordre jurídic estatal com l’europeu, així com el context comparat. La qual cosa li permet fer una recopilació exhaustiva, molt completa, de tots els instruments urbanístics tradicionals, utilitzats tant a les tradicions jurídiques més properes com per les que ens resulten més alienes que s’han fet servir per, en la pràctica, i des de sempre, orientar la manera en què les activitats econòmiques es feien a les ciutats, demostrant de manera inobjectable que, en el fons, voler condicionar l’exercici d’aquestes mitjançant les tècniques ordenadores dels usos del sòl no és, ni gens menys, una idea estrictament nova. En aquest sentit, per exemple, l’anàlisi que es fa de les tècniques de zonificació ho deixa ben palès, demostrant fins a quin punt aquestes han estat, amb unes denominacions o unes altres, habituals i comuns, d’una banda; però, d’altra, i també, que una part dels seus objectius, absolutament sòlits i normalitzats pertot arreu, ha estat també des de sempre la voluntat de condicionar els efectes socials i ambientals de la realització de determinades activitats econòmiques. Una altra cosa, és clar, és la voluntat de fer-ho de manera més exigent, més directa i, en el fons, més ambiciosa i agosarada. Però per poder fer-ho, i poder enfrontar-se a determinats mites i paradigmes molt dominants en els últims anys, és ben precís tindre ben clar en primer terme aquest punt de partida. I no només és precís jurídicament: també resulta, senzillament, necessari en termes de realització de polítiques públiques. Perquè

Pròleg

durant les darreres dècades el paradigma europeu en matèria de regulació de l’activitat econòmica, molt ancorat en idees liberals que tendeixen a posar sempre per davant la llibertat per a dur a terme activitats econòmiques en el sentit de buscar sempre l’expansió de les llibertats comunitàries (d’establiment, d’empresa, de circulació de treballadors o de la resta de factors productius) havia conduït a la progressiva decantació d’un consens doctrinal cada vegada més crític i estricte amb l’establiment de limitacions o restriccions que, en no poques ocasions, deixava sense instruments jurídics o de regulació als ens locals o regionals. De manera que fixar objectius de tipus social o de sostenibilitat que pogueren anar contra l’estricta eficiència econòmica, que ha semblat en massa moments que era l’únic paràmetre de control jurídic de la proporcionalitat de les mesures en qüestió, ha resultat moltes vegades molt complicat i no han estat habituals fins fa poc de temps els estudis jurídics que han tractat de trencar aquesta narrativa dominant. La importància del treball que ens presenta Clàudia Gimeno rau precisament en què, a partir de l’explicació de la història de les tradicionals limitacions derivades de l’urbanisme i de la seua normalitat com a instrument ordenador, també, de l’activitat econòmica, ens demostra fins a quin punt és perfectament possible trobar-hi escletxes jurídiques per contrarestar eixa doctrina dominant a la que hem fet esment. Així, sempre des d’un estricte rigor jurídic i respecte al marc regulatori europeu, l’autora ens justifica i naturalitza com les modernes tècniques de zonificació o, en general, les limitacions urbanístiques, poden perfectament ser emprades també en l’actualitat sense que, en realitat, això haja de suposar necessàriament una violació del Dret europeu en matèria de llibertat d’empresa. I, per descomptat, explica, raona i motiva, amb un domini de les tècniques jurídiques d’interpretació del marc jurídic europeu inqüestionable, com fer-ho i quines cauteles i exigències s’han de complir en tot cas. A més, ho fa sempre amb una ferma defensa de la convicció en la importància social i política de permetre a cada societat, a cada comunitat, poder identificar eixos objectius, protegir-los i perseguir-los, connectant l’objecte d’estudi amb el principi democràtic, que aporta a les conclusions que es defenen una enorme utilitat pràctica (indubtablement buscada per l’autora) així com un grau de compromís amb una manera d’entendre el Dret com vehicle per la realització

Andrés Boix Palop

d’objectius de justícia, sostenibilitat i igualtat que li dona un valor addicional que, de nou, s’afig a l’excepcionalitat d’aquesta obra. Al capdavall, aquest llibre reflecteix no només l’enorme qualitat de la seua autora com a jurista i com a acadèmica, sinó també la seua convicció que la seua activitat com a professora i estudiosa ha de ser orientada sempre a la millora social i a la contribució en la construcció d’eines i instruments per fer més possible una convivència social democràtica on tots els ideals i valors puguen ser defensats, també, a través del Dret, incloent-hi en aquesta funció parts de l’ordenament jurídic que de vegades es consideren merament tècniques com l’urbanisme. I, també, de la importància de fer-ho des del convenciment i la ferma defensa de la idea que, de fet, només aquesta orientació aporta un veritable valor a la nostra tasca com a professionals del Dret. En aquest sentit, es tracta d’un llibre que només pot ser escrit per una persona com la seua autora, a la que tots els que hem tingut el privilegi de conèixer-la durant els anys que ha estat treballant al Departament de Dret Administratiu de la Universitat de València li destacaríem moltíssimes virtuts de tota mena, però on probablement hi hauria un gran consens seria en ressaltar, en primer lloc i de manera molt destacada, la seua manera d’afrontar la vida sempre des del compromís amb els altres i, a més, d’una manera en tot moment alegre i entusiasta. Per últim, i en una dimensió més burocràtica, s’ha de deixar constància que aquest treball és un dels resultats d’una reeixida tasca duta a terme durant vora tres anys a la Universitat de València per la seua autora i que, en concret, arreplega el gruix de la tesi doctoral de Clàudia Gimeno Fernández titulada “Usos del sòl a la ciutat i llibertat d’establiment”, que va ser defensada l’octubre de 2022 davant un tribunal conformat pels doctors Judith Gifreu Font, Reyes Marzal Raga i Camille Mialot. Una tesi doctoral que, a més d’obtindre la màxima qualificació acadèmica, va obrir també al si del Departament de Dret Administratiu de la Universitat de València una nova època, en ser la primera tesi doctoral defensada en valencià i anglés, demostrant com la generació de treballs acadèmics de qualitat en l’actualitat és perfectament compatible amb la normalitat de les coses. La qual cosa, malgrat semblar senzilla, no sempre ho és.

Pròleg

D’alguna manera, i respecte de totes aquestes dimensions ja comentades, excepcionals totes elles, l’ensenyament que ens deixa Clàudia Gimeno a tots els que l’hem coneguda al llarg d’aquesta anys és aquesta facilitat que sempre ens ha demostrat per convertir en normals coses que per molts no ho eren fins que ella ens ha mostrat que hi ha sempre més camins dels que en principi la majoria pensava tindre a l’abast. O, si no, alguna drecera per explorar que convé que algú agafe per esbrossar-la i fer-la més àmplia per als que puguen vindre al darrere. Des d’aquest punt de vista, si aquest llibre ajuda a fer més senzill i natural que s’entenga i puga utilitzar l’urbanisme per aconseguir objectius socialment desitjables, sense pors absurdes a estar fora del que permet el Dret europeu, sempre i quan se seguisquen les indicacions i limitacions procedimentals, de qualitat regulatòria i proporcionalitat ben entesa que l’autora s’encarrega d’identificar, de ben segur, haurà complit amb escreix els seus objectius. Personalment, estic convençut que així serà perquè aquest treball té el que tot gran llibre jurídic ha de tindre: que les seues conclusions i tot el que ens ensenya resulten, en primer lloc i abans que qualsevol altra cosa, extraordinàriament útils. Que és, al remat, del que es tracta. València, 14 d’abril de 2023