MANUAL DE VALORACIONES URBANÍSTICAS Según el reglamento de la Ley del Suelo (RD 1.492/2011)
VICENTE CABALLER MELLADO GERARDO ROGER FERNÁNDEZ
Valencia, 2012
Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).
Colección dirigada por:
Luciano Parejo Alfonso
© Vicente Caballer Mellado Gerardo Roger Fernández
©
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2876-2012 I.S.B.N.: 978-84-9033-178-9 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Índice PRÓLOGO................................................................................................................
8
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................
18
Primera Parte VALORACIONES DE SUELO RURAL 1. LA VALORACIÓN DEL SUELO RURAL EN LA LEY DE SUELO (TRLS 2/2008) (LS)... 1.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 1.2. SUELO AGRARIO Y SUELO RURAL.......................................................... 1.3. RENTA DE LA TIERRA VERSUS RENTA DE LA EXPLOTACIÓN.................... 1.4. CÁLCULO DE LA RENTA DE EXPLOTACIÓN............................................. 1.5. RENTA REAL VERSUS RENTA POTENCIAL................................................ 1.6. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN, r, EN LA VALORACIÓN DEL SUELO RURAL. (I) LA DEUDA PÚBLICA................................................................... 1.7. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN EN LA LS (II)............................................... 1.8. EL TIPO DE CAPITALIZACIÓN DE LA TIERRA DE USO AGRÍCOLA COMO RATIO RENTA/VALOR DE LA TIERRA (III).................................................. 1.9. DIFICULTAD DE DESARROLLAR LA DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA DA7 DE LA LS........................................................................................ 1.10. EL FACTOR DE CORRECCIÓN POR LOCALIZACIÓN................................. 1.11. EDIFICIOS E INSTALACIONES NO VINCULADOS A LA EXPLOTACIÓN....... 2. LA VALORACIÓN DEL SUELO RURAL EN EL REGLAMENTO DE VALORACIONES (RVLS).............................................................................................................. 2.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 2.2. VALOR DE SUSTITUCIÓN........................................................................ 2.3. CONCEPTO DE EXPLOTACIÓN................................................................ 2.4. INSTALACIONES VINCULADAS O NO A LA GENERACIÓN DE RENTA DE EXPLOTACIÓN........................................................................................ 2.5. CONCEPTOS GENERALES DE CAPITALIZACIÓN....................................... 2.6. RENTAS DE EXPLOTACIÓN. INGRESOS Y COSTES................................... 2.7. CLASES DE EXPLOTACIONES.................................................................. 2.8. FORMULACIÓN GENERAL DE LA RENTA DE EXPLOTACIÓN..................... 2.9. TIPO DE CAPITALIZACIÓN....................................................................... 2.10. CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA REAL O POTENCIAL EN EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS Y FORESTALES.................................................... 2.11. LA CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA EN LAS EXPLOTACIONES EXTRACTIVAS........................................................................................................ 2.12. LA CAPITALIZACIÓN DE LA RENTA EN LAS EXPLOTACIONES COMERCIALES INDUSTRIALES Y DE SERVICIOS EN SUELO RURAL.......................
21 21 22 23 25 27 30 31 32 35 38 40 43 43 44 44 45 45 46 48 49 50 52 55 56
2.13. CAPITALIZACIÓN EN CASO DE IMPOSIBLE EXPLOTACIÓN....................... 2.14. FACTOR DE CORRECCIÓN POR LOCALIZACIÓN...................................... 3. CASOS PRÁCTICOS.......................................................................................... 3.1. VALORACIÓN DE UNA PARCELA DE REGADÍO EN LA PROVINCIA DE LÉRIDA................................................................................................... 3.1.1. Introducción.............................................................................. 3.1.2. Cálculo del valor de capitalización a partir de la renta real.......... 3.1.3. Valor de capitalización a partir de la renta potencial................... 3.1.4. Valor de capitalización de la renta de explotación en función de la edad de la plantación............................................................. 3.2. VALORACIÓN DE UNA EXPLOTACIÓN FORESTAL MADERERA EN CASTILLA-LEÓN............................................................................................ 3.3. VALORACIÓN DE UNA CASA DE CAMPO SITUADA EN UNA EXPLOTACIÓN DE SUELO RURAL EN CASTILLA LA MANCHA................................ 3.3.1. Introducción.............................................................................. 3.3.2. Características........................................................................... 3.3.3. Cálculos.................................................................................... 3.4. VALORACIÓN DE UNA CANTERA EN LA PROVINCIA DE MADRID........... 3.4.1. Introducción.............................................................................. 3.4.2. Marco legal............................................................................... 3.4.3. Sistema de explotación.............................................................. 3.4.4. Rendimientos............................................................................. 3.4.5. Costes....................................................................................... 3.4.6. Rentas de explotación................................................................ 3.4.7. Capitalización de la renta anual de explotación.......................... 3.5. VALORACIÓN DE UNA EXPLOTACIÓN FOTOVOLTAICA EN SUELO RURAL TIPO V............................................................................................. 3.5.1. Introducción.............................................................................. 3.5.2. Instalación................................................................................. 3.5.3. Cálculo de la producción anual.................................................. 3.6. VALOR DE LOCALIZACIÓN..................................................................... 3.6.1. Finalidad....................................................................................
57 58 63 63 63 63 63 67 71 73 73 74 74 74 74 75 75 75 76 77 78 79 79 79 79 84 84
Segunda Parte VALORACIÓN DEL SUELO EN SITUACIÓN DE URBANIZADO Y DE ACTUACIONES SUJETAS A TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA 4. DISPOSICIONES Y DEFINICIONES GENERALES................................................... 4.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 4.2. REQUISITOS PARA LA CONSIDERACIÓN DEL SUELO COMO URBANIZADO......................................................................................................... 4.2.1. Definición del Suelo Urbanizado en el T. Rdo. 2/2008 y en el Reglamento............................................................................... 4.2.2. Comparación con el Suelo Urbano de la Ley 6/98......................
91 91 91 91 92
6
Índice
4.3. 4.4. 4.5. 4.6.
5.
6.
7. 8. 9.
10.
CATEGORÍAS DE SUELO URBANIZADO................................................... USO Y EDIFICABILIDAD DE REFERENCIA................................................. EDIFICABILIDAD MEDIA DE UN ÁMBITO ESPACIAL HOMOGÉNEO.......... PARÁMETROS A CONSIDERAR PARA LA VALORACIÓN........................... 4.6.1. Determinaciones Relativas al Uso y Edificabilidad....................... 4.6.2. Determinaciones relativas al Valor de Repercusión del Suelo....... 4.6.3. Determinaciones relativas a la Tasa Libre de Riesgo y a la Prima de Riesgo.................................................................................. 4.7. DEFINICIÓN DE LA ACTUACIÓN DE DOTACIÓN...................................... 4.8. DEFINICIÓN DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR......................................... VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO NO EDIFICADO.................................. 5.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 5.2. SUELOS CON LOS DEBERES Y CARGAS URBANÍSTICAS SATISFECHAS.... 5.3. SUELOS CON CARGAS O DEBERES PENDIENTES DE CUMPLIR................. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO EDIFICADO........................................ 6.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 6.2. REGLA GENERAL.................................................................................... 6.2.1. Tasación Conjunta..................................................................... 6.2.2. Método Residual Estático........................................................... 6.3. TASACIÓN CONJUNTA POR EL MÉTODO DE COMPARACIÓN................. 6.3.1. Método de Comparación........................................................... 6.3.2. Técnicas de Homogeneización.................................................... 6.4. TASACIÓN CONJUNTA SIN INFORMACIÓN ESTADÍSTICA SIGNIFICATIVA. 6.4.1. Capitalización de Rentas............................................................ 6.4.2. Capitalización de la Renta.......................................................... 6.4.3. Explotaciones Económicas.......................................................... VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO SOMETIDO A ACTUACIONES DE REFORMA INTERIOR O DE RENOVACIÓN URBANAS............................................. VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO SOMETIDO A ACTUACIONES DE DOTACIÓN............................................................................................................ VALORACIÓN DEL SUELO EN RÉGIMEN DE EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS............................................................................................... 9.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 9.2. PARCELA MÍNIMA.................................................................................. 9.3. NO ADHESIÓN A LA ACTUACIÓN.......................................................... 9.4. INCUMPLIMIENTO DEL DEBER................................................................ INDEMNIZACIONES RELATIVAS A LA PÉRDIDA DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR Y POR LA INICIATIVA Y PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES DE NUEVA URBANIZACIÓN O DE EDIFICACIÓN................................................................. 10.1. INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR....... 10.1.1. Consideraciones Generales........................................................ 10.1.2. Aplicación del Sistema de Expropiación...................................... 10.1.3. Determinación de la Indemnización por la Facultad de Participar (IFP).....................................................................................
94 98 100 101 101 102 104 105 106 111 111 111 111 113 113 113 113 113 114 114 114 117 117 117 118 119 121 123 123 123 124 124 127 127 127 127 128
Índice
10.2. INDEMNIZACIÓN POR LA INICIATIVA Y PROMOCIÓN (IPP) DE ALTERACIONES DE URBANIZACIÓN O DE EDIFICACIÓN..................................... 10.2.1. Costes de Iniciativa y Promoción................................................ 10.2.2. Valoración de la Indemnización por el Grado de Ejecución......... 10.2.3. Determinación Definitiva de la Indemnización por la Iniciativa y la Promoción (IIP)....................................................................... 10.2.4. Distribución de las Indemnizaciones........................................... 10.3. EJEMPLOS.............................................................................................. 10.3.1. Ejemplo de determinación de edificabilidad media de un ámbito espacial homogéneo.............................................................. 10.3.2. Ejemplo de valoración de una parcela sometida a una actuación de dotación............................................................................... 10.3.3. Ejemplo de valoración de la facultad de participar en una actuación de nueva urbanización.................................................. 10.3.4. Ejemplo de valoración de suelo urbanizado edificado.................
7
129 129 129 131 132 133 133 136 140 142
PRÓLOGO I Los criterios y la metodología de valoración del suelo han sido el objeto más controvertido de las leyes del suelo en los cincuenta años que llevan ocupándose de esta materia a efectos indemnizatorios, desde que la Ley de 1956 la atrajera hacia sí desplazando la aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Así lo acredita el hecho de que las valoraciones hayan sido objeto de profunda revisión en todas y cada una de las grandes reformas legales operadas desde entonces: la de 1975, la de 1990, la de 1998 y la de 2007. La controversia gira en torno a dos grandes cuestiones: si la ley debe determinar criterios objetivos de valoración (y cuáles deban ser éstos, en tal caso) o, por el contrario, dejarlos al mercado, que es tanto como decir a la discrecionalidad técnica del tasador, y si debería existir un solo régimen legal de valoraciones en lugar de la diversidad actual entre valoraciones expropiatorias, catastrales y financieras o del mercado hipotecario. Por lo que se refiere a la primera cuestión, lo cierto es que el legislador nunca ha dejado de fijar criterios objetivos y de combinar métodos concretos para las valoraciones inmobiliarias desde 1956. Incluso la Ley 6/1998, pese a proclamar en su exposición de motivos la eliminación de la “dualidad de valores, inicial y urbanístico... de forma que, a partir de ahora, no habrá ya sino un solo valor, el valor que el bien tenga realmente en el mercado del suelo”, acabó llevando al paroxismo dicha dualidad, trazando una nítida frontera entre la valoración del suelo no urbanizable y del urbanizable no sectorizado “sin consideración alguna de su posible utilización urbanística” (artículo 27.2 en la redacción dada por la Ley 10/2003) y la valoración que anticipaba de forma general e íntegra la plusvalía urbanística patrimonializable desde el momento de la aprobación del planeamiento de desarrollo, utilizando la metodología catastral y, en su defecto, la definida en la normativa hipotecaria, cosa que desde luego no hace el mercado, normalmente más cauteloso en descontar los diversos riesgos e incertidumbres que todavía pesan sobre tales suelos transformables, pero no transformados. Y es que apelar apodícticamente al mercado para después aproximarse a él a partir de categorías jurídicas como la clasificación, la categorización y la ordenación del suelo, que son decisiones administrativas discrecionales, puede tener como resultado no reflejar los precios de mercado, pero sí provocar su distorsión o alteración artificial. Porque los criterios legales de valoración del suelo, aunque no surten efectos directos sobre las transacciones de mercado, sí tienen un efecto reflejo de referencia sobre ellos. Así pues, despliegan una doble eficacia: aquélla a
la que están derechamente llamados, que es la de determinar las normas que han de regir la fijación de la indemnización expropiatoria (art. 33.3 CE) o derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 106.2 CE), por lo que constituyen una garantía del derecho de propiedad; y otra indirecta o refleja, que es la de sentar criterios y reglas que el propio mercado no puede ignorar por prudencia, por lo que también cumplen una función de política económica. Según sean tales criterios y reglas, incentivarán unos u otros comportamientos en los operadores de los mercados de suelo, y por eso siempre ha existido una conexión lógica entre ellos y la lucha contra la especulación, que es asimismo un mandato constitucional dirigido a los poderes públicos por el artículo 47 CE. Esta segunda dimensión no puede conducir a defraudar las garantías constitucionales con las que conecta la primera, obviamente, pero tampoco debe ser ignorada ni despreciada. En relación con esto último, como ya he apuntado, si la apelación al valor de mercado no se acompaña de criterios y reglas metodológicas predeterminadas con la generalidad, abstracción y publicidad que son características de la norma escrita, ensancha la discrecionalidad técnica de la Administración para tasar los bienes y derechos y, por ende, estrecha la seguridad jurídica y la seguridad del tráfico mercantil en este sector económico. Para comprender hasta qué punto esto es así, debemos ser conscientes de la singularidad del suelo como bien económico y de los mercados en los que se comercia con él. Singularidades tanto intrínsecas como derivadas de la regulación cuya suma permite afirmar que no es ya que nuestro mercado del suelo tenga fallos, sino más bien que es un mercado fallido, sobre todo en las zonas de corona urbana o de transición entre el campo y la ciudad. En primer lugar, el suelo es un bien inmueble, lo que hace que la oferta no pueda desplazarse para atender la demanda. Y ésta, a su vez, está muy condicionada por factores de localización, lo que hace que los mercados de suelo estén muy fragmentados, sean muy localistas. En segundo lugar, a la fragmentación espacial se une la lenta maduración temporal: la transformación urbanística del suelo requiere de obras e infraestructuras complejas y costosas, que no pueden dotarse aisladamente porque funcionan necesariamente en red y que tardan años en ser provistas en el mejor de los casos. En tercer lugar, los de suelo son mercados muy regulados por causa de sus fuertes externalidades, tanto ambientales (el suelo es un recurso natural escaso y no renovable, cuya transformación incide además en el ciclo del agua y en la contaminación del aire) como sociales (el disfrute de la vivienda y la cohesión social están condicionados por el uso del suelo). Su regulación es local y espacial (los planes urbanísticos), lo que acrecienta su fraccionamiento mediante las técnicas de clasificación, categorización, zonificación y calificación, que singularizan el destino de las fincas y parcelas de manera que sólo de pequeños conjuntos de ellas
10
Marcos Vaquer Caballería
puede afirmarse que sean bienes sustituibles entre sí, que son los susceptibles de conformar un auténtico mercado. En cuarto lugar, esta regulación contiene todavía importantes barreras a la entrada, como por ejemplo allí donde sigue rigiendo el monopolio legal de iniciativa urbanizadora privada de los propietarios del suelo, que favorece la acumulación de la propiedad en pocas manos y, por su medio, genera importantes rentas de posición a su favor y favorece abusos de posición dominante en mercados tan localistas si no se combate con la iniciativa pública. En quinto y último lugar, tratamos de mercados bastante opacos. El derecho de consulta y de iniciativa de planeamiento, cuando no directamente el tráfico de influencias, propicia que no exista simetría en la información entre los distintos operadores, aunque en los últimos tiempos se haya hecho un esfuerzo por incrementar la transparencia, como por ejemplo con los mandatos de publicidad telemática del planeamiento y sus procedimientos de aprobación o la creación del sistema de información urbana por parte de la Ley de Suelo de 2007. Pero, como es bien sabido, la asimetría de la información es un importante fallo de mercado que lo aleja de la competencia perfecta y, por ello, también de la asignación objetiva y eficiente de precios.
II En la economía española, un ciclo expansivo sin precedentes del mercado de suelo en España (entre 1998 y 2005, el precio del suelo urbano se incrementó un 500%, según el BdE) ha sido sucedido por una contracción del mismo igualmente aguda (entre 2007 y 2011, ha sufrido una caída del 40% según el MFOM), que han dejado bien a las claras que el emperador estaba desnudo y el tamaño de sus vergüenzas. Sin esta extraordinaria fluctuación, no se entendería que el Gobierno haya impuesto a nuestro sistema financiero, en febrero de 2012 y por Decreto-Ley, una devaluación generalizada de sus activos inmobiliarios “problemáticos” mediante provisiones que, en el caso del suelo, alcanzan el 80% de su valor en balance y que importan un total estimado de unos 54.000 millones de euros. Esta provisión es muy superior a la devaluación media que teóricamente ha experimentado el valor de mercado del suelo y, sin embargo, no ha acallado las voces que la juzgan insuficiente y reclaman medidas ulteriores, a las que se han sumado el FMI y el BCE. Hasta provocar un nuevo Decreto-Ley de reforma de la reforma financiera, sólo tres meses posterior y por el que se eleva la provisión genérica de los activos inmobiliarios “no problemáticos” con una dotación estimada de 30.000 millones de euros, aumentando la cobertura del 7 al 52% en el caso de suelo, y se manda
Prólogo
11
transmitir las carteras de activos a sociedades gestionadas de forma independiente. Por si fuera poco, en la misma sesión el Consejo de Ministros ha encomendado la elaboración de dos informes de valoración externos e independientes sobre el grado de saneamiento de los balances bancarios. Lo que revela la penosa incertidumbre en la que están sumidas las autoridades económicas y financieras y la fuerte desconfianza despertada en los “mercados financieros” internacionales hacia nuestro “mercado de suelo”. Sea cual sea el desenlace de este drama, debería marcar a fuego en nuestra corta memoria la lección de la prudencia valorativa. La prudencia es una virtud y su cultivo un arte que ensalzó entre nosotros Baltasar Gracián. Como dejó escrito nuestro sagaz moralista en su aforismo Nunca exagerar: “Las exageraciones son despilfarros de estima y dan indicios de escasez de conocimiento y gusto... Después, si no se corresponde el valor con el precio, como sucede con frecuencia, la expectación se vuelve contra el engaño y se desquita con el desprecio de lo elogiado y del que lo elogió... Encarecer es una parte de la mentira”. El redactor de la Orden ECO/805/2003 acogió esta máxima y enunció el principio estimativo de prudencia como norma jurídica, pese a lo cual lo hizo a sus limitados efectos y su imperio no ha sido muy evidente en los últimos tiempos. Y eso que, cuando se trata de la valoración de los activos que sustentan la estructura económica de un país cuyos principales sectores son el turismo, la construcción y el financiero (que en España venía concentrando más de la mitad de su crédito en el sector inmobiliario), que se refinancian masivamente en el exterior en una economía globalizada edificada con paredes de cristal, entonces la prudencia ya no es una virtud sino una necesidad. El comportamiento volátil, irracional y fuertemente especulativo de los mercados españoles de suelo en la última década confirma la necesidad de matizar la apelación a ellos, adoptando y aplicando algunos criterios legales objetivadores y estabilizadores que salvaguarden a un tiempo los principios de indemnidad y de seguridad jurídica. Un equilibrio éste ciertamente difícil, de ahí la controversia que suele acompañar a los sucesivos esfuerzos del legislador por encontrarlo. Otra explicación para esta dificultad, alternativa a la de índole objetivo, podemos encontrarla en las actitudes subjetivas, ya vengan motivadas por el interés o la ideología. Las valoraciones del suelo son escenario común de un conflicto de intereses, entre el interés general perseguido por la Administración y el particular defendido por el propietario. Un conflicto en el que no cabe menospreciar el peso del segundo, sobre todo a la vista de la fuerte concentración de la propiedad que pudo observarse durante la fase expansiva del ciclo en el extrarradio de muchas de nuestras ciudades, en manos ya no sólo del viejo terrateniente rural, sino también de nuevas empresas dedicadas a la gestión de suelo. Una lectura detenida
12
Marcos Vaquer Caballería
del capítulo dedicado a la estructura de la propiedad del Atlas estadístico de las ciudades de España 2006 resulta muy ilustrativo de este fenómeno en las áreas urbanas españolas. El interés del propietario del suelo es legítimo como el que más cuando se sujeta a la función social del bien (art. 33.2 CE), que en el concreto caso del suelo urbanizable es justamente urbanizarse y excluye la especulación con él (art. 47 CE). Pero la concentración de la propiedad del suelo, en aquéllas áreas periurbanas donde se acumula la demanda, en manos de empresas patrimonialistas no favorece tal cosa, sino más bien el abuso de la posición dominante adquirida en mercados que ya sabemos muy localistas y fragmentados, una posición que no persigue además el beneficio empresarial asociado a una actividad productiva, sino la plusvalía de un negocio patrimonial hoy desinflado como un soufflé, pero para el que algunos siguen reclamando la protección legal que tenía antaño, como si con ello fueran a insuflarle nuevos aires o retener los que restan embolsados. Como ya he comentado, la corrección valorativa viene hoy exigida por el mercado antes que por la ley, que todo lo más puede aspirar a ordenarla (a los efectos limitados de su ámbito de aplicación) pero no sortearla. Para evitar que se me atribuyan sesgos o malquerencias personales, acudiré a la autoridad nada sospechosa de Adam Smith, quien en su celebérrima obra La riqueza de las naciones clasificaba el producto nacional en tres componentes: la renta de la tierra, los salarios del trabajo y los beneficios del capital, que constituyen el ingreso de tres categorías diferentes de personas. La primera de ellas, los propietarios de la tierra, forman para el padre del pensamiento económico clásico “la única de las tres clases cuyo ingreso no les cuesta ni trabajo ni preocupaciones: puede decirse que acude a sus manos espontáneamente, sin que ellos elaboren ni plan ni proyecto alguno con tal objetivo. Esa indolencia, que es el efecto natural de una posición tan cómoda y segura, los vuelve con frecuencia no sólo ignorantes sino incapaces del ejercicio intelectual necesario para prever y comprender las consecuencias de cualquier reglamentación pública”. Tratándose del valor de la propiedad del suelo, el debate también se nutre de hondas razones ideológicas: la propiedad privada ha sido uno de los principales campos de batalla de la filosofía política en el Estado contemporáneo y las huellas del enfrentamiento dialéctico se perciben claramente en nuestro Derecho público, en el camino que transita desde la “tesis” del artículo 348 del Código civil de 1889 a la “síntesis” del artículo 33 de la Constitución de 1978 o, más ampliamente, desde el Estado liberal al social de Derecho. Nos bastará, a estos efectos, recordar la importancia que atribuyó John Locke —otro padre del pensamiento liberal, que ejerció además una fuerte influencia sobre Adam Smith— a la propiedad como fundamento de la sociedad civil y finalidad de su gobierno en su Segundo tratado sobre el gobierno civil. Y sin embargo, Locke situaba en el trabajo de transfor-
13
Prólogo
mación y explotación de las cosas el fundamento de su apropiación privada (“es el trabajo lo que da derecho a la propiedad, y no los delirios y la avaricia de los revoltosos y los pendencieros”, de modo que “cualquier cosa que [el hombre] saca del estado en que la naturaleza la produjo y la dejó y la modifica con su labor y añade a ella algo que es de sí mismo, es, por consiguiente, propiedad suya”) y en su utilidad situaba su límite (pues “Dios no creó ninguna cosa para que el hombre la dejara echarse a perder o para destruirla”). Una visión ciertamente productiva o antiespeculativa y anticipatoria de la funcionalización de la propiedad, capaz todavía de escandalizar a quienes en España defienden tesis de resonancia no ya iusnaturalista —como la del propio Locke— sino pre-moderna. En esta materia, bajo la aparente asepsia técnica arraigan posiciones ideológicas. Nada hay de malo en ello, pero sí en su ocultación o disimulo.
III Tanto la expropiación como la responsabilidad patrimonial causada por el funcionamiento de los servicios públicos constituyen para el afectado hechos forzosos o ajenos a su voluntad. Y no parece razonable que, por su virtud, se le suba a empujones a una noria valorativa impulsada por la fuerza voluble de la especulación y se le fuerce a ser precio-aceptante en el momento en que dicha noria se pare para él, aunque para cuando se apee de ella e intente invertir dicho precio, no guarde equivalencia ninguna con el bien o derecho del que ha sido desposeído. Cosa que puede beneficiarle mientras está en el tramo álgido de su fase ascendente, pero que también le perjudica cuando se desliza por el descendente. En ambos casos se produce un enriquecimiento sin causa: sea para él, sea para la Administración. Así pues, identificar sin más al valor real con el valor de mercado y al valor de mercado, a su vez, con el obtenido por el método de comparación puede no sólo ser erróneo, sino también injusto a los efectos que nos ocupan. Como es sabido, ni siempre pueden encontrarse suficientes referencias fiables y comparables de inmuebles sustitutivos del que hay que valorar, ni hay un solo método válido de aproximarse objetivamente al valor, sino varios —coste, comparación, residual, capitalización— que toman todos ellos referencias del mercado —sea para determinar el valor actual en venta del bien a tasar, el valor en venta de su uso potencial o el de sus rentas potenciales, o los gastos y costes de su realización— y cuya idoneidad relativa no puede establecerse universalmente, sino que depende de la finalidad y circunstancias de la tasación. Como en todo, en valoraciones la sencillez es encomiable, pero el simplismo no. Por eso la Ley vigente no invoca sin más a las fuerzas telúricas del mercado, sino que se propone “determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica
14
Marcos Vaquer Caballería
el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación”, a tenor de lo expresado en su preámbulo. Como no podría ser de otro modo, esta ley sigue refiriéndose al valor de mercado porque el suelo y los demás inmuebles patrimoniales son bienes de mercado o res intra commercium, por más prevenciones que podamos tener sobre el funcionamiento de los mercados de suelo. El principio de indemnidad patrimonial exige que el sujeto expropiado o lesionado perciba el precio de adquisición de otro bien o derecho análogo o sustitutivo en el mercado. Sólo que el legislador (el actual y sus precedentes: recordemos la cita antes hecha de la Ley 10/2003) trata de descartar como criterio de analogía o valor de sustitución las meras expectativas urbanísticas, lo que nos devuelve al problema de la valoración de los suelos de transición: los terrenos rurales clasificados como urbanizables. En el suelo rural, existe comúnmente un mercado propio de su destino actual (no sólo el primario, sino también a veces el extractivo, industrial, terciario o residencial que no conlleve la urbanización o formación de núcleos de población), al que eventualmente (en las coronas urbanas o las proximidades de infraestructuras de comunicación, del litoral o de otros factores atractivos) se superpone una demanda de nuevo cuño atraída por las expectativas de su transformación mediante la obra de urbanización o de infraestructuras, generadas por sus respectivos tipos de planes. Es esa segunda referencia de mercado la que rechaza el legislador mientras no se inicie su transformación y, por tanto, la patrimonialización del aprovechamiento lucrativo correspondiente, por lo que se atiene a la otra. Pero téngase bien presente que también esta otra es una referencia de mercado, aunque esté formada por una demanda para otros usos y por ello pueda dar lugar a la formación de otros precios. Y en la medida en que permita al expropiado o lesionado adquirir otra finca susceptible del mismo uso y explotación de que le hacía titular su bien o derecho, habrá conciliado la garantía indemnizatoria con el mandato de impedir la especulación. Para dilucidar si lo logra o no, es desde luego muy recomendable la lectura de este libro, que desvela con rigor sistemático y claridad expositiva los criterios y reglas establecidos por la ley y su reglamento ejecutivo.
IV Tampoco está de más recordar que el suelo urbanizable ha centrado el debate porque ha sido el gran motor del largo ciclo expansivo de nuestra economía inmobiliaria, pero ya no lo es durante la crisis, que ha paralizado las iniciativas de su transformación y también el negocio patrimonialista, ni parece que vaya a serlo del mismo modo ni en la misma cantidad en el futuro, en el que cobrará más importancia la gestión del suelo urbano y del suelo rural. La renovación urbana y el
Prólogo
15
desarrollo sostenible del medio rural, respectivamente, son los dos grandes retos y temas emergentes de las políticas urbanas y territoriales. Los actuales criterios legales de valoración del suelo aprecian este mayor protagonismo y apuntan a una nueva percepción tanto del medio urbano como del rural, atenta a la continua recreación del primero y a las nuevas formas de utilización del segundo conforme a su naturaleza y valores propios. Por lo que se refiere al suelo ya urbanizado, atienden particularmente al “sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización” y a “actuaciones de dotación” de las que se ocupa Gerardo Roger Fernández en los apartados 7 y 8, respectivamente, de la segunda parte de este libro. Y por lo que atañe al suelo rural, abandonan la vieja aproximación de la renta de la tierra (apegada a su tradicional utilización agraria o ganadera) para acoger la noción más amplia de la renta —real o potencial— de la explotación, en la que el Reglamento fija criterios para incluir usos tales como los parques solares y eólicos, los campos de golf o el turismo rural, entre otros diversos recogidos en su artículo 10, con el ánimo de buscar el “valor correspondiente al más alto y mejor uso del suelo rural, nuevamente sin tener en cuenta las expectativas urbanísticas”, lo que es distinto de considerar “una amplia gama de actividades económicas ya presentes, o susceptibles de ser desarrolladas en el suelo rural, diferentes del aprovechamiento convencional, propias de una economía moderna y avanzada” en la que el medio rural está progresivamente antropizado y acoge cada día más actividades humanas. En los apartados 1.2 y 1.3 de la primera parte, Vicente Caballer nos ilustra sobre este cambio conceptual con importantes consecuencias prácticas que desgrana en el epígrafe 2 mediante el análisis del Reglamento de 2011. Y es que, a juicio del propio legislador, estas innovaciones técnicas del nuevo régimen de valoraciones requerían un desarrollo reglamentario que colaborase con la ley a determinarlas y clarificase sus aspectos más novedosos o menos precisos. Por eso el Texto Refundido de la Ley de Suelo no sólo autoriza al Gobierno para proceder a su desarrollo (disp. final 2ª), sino que además remite a dicho desarrollo ciertas concreciones [art. 23.1.a)] y establece qué normas cumplen esta función transitoriamente “mientras no se desarrolle reglamentariamente lo dispuesto en esta Ley sobre criterios y método de cálculo de la valoración” (disp. transitoria 3ª.3). En cumplimiento del mandato legal de desarrollo, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, que completa el régimen jurídico de las valoraciones inmobiliarias a los efectos de dicha ley, lo que permite derogar expresamente el título de valoraciones del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 y desplazar la aplicación de otras normas diversas utilizadas hasta ahora para integrar lagunas,
16
Marcos Vaquer Caballería
con las dificultades que conllevaba establecer si concurría la necesaria analogía para ello, puesto que habían sido dictadas para otros fines.
V Esta opción de técnica legislativa nos introduce, a su vez, en el otro aspecto controvertido con el que se iniciaban estas páginas: la conveniencia o no de mantener diversos regímenes jurídicos de valoración del suelo. Esta diversidad no es, desde luego, ninguna novedad ni efecto del nuevo modelo legal, pero que sí la consolida al dotarse de un reglamento propio. Recordemos que hasta 1990 las valoraciones de la legislación de suelo sólo regían para expropiaciones urbanísticas y que ya para entonces coexistían con los valores catastrales y con los determinados a los efectos del mercado hipotecario, una trinidad que subsiste hasta hoy. La Ley 8/1990 amplió su ámbito de aplicación para todas las expropiaciones de suelo, cualquiera que fuera su causa, criterio que mantuvo la Ley 6/1998, bajo cuya vigencia sin embargo la jurisprudencia utilizaba criterios divergentes a los legales para valorar las lesiones patrimoniales causantes de responsabilidad patrimonial. La Ley de 2007, contenido nuclear del actual Texto Refundido, ha unificado criterios y metodologías de valoración entre expropiación y responsabilidad, puesto que son dos especies de un mismo género de garantía patrimonial, como tiene sentado la doctrina del Tribunal Constitucional. En suma, las reglas valorativas de las leyes del suelo han ido aumentando históricamente su ámbito objetivo de aplicación y rigen ya de modo general para cualesquiera tasaciones forzosas de bienes inmuebles, ya resulten de expropiación, reparcelación, otra forma de equidistribución o de responsabilidad patrimonial, y ya sean urbanísticas o derivadas de cualquier otra competencia administrativa. Y sin embargo subsisten tres regímenes diferenciados de valoraciones inmobiliarias: los de los Textos Refundidos de la Ley de Suelo y de la Ley del Catastro y sus respectivos desarrollos y el de la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo. Sin duda que la simplicidad y claridad del ordenamiento aconsejarían su unificación, que todos agradeceríamos. Sin embargo, ni sería tarea fácil ni la unidad y coherencia del ordenamiento la exigen, porque estos tres regímenes persiguen finalidades muy distintas entre sí: la Ley de Suelo busca la indemnidad de la propiedad frente a determinadas actuaciones forzosas de la Administración (expropiatorias, reparcelatorias o de cualquier forma causantes de una lesión patrimonial efectiva y antijurídica), por lo que regula valoraciones singularizadas (de una o varias parcelas u una unidad de ejecución) y referidas al momento concreto de dichas actuaciones, mientras que la Ley del Catastro rige tasaciones masivas y estables para determinar la base imponible de ciertos tributos y la Orden ECO per-
17
Prólogo
sigue la necesaria objetividad y prudencia estimativa del bien que sirve de garantía real para aceptar a un préstamo en los mercados hipotecarios secundarios y para otros fines financieros. Así pues, la coordinación entre estos tres regímenes es obligada, pero su coincidencia no, mientras que sí lo es la coherencia de la metodología con los fines perseguidos en cada uno de ellos, conforme al “principio de finalidad” enunciado en el artículo 3.1 de la Orden, por cuya virtud “la finalidad de la valoración condiciona el método y las técnicas de valoración a seguir. Los criterios y métodos de valoración serán coherentes con la finalidad de valoración”. De ahí la dificultad de su reunión en un solo régimen jurídico. Los tres existentes se inspiran en los mismos principios y utilizan los mismos métodos, aunque articulados y combinados diversamente en coherencia con sus respectivas finalidades. Esto supuesto, del primero de estos tres regímenes trata este libro.
VI En fin, la labor del prologuista suele consistir en enmarcar la obra y estimular su lectura. Con las reflexiones que preceden me he centrado en intentar lo primero. Lo segundo es indudablemente más fácil en este caso, porque el carácter pedagógico del texto y la reputación de sus autores garantizan el interés de la lectura y su provecho para desentrañar tan ardua materia. A diferencia de quien escribe estas líneas, tanto Vicente Caballer como Gerardo Roger Fernández son peritos bien conocidos en la valoración del suelo, materia en la que ya tienen publicaciones de referencia y les acompaña una larga trayectoria profesional y académica. Tuvieron, además, un papel destacado en la redacción del anteproyecto del Reglamento de Valoraciones en que se basa este manual, lo que hace su lectura todavía más recomendable si cabe. Mayo de 2012 Marcos Vaquer Caballería Catedrático de Derecho administrativo Universidad Carlos III de Madrid
INTRODUCCIÓN La aprobación del Real Decreto 1.492/2011, de 24 de octubre, relativo al Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, ha venido a constituir un hito en la historia de la valoración urbanística en España, pues se manifiesta como el primer desarrollo reglamentario de un tema tan controvertido y tan ampliamente establecido en las diferentes leyes de suelo españolas, con regulaciones y criterios, en casi todas las ocasiones diferenciadas. Por ello, debe ser bienvenida la aprobación de este Reglamento pues, sin perjuicio de su perfectibilidad, viene a aclarar los siempre complejos conceptos valorativos que hoy establece la vigente Ley de Suelo a través de su Texto Refundido 2/2008, así como también contribuye a acotar la discrecionalidad que tanto los tasadores profesionales como las Administraciones competentes, disponen para fijar los justiprecios correspondientes a los bienes a valorar, lo que complementariamente redundará en una mayor seguridad jurídica, siempre deseable en estos procesos de valoración económica. En cualquier caso, la aparente complejidad de los criterios y conceptos que la casuística valorativa comporta, la presumible dificultad que a veces conlleva la aplicación de fórmulas matemáticas e instrumentos económico-financieros dada la transversalidad profesional de los eventuales tasadores (arquitectos, ingenieros, economistas, etc...), aconsejan la formulación de un Manual, eminentemente práctico, en el cual resulte posible (y deseable) el trascender del limitativo lenguaje estrictamente jurídico del Reglamento y proceder a la utilización de criterios discursivos y explicativos amplios que faciliten su comprensión por los aplicadores del mismo, comprendiendo, por tanto, no sólo los antecedentes y definiciones de los conceptos que conforman la arquitectura legal de sus disposiciones normativas, sino que, desde la versatilidad inherente a cualquier Manual, complementa y propone criterios y propuestas no contempladas expresamente en el Reglamento, pero que la casuística que comporta las buenas prácticas aplicativas permite y aconseja plantear para su eventual utilización por los tasadores. En este sentido y con intencionada finalidad pedagógica, el Manual expone y desarrolla diferentes ejemplos aplicativos de las valoraciones para facilitar, aún más, la comprensión del mismo. Los autores, quieren expresar el agradecimiento a la confianza y generosa colaboración que les ofrecieron los responsables técnicos y políticos de la Dirección General de Política de Suelo del anterior Ministerio de Vivienda, hoy de Fomento, y en concreto, a sus Directores Generales Rosario Alonso y Félix Árias y a las subdirectoras María Dolores Aguado y Ángela de la Cruz Mera, sin cuya intervención
decidida y rigurosa, el Reglamento y este Manual, consecuentemente, habrĂan tenido muchas mĂĄs dificultades para ver la luz. Valencia, primavera de 2012 Vicente Caballer Mellado Gerardo Roger FernĂĄndez
PRIMERA PARTE
VALORACIONES DE SUELO RURAL