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biblioteca nuevas tendencias del derecho mexicano La presente obra es de lectura obligatoria para aquellos que deseen mantenerse actualizados respecto al derecho electoral mexicano, a raíz de la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014. Dicha reforma introdujo nuevas figuras y reglas al diseño electoral mexicano, empezando por la transición del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral. En el ámbito local, la creación de los Organismos Públicos Locales en materia electoral representa una modificación sustancial, caso similar con los Tribunales Electorales de orden local, debido a que en ambos casos, los integrantes dejan de ser nombrados por los órganos legislativos de las entidades federativas.
LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL
La introducción del principio de paridad para la postulación de candidatos y las nuevas reglas para la asignación de diputados de representación proporcional, son otras de las novedades en el sistema electoral mexicano, las cuales son analizadas en el texto que se encuentra en sus manos.
reformas estructurales
LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL
Armando Hernández Cruz
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LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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Comité Editorial
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LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL
Coordinador
DR. ARMANDO HERNÁNDEZ CRUZ Colaboradores
DARINKA PAMELA CAMARILLO DELGADO HUGO ABELARDO HERRERA SÁMANO GRACIELA JOSEFINA GARCÍA MORALES AURA ELVIRA GUERRERO ARÍSTIDES RODRIGO GUERRERO GARCÍA GUSTAVO ADOLFO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ MIGUEL ÁNGEL SANTOS MORALES DANIEL LEÓN VÁZQUEZ MOISÉS VERGARA TREJO
Ciudad de México, 2018
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© Armando Hernández Cruz
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Índice INTRODUCCIÓN.................................................................................... 13
Capítulo I
TRANSICIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL AL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL 1.1. Antecedentes de la distribución nacional de facultades en materia electoral............................................................................................ 15 1.2. Del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral........... 22 1.3. Del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales............ 23 1.4. Matices de transición institucional.................................................... 26
Capítulo II
ORGANISMOS PÚBLICOS LOCALES ELECTORALES 2.1. De los Organismos Públicos Autónomos a los Organismos Públicos Locales Electorales............................................................................ 31 2.2. Marco conceptual............................................................................. 34 2.2.1. Autoridad Electoral............................................................... 34 2.2.2. El Instituto Nacional Electoral en las elecciones locales......... 35 2.2.3. Organismo Público Local Electoral........................................ 36 2.2.4. Función en torno a los OPLES............................................... 36 2.2.5. Autonomía de los OPLES...................................................... 37 2.3. Los organismos públicos locales en materia electoral frente a la creación del Instituto Nacional Electoral................................................. 38 2.3.1. Marco Jurídico...................................................................... 38 2.3.2. Estructura orgánica de los Organismos Públicos Locales en materia electoral.................................................................... 39 2.3.3. Funciones otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los Organismos Públicos Locales.... 41 2.4. Análisis y Reflexiones sobre la Reforma Político Electoral 2014 en torno a los OPLES............................................................................. 44 2.4.1. Fortalezas de los Institutos Electorales locales ....................... 44
Capítulo III
JUSTICIA ELECTORAL 3.1. Antecedentes de la justicia electoral en México................................. 47 3.2. Nuevas competencias de los órganos jurisdiccionales electorales federales y locales................................................................................. 54
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Índice
3.2.1. Procedimiento Especial Sancionador...................................... 57 3.2.2. Mecanismos de democracia directa........................................ 60 3.3. Reestructuración orgánica de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación............................................................. 63 3.3.1. Regionales............................................................................. 63 3.3.2. Especializada......................................................................... 64 3.4. Aspectos adjetivos o procedimentales en el ejercicio jurisdiccional, ante los nuevos escenarios jurídicos producto de la reforma constitucional................................................................................................ 66 3.4.1. Umbral para Mantener el Registro de los Partidos Políticos... 66 3.4.2. Coaliciones............................................................................ 67 3.4.3. Recuento de votos.................................................................. 68 3.4.4. Nulidad de elecciones............................................................ 69
Capítulo IV
PARIDAD DE GÉNERO 4.1. Marco conceptual del principio de paridad de género....................... 71 4.1.1. Igualdad sustantiva................................................................ 71 4.1.2. Derecho a votar y ser votadas................................................ 75 4.1.3. Acciones afirmativas.............................................................. 75 4.1.4. Cuotas electorales.................................................................. 76 4.1.5. Principio de paridad de género............................................... 79 4.2. Marco jurídico en México................................................................. 79 4.2.1. La paridad de género en el texto constitucional..................... 79 4.2.2. La paridad de género en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales..................................................... 81 4.2.3. La paridad de género en la Ley General de Partidos Políticos. 81 4.2.4. La paridad de género en la normativa de las entidades federativas....................................................................................... 82 4.3. Resoluciones relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación..................................................................................... 83 4.3.1. SUP-REC-756/2015 Y SUP-REC-762/2015, Acumulados...... 83 4.3.2. SUP-REC-85/2015................................................................. 85 4.3.3. SUPJDC-832/2015................................................................. 86
Capítulo V
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL 5.1. Marco teórico de la representación proporcional.............................. 89 5.2. Los sistemas electorales en el ámbito internacional........................... 91 5.3. Sistema electoral mexicano................................................................ 96 5.3.1. Evolución del sistema electoral mexicano.............................. 96 5.3.2. Sistema electoral mexicano en la actualidad........................... 98
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Índice
5.3.3. El diputado de asignación directa introducido en la reforma electoral de 2014................................................................... 102 5.4. La representación proporcional en Sentencias de Tribunales Electorales.................................................................................................. 102 5.4.1. SUP-JRC-235/2007................................................................ 102 5.4.2. SG-JDC-305/2009 y acumulados........................................... 103 5.4.3. SUP-JDC-461/2009................................................................ 106
Capítulo VI
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES 6.1. Marco Conceptual de las candidaturas independientes...................... 109 6.2. Evolución de las candidaturas independientes en México.................. 111 6.2.1. Primer Periodo, de 1824 a 1911, en el que las Candidaturas Ciudadanas existían sin un reconocimiento explícito............. 111 6.2.2. Segundo Periodo, de 1911 a 1942 ocurre la instauración legal de las candidaturas independientes........................................ 114 6.2.3. Tercer Periodo, de 1946 a 2012, la prohibición legal de las candidaturas independientes.................................................. 117 6.2.4. Cuarto Periodo, agosto de 2012, la reforma a la fracción II del artículo 35 Constitucional................................................ 120 6.3. Marco jurídico de las candidaturas independientes en México.......... 123 6.3.1. Reconocimiento Constitucional y reglamentario de las Candidaturas Independientes....................................................... 123 6.3.2. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales de 2014...................................................................................... 123 6.3.3. Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, 27 y 30 de junio de 2014.................................. 125 6.4. Evaluación de la figura del candidato independiente relacionada con la elección del 7 de junio de 2015...................................................... 132
Capítulo VII
EXPERIENCIA DEL PROCESO ELECTORAL 2014-2015 7.1. Problemática detectada durante el proceso electoral 2014-2015....... 135 7.2. Casilla única...................................................................................... 140 7.3. Rebase de topes de gastos de campaña.............................................. 149 7.4. Escrutinio y cómputo (recuentos de votación en sede jurisdiccional.. 154 7.5. Evaluación del proceso electoral 2014-2015..................................... 157 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 159
INTRODUCCIÓN La presente obra tiene como finalidad adentrar al lector a las nuevas figuras y reglas introducidas en el diseño electoral mexicano a partir de la reforma constitucional del 10 de febrero de 2014; para su análisis, el texto se encuentra dividido en siete capítulos, a través de los cuales se presenta un estudio de cada uno de los aspectos novedosos introducidos en nuestro país en 2014. En un primer capítulo se explica la transición del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral, se presentan los motivos, cambios más significativos y repercusiones que tiene el nuevo modelo de autoridades en México. Asimismo, se muestra la figura de los Organismos Públicos Locales en materia electoral, los cuales al formar parte del Instituto Nacional Electoral, representan una modificación sustancial en las elecciones de orden local, tema que es abordado en el segundo capítulo. Al analizar la evolución de las autoridades electorales a partir de la reforma de 2014, uno de los aspectos a destacar es el de la justicia electoral, tema que se explica en el tercer capítulo, y en el cual se podrán analizar la justicia electoral federal a través del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus ahora siete Salas Regionales y una Especializada, así como de los Tribunales Electorales de orden local, los cuales presentan un nuevo proceso de designación. La paridad de género es otro de los temas relevantes introducidos en nuestro texto constitucional. En el cuarto capítulo se explica el concepto de igualdad sustantiva, y se realiza un recorrido histórico y jurisprudencial acerca de los avances que se han logrado en México para garantizar el acceso de las mujeres a los cargos de representación popular. El sistema electoral mexicano ha mantenido los principios de mayoría relativa y de representación proporcional como las bases para elegir los órganos legislativos, sin embargo en el caso de la representación proporcional se han presentado variables tanto en el orden federal como en el orden local, las cuales podrán ser analizadas en el quinto capítulo.
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Introducción
La ampliación del voto pasivo para los ciudadanos que no pertenecen a un partido político es otro de los temas que se estudian en este texto; a pesar de que la figura de candidaturas independientes fue incorporada en la Constitución a través de la reforma de agosto de 2012, esta figura no fue regulada en el entonces Código de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y fue hasta la creación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE), cuando se estableció una regulación de esta figura en el ámbito federal, tema que se aborda en el sexto capítulo. Por último, en el séptimo capítulo se presentan algunas consideraciones respecto de la experiencia que nos proporcionó el proceso electoral 2014-2015, detectando la problemática que nos permitirá mejorar aspectos como lo son la casilla única.
Capítulo I
TRANSICIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL AL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Con la colaboración de Gustavo Adolfo Jiménez Rodríguez y Miguel Ángel Santos Morales 1.1. Antecedentes de la distribución nacional de facultades en materia electoral; 1.2. Del Instituto Federal Electoral al Instituto Nacional Electoral; 1.3. Del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; 1.4. Matices de transición institucional.
1.1. ANTECEDENTES DE LA DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE FACULTADES EN MATERIA ELECTORAL La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su texto original de 1917, establece en su estructura: a la Junta Empadronadora, las Juntas Computadoras Locales y los Colegios Electorales como organismos encargados de organizar y calificar los procesos para elegir al Presidente de la República y los miembros del Congreso de la Unión. Sin ninguna situación extraordinaria, después de establecido este esquema electoral se realizaron elecciones después de la Revolución, siendo 1946 el año donde se realizaría el primer ajuste considerable en este tema, cuando el Presidente en funciones, Manuel Ávila Camacho promulga la Ley Federal Electoral, en la cual se ordena la creación del Consejo del Padrón Electoral, así como las comisiones electorales locales. De igual manera, se crea la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, que se debía integrar por el Secretario de Gobernación en turno,
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otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos representantes de los principales partidos políticos1. Cinco años después, en 1951, el Congreso de la Unión aprueba una modificación a la Ley Federal Electoral, para permitir que la Comisión Federal de Vigilancia Electoral sea el organismo que se encargue de supervisar el registro de nuevos partidos políticos y también se encargue de emitir las constancias de mayoría2. La Comisión Federal de Vigilancia Electoral desaparece en 1973 y en su lugar, el Congreso de la Unión crea la Comisión Federal Electoral, con la intención de que en ella, converjan todos los representantes de los partidos políticos que se encuentren registrados oficialmente. Debido a esta situación, es menester que en 1977 se expida la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) y así garantizar la pluralidad dentro de los comicios. No se presentaría ningún acontecimiento importante en los años venideros, hasta que en las elecciones presidenciales de 1988, el Frente Democrático Nacional (FDN) integrado por el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido Mexicano Socialista (PMS) y algunos otros sin registro, con Cuauhtémoc Cárdenas como candidato, argumentaran que existió fraude en el conteo de los votos. Este acontecimiento funcionaría como detonante para una modificación coyuntural en la estructura electoral de nuestro país, teniendo como resultado que en 1990 el Congreso de la Unión expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y se ordena la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), una institución imparcial que otorgó transparencia y legalidad en las elecciones federales venideras. Al ser fundado, el IFE estaba integrado por el Presidente del Consejo General (el Secretario de Gobernación), seis Consejeros Magistrados (personajes sin filiación partidista propuestos por el Presidente
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Cabe recalcar que todos estos nombramientos eran directos y no estaban sujetos a votación alguna ni proceso público de selección por voto u otro método. El 17 de Octubre de 1953, se publica en Diario Oficial de la Federación un decreto por el cual se reconoce el derecho a las mujeres de votar y ser votadas.
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de la República), el Director General, el Secretario General, dos diputados y dos senadores y representantes de los partidos políticos (cuyo número dependía de los resultados obtenidos en las elecciones). En 1994, la reforma electoral permite la creación de los Consejeros Ciudadanos, personajes propuestos por las fracciones de los partidos en la Cámara de Diputados, lo que permitió que el Consejo General del IFE quedara integrado por el Presidente del Consejo General (Secretario de Gobernación), seis Consejeros Ciudadanos, cuatro Consejeros del poder legislativo y los representantes de los partidos políticos. Dos años después, en 1996 el Congreso de la Unión realiza una nueva reforma, en la cual se convierte al IFE en un organismo público autónomo separado del poder ejecutivo, eliminando algunos nombramientos y sustituyendo otros, quedando entonces integrado por el Consejero Presidente del Instituto, ocho Consejeros Electorales, el Secretario Ejecutivo, los Consejeros del Poder Legislativo y los Representantes de los Partidos Políticos con registro. Con algunos ajustes mínimos así se mantendría esta estructura hasta el año 2014, cuando la Reforma Constitucional en Materia Político-Electoral impulsada por el presidente Enrique Peña Nieto establece que el IFE debe transformarse en una autoridad de carácter nacional, siendo denominado ahora como el Instituto Nacional Electoral (INE). Su estructura se simplifica y se constituye en un Consejo General compuesto por once ciudadanos que son propuestos por la Cámara de Diputados, quienes deben cumplir con requisitos específicos que les permitan desempeñar sus funciones3. La intención de simplificar la estructura del INE es proporcionar de forma eficaz, transparente y certera los resultados de los comicios federales, así como ayudar a que los institutos locales puedan implementar de la mejor manera los procesos electorales que se presentan en los Estados, Municipios, Cabeceras Locales, etc.
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La cámara elige a un Consejero como presidente y a diez integrantes más con derecho a voz y voto.
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Los siguientes esquemas explican de forma gráfica los principales cambios que se han presentado desde la creación de la Junta Empadronadora hasta el Instituto Nacional Electoral, mostrando claramente que una de las principales modificaciones se presenta al suprimirse la figura del Secretario de Gobernación como parte integrante del organismo.
Gráfica 1.1. Junta Empadronadora, Junta Computadora y Colegios Electorales de 1917. Fuente: Elaboración propia.
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Gráfica 1.2 Comisión Federal de Vigilancia Electoral 1946-1950. Fuente: Elaboración propia.
Gráfica 1.3. Instituto Federal Electoral 1990-1995. Fuente: Elaboración propia.
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Grรกfica 1.4 Instituto Federal Electoral 1996. Fuente: Elaboraciรณn propia.
Grรกfica 1.5. Instituto Federal Electoral Instituto Federal Electoral. Fuente: Elaboraciรณn propia.