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Colecciรณn Derecho y...

DERECHO Y PANDEMIAS

Lorena Guadalupe Von Aguilar

DERECHO Y PANDEMIAS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO Y PANDEMIAS

LORENA GUADALUPE VON AGUILAR

Ciudad de México, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

COLECCIÓN DERECHO Y… Director

Dr. José Ramón Cossío Díaz

© Lorena Guadalupe Von Aguilar

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-968-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mi abuela y a mi madre …

“La mayor de las locuras es sacrificar la salud para cualquier otro tipo de felicidad” Arthur Schopenhauer

ÍNDICE Agradecimientos....................................................................................... 11 Prólogo.................................................................................................... 15 Introducción............................................................................................. 19

1. PANDEMIAS DE ENFERMEDADES INFECTOCONTAGIO­ SAS............................................................................................ 25 1.1. Definición de pandemia y las diferencias con una epidemia........ 25

2. ORGANISMOS Y NORMAS INTERNACIONALES PARA HA­ CER FRENTE A PANDEMIAS..................................................... 29 2.1. Organización Mundial de la Salud (OMS) y Organización Panamericana de la Salud (OPS)......................................................... 30 2.1.1. Reglamento Sanitario Internacional 2005 (RSI 2005) y Código Sanitario Panamericano...................................... 32

3. ORDENAMIENTOS JURÍDICOS QUE REGULAN LOS CASOS DE CONTINGENCIA SANITARIA EN MÉXICO....................... 39 3.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos............. 39 3.2. Ley General de Salud (LGS)........................................................ 46 3.2.1. Prevención y Control de Enfermedades: Enfermedades transmisibles................................................................... 50 3.2.2. Acción Extraordinaria en Materia de Salubridad Gene­ ral................................................................................... 53 3.2.3. Sanidad internacional...................................................... 55 3.3. Reglamentos de la LGS............................................................... 57 3.4. Norma Oficial Mexicana NOM-017-SSA2-2012. Para la vigilancia epidemiológica...................................................................... 57

4. PROTOCOLO DE ACTUACIÓN ANTE EL SURGIMIENTO DE UNA PANDEMIA EN MÉXICO............................................ 65 4.1. Círculo 1. Autoridades sanitarias en México.............................. 66

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Índice

4.1.1. Consejo de Salubridad General....................................... 68 4.1.2. Comité Nacional para la Seguridad en Salud (CNSS)...... 72 4.2. Círculo 2. Autoridad de salud en México (SSA) y sus dependencias............................................................................................. 77 4.2.1. Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud (SPPS).............................................................................. 78 4.2.1.1. Dirección General de Epidemiología (DGE)....... 79 4.2.1.2. Instituto de Diagnóstico y Referencia Epidemiológicos (InDRE)................................................. 81 4.2.1.3. Centro Nacional de Programas Preventivos y Con­trol de Enfermedades.................................. 82 4.2.2. Dirección General de Relaciones Internacionales............. 84 4.2.3. Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris).............................................................. 86 4.3. Círculo 3. Acciones paralelas...................................................... 90 4.3.1. Salud animal................................................................... 92 4.3.2. Educación....................................................................... 98 4.3.3. Protección Civil............................................................... 100 4.3.4. Fronteras y vías de comunicación.................................... 111 4.3.5. Comunicación estratégica............................................... 116 4.3.6. Suspensión de garantías................................................... 119

Conclusiones............................................................................................ 121 Bibliografía.............................................................................................. 123 Anexos..................................................................................................... 127

AGRADECIMIENTOS Agradezco en primer término a mi querida madre María Guadalupe Aguilar Pérez por darme todo el amor, el cariño, la paciencia, las energías, el impulso, las enseñanzas y todo lo que estaba a su alcance e incluso lo que no pero de algún modo siempre lo conseguía, para hacerme una mujer capaz, inteligente, feliz y completa.

Agradezco a mi abuela María Guadalupe Pérez Baños, por acompañarme todas las tardes de mi niñez, dejarme hacerle travesuras y jugarle su bolita de la pierna. Gracias por ser mi modelo a seguir, mi más grande inspiración, por que definitivamente sin ella, no tendría el carácter, ni sería la mujer fuerte, determinada y decidida que soy.

Agradezco al Ministro y Dr. José Ramón Cossío Díaz por ser un jefe excepcional, un líder que me ha guiado y me ha abierto camino, convirtiéndose en mi inspiración y modelo a seguir. Por creer en mí y darme la oportunidad de colaborar con él en la Suprema Corte de Justicia de la Nación en donde me ha forjado como una abogada sólida. Además, le agradezco que me haya mostrado el mundo de la salud y el derecho. Le agradezco por subirse a este barco conmigo.

Gracias a Andrea Del Villar Trujillo por el apoyo incondicional, por la comprensión, por las correcciones, por las mil explicaciones que siempre me da sobre temas médicos y por alimentar mi pasión por la salud y la medicina al compartirme el día a día de su carrera con tanta emoción.

Por estar siempre ahí.

Agradezco el apoyo de toda mi familia, de mi tía Dora Elena Aguilar Pérez, Edith Georgina Aguilar Pérez y Rosa Alba Francisca Aguilar Pérez por creer en mí, por siempre darme ánimos y tenerme la confianza de saber que podía. A mis primos Javier, Jorge, América, Paula, Elena, Vanessa, Gustavo y Georgina por apoyarme en las diversas etapas de mi vida. A Cony, Jorge, Alejandro y Paula mis sobrinos, por acompañarme a crecer. A mis sobrinos Fátima, Gabriel, Emiliano, Luis, Santiago y Azul por darme un motivo más para salir adelante.

Quiero agradecer especialmente a mi tía Rosa Alba porque me ha visto crecer y siempre ha estado ahí cuando la he necesitado, sobre todo porque sin su apoyo económico, no me hubiera sido posible terminar mi carrera. Gracias, María Yvette Badillo Aguilar por ser mi hermana, por

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Lorena Guadalupe Von Aguilar

cuidarme, atenderme, crecerme, jugar conmigo y por el infinito cariño que me has tenido desde antes de que naciera.

Agradezco a mis amigos de la carrera que sin ellos no lo hubiera logrado: Gilberto Nava, Eduardo Osorio, Tizoc Villalobos, Aarón Flores, Theo Baizabal, Karime Vázquez, Diana Bernal, Diego Barbosa y Jorge Esparza.

Quiero agradecer al equipo salud. Rodrigo Montes de Oca Arboleya, por ser un excelente jefe y enseñarme a dar mis primeros pasos tanto en la jurisdicción como en temas de salud; David Jesús Sánchez Mejía, por siempre tener un consejo, una opinión y nuevos temas y proyectos en mente; y a Laura Estela Torres Morán por su paciencia, por enseñarme a hacer las cosas mejor y siempre aconsejarme.

Al equipo de pandemias y salud pública: Dra. Sonia López Álvarez, Dr. Pablo Antonio Kuri Morales, Dra. Lourdes Motta Murguía y el Dr. Miguel Betancourt Cravioto, por tener la paciencia de explicarme sobre epidemiología, apoyar en la creación de este protocolo y ser mi inspiración para seguir en el camino del salubrismo.

Agradezco al Dr. Jorge Arturo Cerdio Herrán, que me alentó a cambiarme a la carrera de derecho, me recibió con los brazos abiertos, me aconsejó en todo momento que lo necesité, me respaldó y defendió, siempre confiando en mí, pero sobre todo, agradezco que siempre creyó en mi potencial, dándome su apoyo para seguir adelante en esta maravillosa carrera.

Agradezco al Dr. Pedro Alejandro Villareal Lizárraga por tomarse el tiempo de revisar este trabajo y darme sus opiniones. Y a la Dra. Garbiñe por presentarme al Dr. Pedro y por sus enseñanzas en genética.

Gracias a mi Secretario de Estudio y Cuenta Néstor Rafael Salas Castillo por tenerme paciencia y ser muy comprensivo, apoyándome cuando he tenido clases y para terminar este trabajo.

Gracias a mis compañeritos de puerta. Maru, por siempre resolverme mis dudas, alimentarme los miércoles y hacerme preguntas incómodas; JP, por aventarte mi asunto en cierre de estadística, si no, no hubiera logrado terminar el libro; MaPa y Santi por hacerme reír y enojar todo el tiempo; Javier por aguantar nuestras marranadas; y Toño por tener su granja de peces y aguantar el bullying.

Agradecimientos

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A la Sra. y mamá Katy, por ser tan linda persona conmigo y recibirme en su casa siempre con una sonrisa y una buena plática. A Mariana Aurora Ramírez González por su apoyo incondicional, comprensión y ser pilar de mi tranquilidad para el desarrollo de este libro.

PRÓLOGO Durante mi larga carrera como servidora pública en la Secretaría de Salud tuve la oportunidad de participar activamente en la definición de importantes políticas de Salud Pública.

Una de las experiencias que recuerdo de manera muy especial, por su trascendencia e impacto es que colaboré con un equipo de especialistas, encabezado por el Dr. Roberto Tapia-Conyer, en el desarrollo de diversos planes para afrontar amenazas originadas en la naturaleza o por enfermedades emergentes como el síndrome respiratorio agudo severo (SARS), que puso en jaque al mundo a principios del siglo XXI.1 Particularmente, en 2005 ante la amenaza inminente de una pandemia de influenza, estuve involucrada en la elaboración del Plan Nacional de Preparación ante una eventual pandemia de dicho padecimiento, es decir, cuatro años antes de que se iniciara en nuestro país la pandemia por AH1N1. Dicho plan, junto con los simulacros realizados para su aplicación y la integración de una reserva estratégica de vacunas, medicamentos e insumos, permitió enfrentar el embate de la pandemia.2 Cuando se presentó la pandemia yo ya estaba trabajando en el sector privado, pero mi conocimiento del plan me permitió observar que, si bien las medidas implementadas se basaron, en buena medida en la estrategia elaborada, lo cierto es que éste no se aplicó a total cabalidad. Destacan entre los puntos que no se observaron, las medidas jurídicas que debían ser aplicadas ante una situación así y que no se instrumentaron de manera adecuada ni oportuna.

1

2

KURI MORALES, P., SANTOS PRECIADO JI. [Severe acute respiratory syndrome and the organized response in Mexico: are we prepared?] Salud Publica Mex. 2003;45(3):157-8.

Comité Nacional para la Seguridad en Salud. Plan Nacional de Preparación y Respuesta ante la Pandemia de Influenza. Ciudad de México: Secretaría de Salud; 2005

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Lourdes Motta-Murguía

Quienes conocíamos el plan, pudimos observar también una falta de coordinación entre las autoridades involucradas, atribuible en gran medida a que no ejercieron las facultades que el marco jurídico vigente les asignaba entonces.

La pandemia de H1N1 dejó tras de sí un importante número de lecciones para la Salud Pública de México y para el mundo. Una de ellas, la necesidad de contar con instrumentos que permitieran, de manera más clara y eficiente, actuar a las autoridades involucradas dentro de la respuesta a situaciones similares.

Las pandemias, particularmente de influenza son una constante amenaza para el mundo, ejemplo de ello son las que se presentaron en 1889, 1918 (i.e. conocida como Influenza Española), 1957 y 1968, así como la ya mencionada de 2009.

Aunque algunos autores no aceptan su uso, existen modelos matemáticos que permiten a los expertos estimar que una nueva, y más letal, pandemia de influenza podría estar más cerca de lo que nos imaginamos.

Consciente de esta situación y de la necesidad fundamental de estar preparados en todos los sentidos, Lorena Guadalupe Von Aguilar, se pregunta ¿Cómo actuar en caso de una pandemia? y nos ofrece la ruta para generar un protocolo sobre la forma en la cual México debería actuar.

La próxima o próximas pandemias son inevitables. Desde el punto de vista de la Salud Pública hemos aprendido, a 100 años de la pandemia de influenza de 1918, cómo prepararnos desde el aspecto médico. De hecho, desde la ocurrida en 2009 podemos afirmar que hemos avanzado mucho.

Sin embargo, no podemos olvidar que la Salud Pública es interdisciplinaria y que, así como en 2009 no hubo la coordinación adecuada entre las autoridades, nada puede asegurarnos que, en ese ámbito, hemos evolucionado. Es por ello que, la visión de una abogada como Lorena y las puntuales propuestas que nos ofrece en este texto, pueden ser muy útiles para construir un protocolo que ofrezca mejor protección jurídica cuando una nueva pandemia nos alcance.

Prólogo

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Siendo, como soy, una abogada experta en Salud Pública, y una sanitarista experta en Derecho, agradezco los esfuerzos para acercar ambas disciplinas. Particularmente si consideramos que, en el ámbito de la Salud Pública, el derecho a la protección de la salud se muestra, tal vez en su forma más pura, como una obligación del Estado ante la amenaza de una pandemia.

Concluyo señalando que éste no es un libro únicamente para abogados, si acaso, es un texto que debe ser leído y analizado por las y los salubristas. Idealmente, éstos lo tomarán como punto de partida para generar ese tan necesario protocolo, para el cual su autora nos indica, de manera muy precisa y profunda, el mapa de ruta.

Lourdes Motta-Murguía Presidenta de la Sociedad Mexicana de Salud Pública, A.C.

INTRODUCCIÓN “Las epidemias han tenido más influencia que los gobiernos en el devenir de nuestra historia” George Bernard Shaw

A lo largo de la historia, la humanidad ha sufrido decesos importantes de población debido a enfermedades infectocontagiosas que han desatado terribles pandemias. Antiguamente, debido al retraso de las tecnologías, era comprensible que las autoridades no supieran actuar frente a fenómenos de esta naturaleza. Sin embargo, en la actualidad ya no está justificado que los gobiernos no se encuentren preparados y la población perezca ante la negligencia de sus autoridades.

Entonces surge la duda, ¿por qué es necesario el desarrollo de un protocolo sanitario que establezca las acciones en caso de una pandemia? La respuesta a esta interrogante halla su fundamento en tres realidades que nos advierten el alto porcentaje de probabilidad que existe en el surgimiento de pandemias. En primer lugar, se han realizado estudios que arrojan que el brote de pandemias se debe a procesos meramente naturales, es decir, se debe a ciclos constantes de evolución de virus y microorganismos que, aunado a la creciente globalización e industrialización en la que vivimos, es normal que aparezcan cada determinado periodo propagándose de manera global. En segundo lugar, existen laboratorios que constantemente están experimentando e investigando nuevas cepas de virus y microorganismos, lo cual, así como es conveniente para el desarrollo de nuevas y mejores vacunas, también pone al mundo entero en riesgo de contagio si llegase a ocurrir un accidente. Y en tercer lugar, existen firmes y creíbles amenazas de parte de grupos terroristas de generar ataques biológicos o con agentes patógenos en población abierta, un ejemplo de ello son las frecuentes amenazas de uso ántrax en Estados Unidos. Amenazas que en septiembre de 2001 se llegaron a concretar en aquel país a través

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Lorena Guadalupe Von Aguilar

de cartas que contenían el patógeno. Esto último en la jerga internacional se conoce como bioterrorismo.1 El hecho de saber que en un futuro pueden surgir brotes epidemiológicos que podrían llegar a convertirse en pandemias, facilita la anticipación de protocolos y medidas ante una posible amenaza sanitaria. Además, la previsión de un protocolo de actuación debidamente justificado en la ley, proporciona medidas adecuadas para el combate a los brotes pandémicos, salvaría vidas, se reducirían costos para el Estado, se colaboraría con la comunidad internacional, nuestro país cumpliría con las obligaciones internacionales y muy importante, el Estado cumpliría con su obligación de tutelar derechos humanos.

Bajo este contexto, se estima necesaria la elaboración de un protocolo de actuación que permita, en primer lugar, identificar a todas las autoridades que pudieran verse involucradas en atender una pandemia y, en segundo lugar, que estas conozcan el marco legal aplicable a sus actuaciones.

Ahora bien, en México contamos con instituciones como el Consejo de Salubridad General y la Secretaría de Salud que, dentro de sus funciones se encuentra el hacer frente a contingencias sanitarias como lo son epidemias y pandemias de enfermedades infectocontagiosas.

No obstante, estas instituciones, a pesar de contar con diversos protocolos de actuación, estos no hayan justificación dentro de un marco jurídico claro que facilite la comprensión del fenómeno desde el ámbito jurídico y la coordinación transversal con otras dependencias.

Lo anterior, genera no solo inseguridad y poca certeza jurídica a la población afectada, sino que pone en riesgo a las autoridades al no tener un marco de actuación claro, en el que puedan fundamentar sus actos. Esto a su vez, repercute en la población, pues si la autoridad no actúa rápido por no tener un marco jurídico claro, es posible que las enfermedades se propaguen, pereciendo más personas.

Como lo pudimos apreciar en el 2009 con la pandemia de influenza A (H1-N1) y más recientemente con la epidemia del virus del ébo

1

UCLA, Department of epidemiology. American anthrax outbreak of 2001. Consultado el 2 de marzo de 2017. disponible en línea en: http:// www.ph.ucla.edu/ epi/bioter/detect/antdetect_intro.html