EL GOBIERNO HIPERMINORITARIO (y su relación con el Parlamento) política
David Giménez Glück
ciencia política
El Gobierno hiperminoritario (y su relaciรณn con el Parlamento)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
El Gobierno hiperminoritario (y su relación con el Parlamento)
DAVID GIMÉNEZ GLÜCK Profesor de Derecho Constitucional Universidad Carlos III
tirant lo blanch Valencia, 2019
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Directores de la Colección:
ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia
PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
© David Giménez Glück
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-800-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A Emma
ÍNDICE Abreviaturas ............................................................................................ 11 Prólogo ................................................................................................... 13 Introducción ............................................................................................ 17 Capítulo Primero UN NUEVO ACTOR EN ESCENA: EL GOBIERNO HIPERMINORITARIO 1. EL GOBIERNO COMO EJE DEL EJERCICIO DEL PODER............ 19 2. EL GOBIERNO HIPERMINORITARIO........................................... 23 3. ¿CAMBIO DE ÉPOCA O LEGISLATURA AISLADA?....................... 31 Capítulo Segundo EL IMPACTO DEL GOBIERNO HIPERMINORITARIO SOBRE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 1. EL HUNDIMIENTO DEL PROYECTO DE LEY COMO INICIATIVA LEGISLATIVA HEGEMÓNICA EN FAVOR DEL DECRETOLEY.................................................................................................... 41 2. EL CONFLICTO EN TORNO AL TRÁMITE DE NO CONFORMIDAD DEL GOBIERNO DE LAS PROPOSICIONES DE LEY POR RAZONES PRESUPUESTARIAS....................................................... 56 3. LA PÉRDIDA POR PARTE DEL GOBIERNO DEL CONTROL DE LOS TIEMPOS SOBRE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO....... 71 3.1. La ampliación del plazo de enmiendas en el Congreso de los Diputados....................................................................................... 72 3.2. La duración de los trabajos de la ponencia para entregar un informe a la Comisión................................................................... 81 4. EL AMAGO DE TRAMITACIÓN DE PROYECTOS DE LEY POR PARTE DE LA DIPUTACIÓN PERMANENTE................................. 83 Capítulo Tercero CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO HIPERMINORITARIO 1. LA TRANSFORMACIÓN DE LA MOCIÓN DE CENSURA EN UN INSTRUMENTO VIABLE PARA DERRIBAR AL GOBIERNO HIPERMINORITARIO.......................................................................... 93
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2. INSTRUMENTOS DE CONTROL ORDINARIO, EN ESPECIAL LAS COMPARECENCIAS DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO HIPERMINORITARIO Y LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN................................................................................................. 112 3. LA RELATIVA DINAMIZACIÓN DE LA FUNCIÓN DE ORIENTACIÓN POLÍTICA............................................................................... 132 Capítulo Cuarto BALANCE DE LA RELACIÓN DEL GOBIERNO HIPERMINORITARIO EN SU RELACIÓN CON EL PARLAMENTO. POSIBLES SOLUCIONES 1. BALANCE DE LA RELACIÓN DEL GOBIERNO HIPERMINORITARIO EN SU RELACIÓN CON EL PARLAMENTO...................... 139 2. POSIBLES SOLUCIONES. PROPUESTAS DE LEGE FERENDA....... 145 BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................... 163
Abreviaturas CE Constitución Española CGPJ Consejo General del Poder Judicial UE Unión Europea PSOE Partido Socialista Obrero Español PNV Partido Nacionalista Vasco ERC Esquerra Republicana de Catalunya PP Partido Popular Cs Ciudadanos CC Coalición Canaria CDC Convergencia Democrática de Catalunya CCAA Comunidades Autónomas LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General TC Tribunal Constitucional SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional STC Sentencia del Tribunal Constitucional RC Reglamento del Congreso LOTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional LOMCE Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa FJ Fundamento Jurídico RS Reglamento del Senado PCE Partido Comunista de España PSA Partido Socialista de Andalucía UCD Unión de Centro Democrático IU Izquierda Unida CDS Centro Democrático y Social PDP Partido Demócrata Popular PL Partido Liberal
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Abreviaturas
Agrupaciones Independientes de Canarias Partido Demรณcrata Europeo Catalรกn Nueva Canarias Proposiciรณn no de Ley
Prólogo Tiene el lector en sus manos un notable libro de Derecho parlamentario que, siguiendo una técnica habitual en trabajos jurídicos, parte del análisis de un fenómeno concreto (en este caso, lo que el autor llama “gobierno hiperminoritario” referido a los Gobiernos españoles de la XII Legislatura) para llegar a conclusiones generales que afectan a todo el sistema político y constitucional. Y valga señalar desde el principio que la relevancia del análisis queda avalada por la solvencia del autor, no sólo académica, como muestran sus conocidas monografías y artículos sobre Derecho parlamentario y constitucional, sino también por su práctica parlamentaria, tanto en el Congreso como en el Senado. Práctica que le permite, además, ofrecer una destacado apoyo documental a sus propuestas y argumentos. Parte el autor de una constatación de hechos y de una hipótesis. La primera, la existencia, durante la XII Legislatura, de dos gobiernos “hiperminoritarios” apoyados sólo por una débil minoría (el de M. Rajoy con 134 Diputados y, el de Pedro Sánchez con 84); la segunda, la de que previsiblemente situaciones así puedan repetirse con alguna frecuencia en el futuro. Y el estudio de las consecuencias de esa posición hiperminoritaria gubernamental da ocasión para mostrar una serie de disfunciones estructurales de nuestro ordenamiento (constitucional y parlamentario) que impiden o dificultan notablemente gestionar una situación que no sea la del (¿deseado?) bipartidismo, siquiera imperfecto, imperante a partir de la aprobación de la Constitución. En el libro se van desgranando los diversos aspectos de esa disfuncionalidad, en relación con el Gobierno, y con la actividad de ambas Cámaras, Congreso y Senado. Pero no cabe engañarse; de las páginas del libro se desprende que se trata de una disfuncionalidad que sin duda se proyecta más allá de coyunturas hiperminoritarias, y que resulta de un defectuoso diseño institucional. Un ejemplo relevante pudiera ser el que representa el complejo mecanismo para la investidura del Presidente del Gobierno. Co-
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mo pudo verse, no en una sino en dos ocasiones, a lo largo del año 2016, se trata de un mecanismo que conduce, a falta de un casi perfecto bipartidismo, a un interminable proceso de meses de duración, sin que a cambio garantice en lo más mínimo (como ha demostrado la experiencia) la estabilidad que debería derivarse de la “racionalización” parlamentaria. Y otro ejemplo de inadecuado diseño institucional podría ser el también subrayado por el autor, esto es, una regulación de la Mesa del Congreso de los Diputados (que es la que se trata a fondo en el libro) que permite a una minoría bloquear indefinidamente una labor legislativa que cuente con un apoyo mayoritario. Y aun cuando no tenga una relación inmediata con la situación hiperminoritaria, el autor señala, en su tarea de deconstrucción, otro elemento perturbador del buen funcionamiento del sistema: una normativa (la de la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2012) que simplemente suprime, en favor del Senado, la primacía legislativa del Congreso prevista en el artículo 90 de la Constitución. En lo que atañe a la concreta situación de la XII Legislatura, todo ello se ha traducido, como queda patente en las páginas de este trabajo, no sólo en el debilitamiento del Gobierno, sino también, al resultar en una disminución de su actividad legislativa, en un debilitamiento del Parlamento. Pero, como también puede verse, el análisis a fondo de la coyuntura entre 2016 y 2019 lleva a conclusiones de calado no coyunturales, conclusiones válidas aun cuando no se verificase la hipótesis relativa a la persistencia de Gobiernos hiperminoritarios; persistencia que podrá depender, entre otros factores, de los efectos a medio o largo plazo de nuestro sistema electoral (de difícil si no imposible, reforma). Queda por ver, y aquí cabe todo tipo de conjeturas, si acabará por cumplirse la máxima duvergeriana de que los sistemas con fuerte componente mayoritario conducen al bipartidismo, por el efecto del voto útil, o si, como el autor apunta, la variable nacionalista (o independentista) representa un serio obstáculo para el bipartidismo. En todo caso, y en mi opinión, como destacada aportación, lo que se desprende del trabajo de Giménez Glück es que, con gobiernos hiperminoritarios o sin ellos, el diseño resultante tanto de
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los mandatos constitucionales como (en gran parte) de la normativa y prácticas parlamentarias, presenta serias dificultades a la hora de resolver los problemas que plantea la inevitable evolución de la vida política. El autor no duda, con los riesgos que ello supone, en proponer posibles remedios, y ciertamente, se trata de propuestas que muestran, no sólo un profundo conocimiento de la mecánica parlamentaria, sino un encomiable sentido común. Simplificando, tales propuestas se centran en una metodología de colaboración entre ejecutivo y legislativo que vaya más allá del papel del Parlamento como “comité legislativo del Gobierno”, en frase acuñada. Esta metodología aparece como necesaria si, aún sin necesidad de considerar que los gobiernos hiperminoritarios puedan ser fenómeno frecuente, se acepta que no puede excluirse cara al futuro una cierta dosis de multipartidismo y fragmentación parlamentaria. Y, según las difícilmente reformables previsiones constitucionales, ello podría conducir a situaciones en que habrían de coexistir un Presidente sin mayoría parlamentaria consistente, como resultado de esa fragmentación, y un Parlamento sin armas prácticas para sustituir a ese Presidente, dada la rigidez de la moción de censura “constructiva”. No sorprendentemente, las propuestas del autor resultan, a mi entender, conducentes a soluciones similares a las adoptadas por sistemas de separación de poderes, en que un presidente con un mandato fijo debe coexistir con un legislativo en que puede que su partido no haya obtenido una mayoría, o puede que se trate de un partido con escasa disciplina de voto. En estos casos, la función de dirección política no significa sólo la orientación de la acción del ejecutivo, sino también una labor de negociación continua con el legislativo, que supone el reconocimiento de un alto nivel de protagonismo de este. El presente libro aparece cuando se conmemoran los cuarenta años de la Constitución. Y ciertamente, para un deseable mantenimiento de su larga vigencia, son muy convenientes obras como ésta, que, yendo más allá de los usuales elogios y panegíricos, señalan aspectos mejorables en su puesta en práctica, y proponen, a partir de experiencias concretas, soluciones a las dificultades y
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problemas que derivan de la, por suerte inevitable, evolución en la vida social y política de nuestro país. Luis López Guerra Catedrático de Derecho Constitucional
Introducción “Esto nunca había pasado antes”. Desde julio de 2018, fecha en la que me incorporé al puesto de Coordinador del Gabinete Jurídico del Grupo Parlamentario Socialista, hasta marzo de 2019, fecha en la que concluye la XII Legislatura, pude escuchar esta frase una decena de veces. Los letrados de las Cámaras, los diputados y senadores con más experiencia, los funcionarios de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, todos los que habían participado en la relación entre el Gobierno y las Cortes Generales en anteriores legislaturas se asombraban de lo diferente que dicha legislatura estaba resultando a todos los efectos. Cuando la legislatura concluyó, pensé que podría ser una buena idea recopilar dichas novedades y las razones por las que estas se produjeron en una breve monografía, con la modesta intención de explicarme a mí mismo qué había ocurrido, y una vez comprendido, compartirlo con los demás. Intuyo que el gobierno hiperminoritario que ha desarrollado sus funciones en esta legislatura no será el único, que en un futuro volveremos a vivir esta experiencia, y desde esa intuición, considero que una radiografía de lo vivido (lo bueno y lo malo) en esta primera experiencia de nuestra democracia puede servir para, en lo posible, evitar errores y reforzar aciertos. Quiero agradecer a los servicios bibliográficos del Senado su disponibilidad a permitirme abusar de su siempre excelente profesionalidad. Al Secretario General del Senado, a los letrados del Congreso, a las funcionarias de la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes, a todos los que, en definitiva, me han ayudado en estos dos meses que he dedicado a escribir este ensayo. Quiero agradecer, a su vez, su paciencia y ayuda a mis compañeros los trabajadores del Grupo Parlamentario Socialista, especialmente a Aurora Vicioso, que, con sus ideas y ayuda desinteresada, han contribuido a que este libro fuera posible. Y, sobre todo, a mi editora, María José Gálvez, que está en el origen y en la definitiva concepción de esta obra, como de tantas otras cosas en mi vida.
Capítulo Primero
UN NUEVO ACTOR EN ESCENA: EL GOBIERNO HIPERMINORITARIO 1. EL GOBIERNO COMO EJE DEL EJERCICIO DEL PODER La democracia española surgida de la Constitución de 1978 está basada, como es preceptivo en cualquier sistema constitucional, en el principio de la separación de poderes. En nuestro caso, este principio se desarrolla en la versión colaborativa que caracteriza la forma de gobierno parlamentaria (art. 1.3 CE). En lugar de una estricta separación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, nuestra Constitución prefiere un régimen de colaboración entre ambos poderes. De la lectura de los Títulos de la Constitución dedicados, respectivamente, a las Cortes Generales, al Gobierno de la Nación y a la relación entre el Gobierno y las Cortes Generales (T. III, IV y V) se infiere, a primera vista, que esta relación entre el Gobierno y el Parlamento no se concibe como una relación de igual a igual. En teoría, el art. 66 CE sitúa a las Cortes Generales, representantes del pueblo español (art. 66.1 CE), es un escalón superior al resto de poderes. El Congreso de los Diputados, en particular, acumula un poder decisivo sobre las funciones más importantes del Estado: la función legislativa y la función presupuestaria (art. 66.2 CE). Además, es el encargado de investir al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y, en consecuencia, le otorga su confianza para formar Gobierno, confianza que le puede retirar en el curso de la legislatura a través de la cuestión de confianza y, sobre todo, de la moción de censura (art. 112, 113 y 114 CE). El conjunto de las Cortes Generales controla, además, la acción del Gobierno. En relación con otros poderes del Estado, su relevancia es muy significativa:
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propone al Defensor del Pueblo (art. 54 CE), a 8 Magistrados del Tribunal Constitucional, de un total de 12 (art. 159.1 CE), y a los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial [art. 122 CE en combinación con la regulación adoptada por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, CGPJ)]. Por tanto, una lectura superficial de la Constitución nos podría llevar a pensar que en la relación entre el Gobierno y las Cortes Generales el primero está subordinado a estas segundas. Nada más lejos de la realidad vivida por la democracia española entre 1978 y 2015. Durante todo este largo período de tiempo el Poder Ejecutivo ha ido acumulando un creciente protagonismo en detrimento del Parlamento, que ha jugado un papel cada vez más subordinado. El Gobierno ha sido percibido por la sociedad española como el verdadero eje del ejercicio del poder, la verdadera palanca a través de la cual se podía modular o transformar la sociedad. Esta percepción responde a veces a una exagerada fe en los poderes gubernamentales, a una tendencia muy latina a creer que el Gobierno todo lo puede. Pero en la mayoría de las ocasiones es fruto de una realidad inapelable: el Gobierno ha adquirido una relevancia extraordinaria que ha opacado y, a veces, invadido al resto de los poderes del Estado, también al Poder Legislativo. Varias son las causas de esta situación. En primer lugar, la propia Constitución otorga al Gobierno, y en particular a su Presidente, instrumentos para afirmar su posición respecto al resto de los poderes del Estado. El artículo 97 CE confiere al Gobierno la función de dirigir la política interior y exterior. Se trata de una actividad difícil de determinar jurídicamente, ya que exige una interpretación sistemática de la Constitución, pues se manifiesta a través de competencias diversas1. La mejor doctrina ha definido la misma como la capacidad de fijar unas metas e impulsar al resto de los órganos constitucionales para que provean los medios y las formas para alcanzar las mismas2. Es
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PÉREZ FRANCESCH, J.L: El Gobierno, Tecnos, Madrid, 1998, p. 84. LÓPEZ GUERRA, L: Derecho Constitucional, volumen II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, p. 152.