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Tirant Tributario

Tirant Tributario

Tirant Tributario

MANUALES

2ª Edición

Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos

Manuales

Tirant Tributario es una necesaria y trabajada iniciativa de la Editorial Tirant lo Blanch que, junto con un equipo de expertos procedentes tanto del ámbito académico como del ámbito del ejercicio práctico, quiere ofrecer al profesional soluciones prácticas a los problemas jurídicos con los que se enfrenta a diario.

Por la finalidad que persigue, Tirant Tributario trata temas de interés y temas de actualidad jurídica, en este cada vez más cambiante mundo del Derecho Financiero y Tributario. El rigor en los contenidos, la rapidez con la que ofrecemos las novedades y la vis práctica son las constantes en todos los libros de Tirant Tributario.

Combinar el conocimiento de la normativa más actual junto a las últimas líneas jurisprudenciales y a la experiencia que ofrece el ejercicio práctico es lo que da a las obras de Tirant Tributario una especial singularidad para hacer frente a los retos del mundo jurídico.

Las publicaciones de Tirant Tributario se presentan bajo la forma de Tratados, Esfera, Monografías, Formularios, Esquemas, Manuales y todas las demás colecciones habituales de Tirant lo Blanch, editándose así de la forma más adecuada a los contenidos en cada caso.

E. Aliaga; L. A. Martínez; A. Navarro; B. Pérez; A. Ribes y P. Vicente-Arche

MANUALES

Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Públicos 2ª Edición

Coordinador:

Luis Alfonso Martínez Giner Autores:

Eva Aliaga Agulló Luis Alfonso Martínez Giner Amparo Navarro Faure Begoña Pérez Bernabeu Aurora Ribes Ribes Paula Vicente-Arche Coloma

MANUAL DE DERECHO PRESUPUESTARIO Y DE LOS GASTOS PÚBLICOS 2.ª Edición Coordinador

Luis Alfonso Martínez Giner Autores

Eva Aliaga Agulló

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

Luis Alfonso Martínez Giner

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Begoña Pérez Bernabeu

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Aurora Ribes Ribes

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

Paula Vicente-Arche Coloma

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Miguel Hernández de Elche

Valencia, 2013

Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© Luis Alfonso Martínez Giner y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-456-4 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A nuestros Maestros, los profesores Juan JosĂŠ Bayona de Perogordo y Maria Teresa Soler Roch

Autores: Prof. Dra. Eva Aliaga Agulló: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche.

Prof. Dr. Luis Alfonso Martínez Giner: Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario.

Universidad de Alicante.

Prof. Dra. Amparo Navarro Faure: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante.

Prof. Dra. Begoña Pérez Bernabéu: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario.

Universidad de Alicante.

Prof. Dra. Aurora Ribes Ribes: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante.

Prof. Dra. Paula Vicente-Arche Coloma: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche.

Relación de Lecciones: Lección 1. El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido (Amparo Navarro Faure) Lección 2. Los principios jurídicos presupuestarios. (Amparo Navarro Faure).

Lección 3. El ciclo presupuestario I: Elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. (Aurora Ribes Ribes).

Lección 4. El ciclo presupuestario II: Régimen jurídico del crédito presupuestario: las modificaciones presupuestarias. Liquidación y cierre del Presupuesto. (Aurora Ribes Ribes, epígrafes I, II y III; Luis Alfonso Martínez Giner, epígrafe IV).

Lección 5. El control de la actividad financiera. (Begoña Pérez Bernabéu).

Lección 6. El Tesoro Público. (Eva Aliaga Agulló).

Lección 7. El Derecho de los gastos públicos. (Luis Alfonso Martínez Giner).

Lección 8. Aspectos procedimentales del gasto público. (Luis Alfonso Martínez Giner).

Lección 9. La subvención. (Begoña Pérez Bernabéu).

Lección 10. El Presupuesto de la Hacienda Autonómica. (Paula Vicente-Arche Coloma).

Lección 11. El Presupuesto de la Hacienda Local. (Paula Vicente-Arche Coloma).

Lección 12. El Presupuesto General de la Unión Europea (I). (Begoña Pérez Bernabéu).

Lección 13. El Presupuesto General de la Unión Europea (II). (Begoña Pérez Bernabéu).

Índice ABREVIATURAS........................................................................................................... 17

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Lección 1 EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. CONCEPTO Y CONTENIDO

I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO........................................................... 21 1. Concepto................................................................................................. 21 2. Ámbito subjetivo..................................................................................... 23 3. Ámbito objetivo....................................................................................... 26 II. CONTENIDO.............................................................................................. 27 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos........................................... 27 A) Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos....................... 27 B) Contenido constitucional del texto articulado..................................... 28 2. La estructura del Presupuesto.................................................................. 30 A) El estado de gastos.............................................................................. 31 B) El estado de ingresos........................................................................... 35 III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO................ 36 Lección 2 LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS PRESUPUESTARIOS

I. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. CONCEPTO Y CLASES.............. 39 II. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.................................................. 41 1. Principio de unidad.................................................................................. 41 2. Principio de universalidad........................................................................ 43 3. El principio de anualidad......................................................................... 44 4. El principio comunitario de solidez financiera y el principio de estabilidad presupuestaria.......................................................................................... 46 A) El principio comunitario de solidez financiera. Procedimiento en caso de incumplimiento.............................................................................. 47 B) El principio de estabilidad presupuestaria........................................... 51 C) El principio de sostenibilidad financiera.............................................. 55 III. LOS PRINCIPIOS LEGALES........................................................................ 57 1. El principio de especialidad...................................................................... 57 A) La especialidad cualitativa.................................................................. 57 B) La especialidad cuantitativa................................................................ 58

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Índice

C) La especialidad temporal.................................................................... 58 2. El principio de plurianualidad.................................................................. 59 3. El principio de transparencia................................................................... 61 4. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos........................................................................................................... 62 5. El principio de responsabilidad................................................................ 63 6. El principio de lealtad institucional.......................................................... 64 Lección 3 EL CICLO PRESUPUESTARIO I: ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

I. EL CICLO PRESUPUESTARIO: LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO..................................................................... 67 II. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO........................................................................ 69 1. Delimitación del marco económico-presupuestario.................................. 69 A) Los objetivos de estabilidad presupuestaria......................................... 70 B) El límite de gasto no financiero del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales....................................................................... 72 C) El escenario presupuestario plurianual................................................ 73 2. La formación del Anteproyecto de Ley..................................................... 75 3. La aprobación gubernamental del Proyecto de Ley y su remisión a las Cortes Generales...................................................................................... 77 III. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO............................................................................. 78 1. Consideraciones previas........................................................................... 78 2. La tramitación parlamentaria y las limitaciones a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria........................................................ 79 A) Tramitación en el Congreso de los Diputados..................................... 79 B) Tramitación en el Senado.................................................................... 83 C) Examen final y aprobación en el Congreso de los Diputados.............. 83 D) Entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Supuesto de prórroga.............................................................................. 85 Lección 4 EL CICLO PRESUPUESTARIO II: RÉGIMEN JURÍDICO DEL CRÉDITO PRESUPUESTARIO. LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

I. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CRÉDITO PRESUPUESTARIO............................................................................................................... 89 II. EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD Y LA MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS. EL FONDO DE CONTINGENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA................................................................. 92

Índice

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III. ANÁLISIS DE LOS DISTINTOS SUPUESTOS DE MODIFICACIÓN DE LOS CRÉDITOS DE GASTOS...................................................................... 95 1. Clasificación de las modificaciones presupuestarias.................................. 95 2. Transferencias de crédito......................................................................... 97 3. Generaciones de crédito........................................................................... 100 4. Ampliaciones de crédito........................................................................... 102 5. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito................................... 105 6. Incorporaciones de crédito....................................................................... 107 7. Anticipos de Tesorería.............................................................................. 108 IV. EJECUCIÓN, LIQUIDACIÓN Y CIERRE DEL PRESUPUESTO.................. 109 Lección 5 EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

I. EL CONTROL INTERNO........................................................................... 113 1. El control interno en la Administración General del Estado..................... 113 3. El control interno por los órganos de la Administración española de los fondos comunitarios gestionados por España.......................................... 122 II. EL CONTROL EXTERNO.......................................................................... 124 1. El Tribunal de Cuentas.............................................................................. 124 2. Función fiscalizadora............................................................................... 126 3. Función jurisdiccional contable................................................................ 129 4. El Tribunal de Cuentas y los OCEX......................................................... 133 5. La fiscalización del sector público local: la rendición de cuentas.............. 137 6. El Tribunal de Cuentas español y los OCEX como órganos fiscalizadores de los fondos comunitarios gestionados por España................................ 140 III. EL CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL POLÍTICO.................. 142 Lección 6 EL TESORO PÚBLICO

I. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL................................................................ 145 II. FUNCIONES DEL TESORO........................................................................ 147 1. Planteamiento general.............................................................................. 147 A) Las funciones del Tesoro en el Derecho positivo................................. 147 B) Las relaciones del Tesoro con el Banco de España y las entidades de crédito................................................................................................ 149 2. Tesoro Público y ejecución del Presupuesto.............................................. 152 3. Tesoro y crédito público........................................................................... 155 4. Tesoro Público y sistema financiero.......................................................... 157 III. CONTROL DE LAS OPERACIONES DEL TESORO PÚBLICO................. 158

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Índice

EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS Lección 7 EL DERECHO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

I. GASTO PÚBLICO Y DERECHO................................................................. 163 1. Consideraciones generales........................................................................ 163 2. Concepción jurídica del gasto público...................................................... 165 II. LAS NECESIDADES PÚBLICAS................................................................... 166 1. Caracterización........................................................................................ 166 2. Principios constitucionales aplicables....................................................... 166 A) El principio de asignación equitativa de los recursos públicos............. 166 B) El principio de racionalidad................................................................ 169 C) El principio de control........................................................................ 171 III. LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS................................................................ 172 1. Caracterización........................................................................................ 172 2. Principios constitucionales aplicables: el principio de legalidad en materia de gasto público y el principio de cobertura presupuestaria..................... 173 3. Régimen jurídico...................................................................................... 174 A) Nacimiento y exigibilidad de las obligaciones públicas....................... 175 B) Incumplimiento................................................................................... 177 C) Extinción............................................................................................ 181 IV. LAS SALIDAS DE FONDOS DE LA CAJA DEL TESORO........................... 182 Lección 8 ASPECTOS PROCEDIMENTALES DEL GASTO PÚBLICO

I. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO...................... 185 1. Aprobación del gasto............................................................................... 188 2. Compromiso de gasto.............................................................................. 190 3. Fase mixta............................................................................................... 193 4. Reconocimiento de la obligación y propuesta de pago............................. 194 5. Fase mixta............................................................................................... 198 6. Ordenación del pago y pago material...................................................... 199

II. EXCEPCIONES AL PROCEDIMIENTO GENERAL DE GESTIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS.................................................................................... 205 1. Los anticipos de caja fija.......................................................................... 205 2. Los pagos a justificar............................................................................... 206 3. Tramitación anticipada expedientes de gasto........................................... 207 4. Adquisición de compromisos plurianuales de gasto................................. 208 5. Gastos específicos.................................................................................... 209

Índice

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Lección 9 LA SUBVENCIÓN

I. LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES................................................... 211 1. Significado e importancia de la Ley General de Subvenciones.................. 211 2. Ámbito subjetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones. Especial referencia a las competencias autonómicas en la materia......................... 213 3. Ámbito objetivo de aplicación de la Ley General de Subvenciones........... 218 II. LA SUBVENCIÓN....................................................................................... 219 1. Concepto y caracteres.............................................................................. 219 2. Régimen jurídico de las subvenciones...................................................... 220 III. LA RELACIÓN JURÍDICA DE SUBVENCIÓN........................................... 221 1. Partes de la relación jurídica de subvención............................................. 221 2. Contenido de la relación jurídica de subvención...................................... 223 IV. PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN DE SUBVENCIONES.................... 225 V. CAUSAS DE TERMINACIÓN ANORMAL DE LA SUBVENCIÓN............ 227 1. Invalidez de la resolución de la concesión................................................ 227 2. El reintegro de subvenciones.................................................................... 228 VI. CONTROL DE LAS SUBVENCIONES........................................................ 230 1. El control de la finalidad de la subvención. (La justificación del destino de la subvención).......................................................................................... 230 2. El control financiero................................................................................ 231 VII. RÉGIMEN SANCIONADOR....................................................................... 231 VIII. LA SUBVENCIÓN COMO UNA AYUDA DE ESTADO.............................. 233 1. Concepto y tipología de ayudas de Estado............................................... 233 2. El procedimiento de control de las ayudas de Estado............................... 234 EL PRESUPUESTO DE LAS HACIENDAS LOCALES Lección 10 EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA AUTONÓMICA I. INTRODUCCIÓN........................................................................................ 239 II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS..................................................................................... 240 III. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO Y CICLO PRESUPUESTARIO.......... 244 IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO AUTONÓMICO............................... 248 Lección 11 EL PRESUPUESTO DE LA HACIENDA LOCAL

I. INTRODUCCIÓN. MARCO LEGAL BÁSICO EN MATERIA DE HACIENDAS LOCALES............................................................................................. 251 II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN EL ÁMBITO LOCAL...................... 252

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Índice

III. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS LOCALES.......... 258 IV. EL CICLO PRESUPUESTARIO EN EL ÁMBITO LOCAL........................... 261 V. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO LOCAL.............................................. 264 VI. RÉGIMEN APLICABLE A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.... 266 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 12 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA (I)

I. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA Y OTROS PRESUPUESTOS DE LA COMUNIDAD............................................................. 271 II. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS............................................................... 273 III. LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS Y EL MARCO FINANCIERO PLURIANUAL..................................................................................................... 275 IV. LOS INGRESOS DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO: EL SISTEMA DE RECURSOS PROPIOS.................................................................................. 278 1. Los recursos propios tradicionales........................................................... 280 2. Recurso IVA............................................................................................. 285 3. Recurso RNB........................................................................................... 286 4. Otros ingresos de naturaleza variada....................................................... 288 5. La reforma del sistema de recursos propios.............................................. 288 V. LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UE. EL FONDO EUROPEO PARA EL DESARROLLO.......................................................... 289 1. Créditos para gastos de funcionamiento y para gastos operacionales....... 289 2. Créditos de compromiso y Créditos de pago............................................ 290 3. Créditos que amparan gastos obligatorios y gastos no obligatorios......... 291 4. Créditos disociados y créditos no disociados............................................ 292 VI. EL FONDO EUROPEO PARA EL DESARROLLO...................................... 292 Lección 13 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA (II)

I. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO.............................. 295 II. EL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO...................................................................................................... 297 III. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO............................ 300 IV. EL CONTROL DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO............................... 302 1. El control interno del Presupuesto comunitario....................................... 302 2. El control externo del Presupuesto comunitario....................................... 304 3. El control político del Presupuesto comunitario....................................... 307 V. RELACIONES FINANCIERAS ENTRE EL PRESUPUESTO COMUNITARIO Y EL PRESUPUESTO DEL ESTADO............................................................ 308 1. Flujos financieros ascendentes.................................................................. 309 2. Flujos financieros descendentes................................................................ 309

Abreviaturas ABB Activity Based Budgeting (Presupuesto por actividades). art. Artículo.

BCE Banco Central Europeo.

BEI Banco Europeo de Inversiones.

BOE Boletín Oficial del Estado.

CCAA Comunidades Autónomas.

CE Constitución Española.

CECA Comunidad Europea del Carbón y el acero.

CNAL Comisión Nacional de la Administración Local.

CPFF Consejo de Política Fiscal y Financiera.

DAS Declaración de fiabilidad.

EACV Estatuto Autonomía Comunidad Valenciana.

EELL Entidades Locales.

FEAGA Fondo europeo agrícola de garantía.

FEADER Fondo europeo agrícola de desarrollo rural.

FEGA Fondo español de garantía agrícola.

FED Fondo Europeo para el desarrollo.

LABE Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España.

LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

LGT Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

LHPGV Decreto Legislativo de 26 junio de 1991, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana.

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

LOFCA Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas.

LOEPSF Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

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Abreviaturas

LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado.

IGAE Intervención General de la Administración del Estado.

IRPF Impuesto sobre la renta de las personas físicas.

IVA Impuesto sobre el valor añadido.

Ob. Cit. Obra citada.

OCEX Órganos de control externo.

OCM Organización Común de los mercados.

OLAF Oficina de lucha contra el fraude.

OMC Organización Mundial del Comercio.

ONA Oficina Nacional de Auditoría.

PAC Política agrícola común.

Pág. Página.

PGE Presupuestos Generales del Estado.

PIB Producto Interior Bruto.

PNB Producto Nacional Bruto.

RD Real Decreto.

RNB Renta Nacional Bruta.

RPT Recursos propios tradicionales.

SEC Sistema Europeo de Cuentas.

SS. Seguridad Social. ss. siguientes.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

TC Tribunal Constitucional.

TCu Tribunal de Cuentas.

TCuE Tribunal de Cuentas Europeo.

TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

TRLGEP Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

TRLHL Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

UE Unión Europea.

Vgr. Verbigracia.

EL PRESUPUESTO DEL ESTADO

Lección 1

El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido Normativa aplicable: art. 134; art. 66 CE; art. 20; art. 21; art. 23; art. 32; art.

33; art 35; art. 40; art. 41 LGP Sumario: I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO. 1. Concepto. 2. Ámbito subjetivo. 3. Ámbito objetivo. II. CONTENIDO. 1. El texto articulado de la Ley de Presupuestos. A) Modificaciones tributarias en las leyes de presupuestos. B) Contenido constitucional del texto articulado. 2. La estructura del Presupuesto. A) El estado de gastos. B) El estado de ingresos. III. LA EFICACIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE LOS GASTOS Y LOS INGRESOS PÚBLICOS. EL CRÉDITO PRESUPUESTARIO.

I. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO 1. Concepto El Presupuesto es un instituto básico para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la misma en un periodo de tiempo determinado. Pero el Presupuesto es también la institución que refleja la distribución de competencias entre el ejecutivo y el legislativo en el ejercicio del poder financiero.

El Presupuesto se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales, cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y se autoriza al ejecutivo a realizar los gastos con los límites que la propia ley de presupuestos contiene.

El Presupuesto responde en esencia a una exigencia de control del órgano representativo sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recurso públicos. Su origen más remoto se sitúa en las asambleas medievales a las que acudía el monarca cuando los gastos extraordinarios excedían del patrimonio real. La idea fundamental era la autorización de los súbditos a los tributos con los que financiar esos gastos. A partir del constitucionalismo, el Presupuesto se convierte en el s. XIX en un instrumento donde se autorizan ingresos y gastos, y el Presupuesto se convierte en un medio de control del Legislativo sobre el Ejecutivo.

En un momento posterior, y a medida que se generalizan los tributos como recursos ordinarios con los que financiar la Hacienda pública, se produce el fenómeno que la doctrina ha denominado “bifurcación del principio de legalidad financiera”, que consiste en que la ley de Presupuestos contendrá una mera pre-

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Manual de Derecho presupuestario y de los gastos públicos

visión de los ingresos, ya que los tributos estarán regulados en leyes propias de carácter permanente, (principio de legalidad tributaria), mientras que la autorización de los gastos se mantendrá sometida todos los años al principio de legalidad presupuestaria.

Aunque estos principios siguen plenamente vigentes, hay que tener en cuenta que la concepción liberal del siglo XIX en el que se basaba la llamada ortodoxia presupuestaria clásica, se ha visto alterada por los principios políticos y económicos de la segunda mitad del s. XX, que han influido en la institución presupuestaria básicamente en dos sentidos: por un lado, en un pérdida de soberanía financiera y autonomía en las decisiones del propio Estado (por ejemplo en base a los principios comunitarios) y por otro lado, en una supremacía del ejecutivo en el procedimiento presupuestario.

El principio de legalidad presupuestaria, también denominado desde un punto de vista político principio de competencia, responde a la exigencia de control de la actividad financiera y, por lo tanto, a la distribución de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales en materia presupuestaria.

En la Constitución, el principio de legalidad presupuestaria se recoge en el art.

66.2 y 134.1: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción de Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución” (art. 66.2).

“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” (art.

134.1) La separación, en el art. 66.2, de la potestad legislativa como algo distinto a la aprobación de los presupuestos, planteó en su momento la antigua polémica sobre la naturaleza jurídica de la ley de presupuestos, y su consideración o no, como una ley plena, tanto en sentido formal (porque emana de las Cortes) como material porque contiene normas jurídicas vinculantes.

En el momento actual, hay unanimidad en considerar a la ley de presupuestos una ley como cualquier otra, aunque con especialidades referentes a su contenido y al procedimiento de su tramitación. En efecto, como veremos en los epígrafes y temas posteriores, la singularidad del principio de legalidad en materia presupuestaria se caracteriza por tres notas: • La elaboración y presentación del proyecto de ley corresponde exclusivamente al Gobierno.

• El derecho de examen y enmienda por parte de las Cortes Generales tiene ciertas limitaciones.

El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido

23

• La aprobación corresponde exclusivamente a las Cortes • La ley de Presupuestos tiene un contenido constitucionalmente definido.

La Constitución no recoge expresamente una definición del Presupuesto, pero configura el contenido esencial de este instituto cuando dispone que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado” (art.

134.2 CE).

Pero además, la Constitución consagra, como hemos visto, el principio de reserva de ley en materia presupuestaria al atribuir en el art. 134.1 al Gobierno su elaboración y ejecución y al legislativo su aprobación, otorgando así el carácter de ley a los PGE. Respecto al concepto legal, el artículo 32 de la LGP establece que “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

Por nuestra parte, y siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO y SOLER ROCH, podemos definir el Presupuesto como el instituto centralizador de la actividad financiera que expresa, anualmente, a través del crédito presupuestario, la conexión existente entre las obligaciones y los derechos de todos y cada uno de los entes públicos que en el mismo se integran.

2. Ámbito subjetivo En cuanto a su ámbito subjetivo, según el art. 33 de la LGP, los PGE estarán integrados por: a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. c) Los presupuestos de los fondos sin personalidad jurídica.

A la vista de este precepto, podemos diferenciar dos grandes bloques institucionales en los Presupuestos Generales del Estado: por un parte, los presupuestos de los órganos constitucionales y del sector público administrativo, y por otra parte, los presupuestos del sector público empresarial, fundacional y de los fondos sin personalidad jurídica del artículo 2.2 LGP.

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Manual de Derecho presupuestario y de los gastos públicos

Presupuestos del sector público administrativo y órganos constitucionales  Presupuesto del Estado Casa de SM el Rey Cortes Generales Tribunal de Cuentas Tribunal Constitucional Consejo de Estado Consejo General del Poder Judicial Órganos de la Administración General del Estado (Ministerios)  Presupuesto de los Organismos Autónomos de la Administración General del Estado – Organismos Autónomos por Ministerios (ejemplo): Administrativos Justicia Centro de Estudios Jurídicos Mutualidad General Judicial Hacienda y Administraciones Públicas Instituto de Estudios Fiscales Instituto Nacional de Administración Pública Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado Empleo y Seguridad Social Servicio Público de empleo estatal Fondo de garantía salarial Instituto Nacional de Higiene y Seguridad en el trabajo Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente Parques Nacionales Agencia para el aceite de oliva Educación, Cultura y Deporte Instituto Nacional de las artes escénicas y de la música Industria y Energía y Turismo Centro Español de Meteorología Instituto de Turismo de España (…)  Presupuesto de la Seguridad Social  Presupuestos de otras entidades estatales de Derecho público así como consorcios cuya actividad no consista en producción de bienes y servicios y no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales (ejemplos); Agencia Estatal de la Administración Tributaria, Instituto Cervantes Centro Nacional de Inteligencia Consejo Económico y Social

El Presupuesto del Estado. Concepto y contenido

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La característica de este primer grupo de organismos de carácter administrativo es que su presupuesto de gastos es limitativo y vinculante, y estimativo en relación con los ingresos. Son propiamente presupuestos administrativos.

Presupuestos del sector público no administrativo  Presupuestos de las fundaciones estatales (ejemplos): Fundación AENA Fundación Agencia Nacional de evaluación de la calidad y acreditación Fundación biodiversidad Fundación colección Thyssen-Bornemisza Fundación del Teatro Real Fundación para el Desarrollo de la Investigación en Genómica y Proteómica.

Fundación para la Cooperación y Salud Internacional Carlos III Fundación para la Proyección Internacional de las Universidades Españolas (Universidad.es) Fundación Pluralismo y Convivencia Fundación Víctimas del Terrorismo Fundación Residencia de Estudiantes...  Presupuestos de Entidades Públicas Empresariales (ejemplos): ADIF AENA Comisión Nacional del Mercado de Telecomunicaciones ICO Consorcio Zona Franca de Vigo Comisión Nacional de Energía Comisión Nacional del Mercado de Valores Loterías y Apuestas del Estado Ferrocarriles de Vía Estrecha (FEVE)...  Presupuestos de Sociedades Mercantiles Estatales (ejemplos): Corporación RTVE Correos y Telégrafos S.A. Empresa Nacional de residuos radiactivos Paradores de Turismo S.A. Sociedad Estatal de participaciones industriales Sociedad estatal para la promoción y atracción de las inversiones exteriores, S.A. Valencia Plataforma Intermodal y Logística, S.A.

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Manual de Derecho presupuestario y de los gastos públicos  Presupuestos de Fondos sin personalidad jurídica (ejemplos): Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local Fondo de Apoyo a la diversificación del Sector Pesquero y Acuícola Fondo de Apoyo para la Promoción y Desarrollo de Infraestructuras y Servicios del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (FAAD) Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) Fondo Estatal de Inversión Local Fondo para la Internacionalización de la Empresa

La principal característica de estos sujetos es que sus presupuestos no tienen carácter limitativo sino estimativo, por la naturaleza de su actividad, por lo que no se consolidan con los Presupuestos del sector público administrativo. Básicamente en estos casos se aprueban un presupuesto de explotación (cuenta de pérdidas y ganancias) y de capital donde se detallarán las dotaciones anuales de la sociedad o del ente, consistiendo en una previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación del ejercicio.

3. Ámbito objetivo Respecto a su contenido o ámbito objetivo, también establece el mismo precepto que los PGE determinarán: a) Las obligaciones que como máximo puedan reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior. c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del apartado anterior.

Por último, hay que destacar que el artículo 134.2 CE incluye en el presupuesto, el llamado presupuesto de gastos fiscales. En efecto, ha de consignarse en el Presupuesto el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos del Estado.

El presupuesto de gastos fiscales es una previsión de las cantidades que el Estado va a dejar de recaudar a consecuencia de la política fiscal y tributaria que supongan las deducciones, bonificaciones, desgravaciones o minoraciones de cualquier