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La reconstrucción del sistema de impartición de justicia administrativa, es una necesidad apremiante, debido al estancamiento de la función publica y a la necesidad de los particulares y del propio Estado para resolver los conflictos que se suscitan entre ellos, lo que ha ido ampliando la brecha de interrelación entre ambos, lo grave de esta situación se refleja en la creación y modificación de organismos que afectan la estructura administrativa en una acción por cumplir con la obligación estatal, pues al no tener las bases teórico-filosóficas su naturaleza jurídica y por ende su función colisiona con su razón de ser, con exceso o duplicidad de funciones que no justifican en su deber ser de existencia. Lo anterior ocasiona que la estructura administrativa se vuelva complicada, amplia y un gasto público excesivo, pero sin la eficacia y eficiencia que de ella se espera.

Por otro lado, al no tener una estructura local estructurada, se carece de las bases para cumplir con los estándares internacionales, pues no se cuenta con organismos públicos que resuelvan conflictivas administrativas y esto afecta nuestra relación con otros países.

Irma Evangelina Oliva Garza

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

IRMA EVANGELINA OLIVA GARZA

LA RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Mediante este texto se expone y comprueba la necesidad de una reestructura tomando un aspecto diferente, analizando cada una de las figuras actuales, sin perder de vista el deber ser de su existencia y su naturaleza jurídica, para realizar una propuesta sencilla, estructurada y viable que permita al Estado cumplir con la función de impartición de justicia administrativa, consolidando a la Administración Pública y retomando el servicio público como una responsabilidad estatal, con el beneficio de conservar el engranaje administrativo y reducir el gasto publico.

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LA RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

IRMA EVANGELINA OLIVA GARZA

tirant lo blanch Ciudad de México, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© Irma Evangelina Oliva Garza

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-459-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice INTRODUCCIÓN................................................................................... 9 ANTECEDENTES................................................................................... 15

Capítulo I

LA IMPUGNACIÓN DESDE LA TEORÍA GENERAL DEL PROCESO Introducción............................................................................................. 29 1.1. La impugnación y el acto administrativo...................................... 30 1.2. La impugnación como proceso..................................................... 46 1.3. La naturaleza jurídica del proceso administrativo......................... 54

Capítulo II

LOS MÉTODOS ALTERNOS PARA LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS Introducción............................................................................................. 65 2.1. Los métodos alternos para la solución de controversias................ 66 2.1.1. La mediación..................................................................... 73 2.1.2. La negociación................................................................... 78 2.2. La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente......................... 79

Capítulo III

TEORÍA GENERAL DEL RECURSO ADMINISTRATIVO Introducción............................................................................................. 95 3.1. El recurso administrativo. Su naturaleza jurídica.......................... 98 3.2. La Justificación de existencia del Recurso Administrativo............. 112 3.3. Elementos y características del recurso administrativo.................. 116

Capítulo IV

EL SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Introducción............................................................................................. 125 4.1. Los antecedentes de la jurisdicción administrativa y su finalidad.. 126 4.2. La Jurisdicción Administrativa..................................................... 141 4.3. El Sistema Contencioso Administrativo en México y su clasificación.............................................................................................. 144

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Índice

4.4. La conciliación en el Tribunal de Justicia Administrativa en el Estado de Nuevo León..................................................................... 150

Capítulo V

EL ARBITRAJE COMO ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS FISCALES Introducción............................................................................................. 159 5.1. Fundamento procesal del Arbitraje en México.............................. 160 5.2. El Arbitraje Tributario en España y Venezuela.............................. 173

Capítulo VI

EL TRIBUNAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE FISCAL. ALTERNATIVA PARA LA REESTRUCTURACIÓN DEL SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................ 189 REVISTAS................................................................................................ 195

INTRODUCCIÓN En nuestro sistema procesal administrativo para la impartición de justicia, existen medios de impugnación, los cuales deben dar a conocer a la autoridad las discrepancias que tiene con su actuar, porque afectan la esfera jurídica del gobernado y violan en su caso, sus derechos perjudicando sus propiedades o posesiones. Cada uno de ellos debe solucionar los conflictos entre los particulares o bien, con el mismo Estado, existen conforme a una naturaleza jurídica en particular y tienen una finalidad y efecto diferente; pero todos están destinados a mantener el equilibrio en los derechos de las partes.

Cumplir con el objetivo de dirimir la controversia entre las partes, pero buscando mantener intacta la relación jurídico-administrativa de interdependencia existente, no es tarea fácil, esto ha sido lo más significativo que provoca serios conflictos, ya que con el transcurso del tiempo las Instituciones han cambiado considerablemente, pues han tenido que adecuarse a la sociedad actual, perdiendo elementos indispensables, que los hacían únicos, incluso han dejado de cumplir su propio fin.

El Estado busca la eficiencia y eficacia en los medios de impugnación y el crecimiento desmedido de los conflictos genera una preocupación constante, es necesario detenernos e investigar que está pasando con la autoridad y los particulares para establecer la mejor estrategia a seguir. No se obtienen resultados favorables, creando sin sustentos teóricos-jurídicos organismos para aminorar cargas, sino que se debe buscar esquemas procesales que por su naturaleza cumplan con los requerimientos necesarios.

Lo importante es analizar la problemática actual y determinar el alcance de existencia de las figuras actuales, su naturaleza jurídica y la situación que guardan respecto de los conflictos para establecer un diagnóstico y las posibles soluciones o modificaciones que de acuerdo a la teoría y conforme a los lineamientos jurídicos son susceptibles de llevar a cabo, sin perder de vista la responsabilidad estatal y la forma mediante la cual se deben desarrollar, todo con un mismo fin la eficacia y eficiencia de la forma de solución de conflictos en materia administrativo-fiscal.

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Sabemos que el Estado, es responsable de la impartición de justicia, pero también, quien debe encontrar la verdad real de su actuar, pues su existencia y el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades ante el ciudadano debe estar destinada a proteger sus derechos fundamentales, por lo que sus actos administrativos deben estar dotados de los elementos jurídicos obligatorios, lo que en caso contrario se convierten en la base fundamental de la impugnación.

Por lo tanto, es indispensable analizar el actuar de la administración pública, sus alcances, límites, naturaleza jurídica, elementos que la constituyen, finalidad, fundamentación, etc., pues con ello tendremos el cumplimiento de su función como servicio público indispensable y obligatorio. Pero sobre todo que se garantice al administrado que dentro de un menor tiempo posible y reuniendo la mayor cantidad de información, se pueda declarar la voluntad de la Administración Pública, resolviendo la controversia que en su caso exista. No olvidemos que el proceso administrativo es perfectible conforme se generan los cambios en base a los resultados que se obtienen de las impugnaciones.

Cada uno de los procesos actuales tienen características y efectos diferentes en sus resoluciones, los cuales son utilizados por el particular con la única finalidad de que sea un proceso ágil, económico y que otorgue seguridad y certeza jurídica, resolviendo el conflicto de intereses sin menguar la relación jurídico-administrativa, manteniendo el equilibrio entre las partes.

Los medios de solución de conflictos deben proporcionar al particular que los utiliza confianza y propiciar un acercamiento que genere un cumplimiento de las obligaciones, no por miedo a represalias o aplicaciones de sanciones injustas, sino porque existe un mecanismo que le permite participar verdaderamente en la impartición de justicia, resolviéndose el conflicto. Circunstancias que al no darse en el sistema de impartición de justicia generan la necesidad de modificación o actualización para coadyuvar en el cumplimiento de las funciones estatales.

Bajo esta tesitura y considerando el ámbito actual, es necesario el estudio de los medios actuales con que se cuenta para la solución de los conflictos materia en administrativa, pero desde la perspectiva del deber ser del Estado, a fin de determinar el grado de cumplimien-

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to de los principios procesales administrativos, lo cual va a permitir identificar y conocer el impacto que producen en la relación jurídicoadministrativa.

Cada uno de ellos debe también ser analizado conforme a la Teoría General del Proceso, pues al tener un origen perfectamente definido, así como una finalidad que cumplir, el efecto de sus resoluciones debe encontrarse acorde al tipo de solución de la conflictiva. Pero también los principios generales del derecho y los correspondientes al procedimiento administrativo, serán tratados para señalar su falta en el proceso y las consecuencias que generan su incumplimiento.

Aunado a ello no hay que pasar por alto que el Estado tiene una responsabilidad de carácter directo en la aplicación de dichos principios, por lo que el papel que juega en la impartición de justicia o en la solución de conflictos debe estudiarse para definir su responsabilidad en el cumplimiento de dicha función pública. La cual se estudia y analiza conforme a la estructura administrativa y a la esencia misma de la figura jurídica.

Al analizar los procesos administrativo-fiscales, se pretende destacar las áreas de oportunidad para reestructurar el sistema actual, mediante la inclusión de los métodos alternos que coadyuve en la solución de los conflictos, sin perder su esencia y conforme a los lineamientos procesales para que el resultado sea esa eficacia y eficiencia que se requiere en esta materia.

El particular-contribuyente lo que necesita al promover un medio de solución de conflictos es precisamente una solución que deje sin efecto o modifique el acto que impugna o considera violatorio de sus derechos, respetando el equilibrio entre las partes, pero también que resuelva la conflictiva social sin llegar a menoscabar la relación entre las partes, en un ambiente de seguridad, confianza y certeza, por lo que debe caracterizarse por ser rápido, económico, ágil, sencillo, etc.

Con los métodos alternos en el ámbito administrativo, como punto intermedio entre la solución de conflictos fiscales ante la autoridad fiscal y la autoridad judicial, se generaría seguridad y certeza jurídica al particular mediante su participación directa1, ante una autoridad

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Véase Principios rectores de la Reforma Judicial en México. Libro Blanco de la Reforma Judicial en México.

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especializada que analice el conflicto con imparcialidad, sin que ello constituya una defensa, sino más bien un acercamiento con la autoridad fiscal.

El pérfil de la autoridad cambiaría para darle confianza y propiciar un acercamiento que generaría un cumplimiento de las obligaciones mediante un mecanismo que le permitiera participar en la impartición de justicia y sea escuchado por la autoridad fiscal, es decir, se estaría cumpliendo con los principios de inmediación y contradicción, resolviéndose el conflicto suscitado entre ellos.

Existen obviamente como en todos los planteamientos factores en contra y factores a favor, más sin embargo, la conciliación y el arbitraje en materia administrativa-fiscal, son una solución viable desde el punto de vista teórico y práctico, pues se cuenta con dichos mecanismos que pueden ser aplicados en este caso de acuerdo a las características exclusivas.

Ahora bien, por si esto no fuera suficiente, se desahogarían los Tribunales de expedientes pues solo llegarían asuntos con una conflictiva de fondo y que no admitiera un arreglo satisfactorio.

Sabemos que actualmente la PRODECON, como organismo lleva a cabo actos equiparables a la conciliación y los resultados de su actuar confirman la necesidad de tener esos mecanismos que coadyuven, pero su finalidad de defensa de los derechos del contribuyente, lo coloca en una posición de juez y parte, no consiguiendo el objetivo deseado y rompiendo con el esquema procesal, por lo que su actuar en este aspecto se encuentra fuera de su naturaleza jurídica.

Como ombudsman su actuar se encuentra limitado, a pesar de que conoce de las disposiciones fiscales y en su caso de las injusticias que sobre este tema se pudieran cometer con el particular, no debe tener poder de decisión para conciliar a las partes o de solucionar el conflicto, pues no es precisamente su naturaleza jurídica, aunque se le han otorgado facultades, debe considerarse la base institucional para definir sus alcances y los límites que como ombudsman tiene.

Su creación por lo tanto, en nuestra opinión no cubre o subsana las deficiencias del sistema, sino que por el contrario admite que existen dichas deficiencias, pero no consigue acercar al particular con la autoridad, ni consigue solucionar la conflictiva, solo soluciona en parte, la conflictiva pero no de fondo.

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La propuesta de reestructurar el Sistema, parte precisamente de la necesidad de agrupar en un solo Tribunal los métodos que respecto de esta materia resultan aplicables, desprendiéndolos de los procesos en los que actualmente se desarrollan, se retome su naturaleza jurídica, actuar y efecto de su resolución, para que no duplique su función con otra autoridad.

Los métodos alternos y en especial el arbitraje se nos presenta como una solución al problema, sus características permiten establecerlos como enlace entre el particular y la autoridad fiscal, para restituir esa comunicación y retroalimentación perdida entre ambos, pues constituye un medio alterno técnico, que debe llevarse a cabo mediante un reglamento que permita su desarrollo.

Su independencia del Sistema Judicial, permitirá encontrar el punto medio en el conflicto e imponerlo como solución, sin menguar las facultades de la autoridad, ni los derechos de los particulares.

Debería de ser definido desde una perspectiva amplia que permita concretar sus objetivos, no solo desde el punto de vista de su practicidad, como pudiera suponerse, pues efectivamente, llevaría a cabo un desahogo de la carga en los tribunales administrativos, también sería eficiente, eficaz y económico; marcando un proceso de evolución en el ámbito de la justicia que permitiría eliminar la separación que existe entre el Estado y los particulares, propiciando una forma de cooperación mutua que repercuta en el esquema social, además del beneficio a las partes, sobre todo por la protección de las lesiones a los particulares.

Es una forma de evitar los conflictos que dañan la relación de dependencia necesaria entre las partes de la relación jurídico-fiscal, su existencia no puede ser considerada fuera del contexto legal, por el contrario la propia constitución prevé la aplicación de métodos alternativos que permitan resolver controversias y actualmente se llevan.

Bajo esta perspectiva se propone la creación de un sistema arbitral con características especiales adecuadas a la problemática jurídicasocial, dentro del contexto administrativo-fiscal, específicamente en el esquema fiscal que permita evolucionar esta importante función administrativa para solucionar los conflictos con los particulares, sin menoscabar la potestad de la autoridad.

ANTECEDENTES Es de sobra sabido que el Derecho Administrativo y en especial el Derecho Fiscal con una materia que por su importancia resulta interesante, desde ambos aspectos, teórico y práctico, debiendo recalcar su constante actualización que la convierte en la rama del derecho público más rica en aportaciones legales.

Como consecuencia de las reformas constantes a las disposiciones fiscales, se exige de la ciudadanía una invariable actualización para cumplir con sus obligaciones fiscales2. Siendo significativo el incumplimiento fiscal, no solo por falta de conocimiento y actualización, sino que en ocasiones la falta de conciencia fiscal3, impide una recaudación real o un cumplimiento tributario voluntario4 y oportuno de las obligaciones fiscales.

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Véase Margadant S., Guillermo F. Introducción a la Historia del Derecho Mexicano. ED. Esfinge. 16ª ed. Edo de México 1999. pág. 296. no hay que olvidar que la obligación fiscal, tiene como antecedente inmediato y su base fundamental se encuentra en el concepto que respecto de la obligación el derecho romano o más propiamente las Instituciones de Justiniano, la define como el iuris vinculum, quo necessitate adstringimur alicuius solvendae rei, secudum nostrae civitatis iura. Siendo ese vínculo jurídico el que enlaza a los sujetos de la obligación, sometiendo al deudor a la exigencia del acreedor, mediante una acción personal, vínculo que en derecho administrativo-fiscal, es de suma importancia por la interdependencia entre ambos sujetos de la relación jurídico-fiscal, lo cual analizaremos en capítulos subsecuentes.

Se trata de un concepto difícil, pues hay que separar o deslindar la relación que tiene la formación individual es decir, los conocimientos, las vivencias, etc. del conjunto de valores o de principios de ética y moral fiscal, vigentes en una sociedad. Hay que dejar en claro que los valores van a estar determinados por el conocimiento adquirido por la persona respecto de la experiencia que tiene sobre el fenómeno tributario. La conciencia es el conocimiento que el ser humano posee sobre sí mismo, sobre su existencia y su relación con el mundo, un mundo socializado en el que todos tienen derechos y deberes. La conciencia fiscal es la concreción de una de esas relaciones, la que tiene por objeto que los ciudadanos contribuyan a sufragar el gasto público, según su capacidad contributiva y en un sistema regido por los principios de igualdad, generalidad, etc.

Recordemos que independientemente que las obligaciones fiscales se encuentra establecidas en normas de carácter impositivo, su cumplimiento es establecido

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Por tratarse de normas que repercuten en el patrimonio del particular resultan significativas, para la ciudadanía, quien exige que al constituir los tributos una detracción de su patrimonio a favor del sector público con la finalidad de financiar el gasto público, el Estado gaste con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez5 lo recaudado, pero sin perder de vista que la imposición de dichos tributos se exijan considerando la categoría de valores propios de la materia, en este caso la justicia tributaria, la igualdad tributaria, la generalidad tributaria, etc. Además de que para el procedimiento administrativo se deban de cumplir los principios y garantías constitucionales.

Sin embargo, lo que en ocasiones aún no queda claro para el particular es que para sostener el engranaje administrativo partiendo de lo históricamente originario, se necesita de cantidades en dinero que deben ser obtenidas de dos maneras; públicas y privadas, en el caso de las primeras se refiere principalmente a la regulación de las actividades económicas de los particulares y al gravamen impositivo respecto de dichas actividades, dinero que al ser retenido debe ser cedido al Estado. Mientras que en cuanto a las privadas, son lo que se obtiene por el manejo de los recursos materiales del patrimonio estatal.

Obviamente, al no ser entregadas esas cantidades en dinero generadas en el sector público se está en presencia de una figura jurídica relevante para la economía de cualquier nación como es la evasión tributaria6, pero dicha evasión se realiza en todos los ámbitos, contribuyentes registrados o los no registrados, sino que también, existen otras formas de no enterar las contribuciones correspondientes en su

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en tiempos y formas que deben realizarse por el particular de manera consciente de la importancia de su pago en la economía nacional.

Tal como lo dispone el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: “Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados” Evasión fiscal, evasión tributaria o evasión de impuestos son figuras que se utilizan como sinónimo, que para el presente caso consisten en el impago voluntario de los tributos establecidos por la ley y que como actividad ilícita está contemplada como una infracción administrativa y un delito fiscal.

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totalidad como es la llamada planeación fiscal7, en ambos casos las cantidades que debe recibir la administración pública no se llevan a cabo tal cual están establecidas en la ley, por lo que el gasto público se ve menguado y las aplicaciones sufren un deterioro que repercuten en la misma ciudadanía al no tener cubiertas sus necesidades.

El incumplimiento tributario como se comentó anteriormente, es de suma importancia para la economía de cualquier país y el nuestro no es la excepción, dicho incumplimiento genera un estancamiento en el crecimiento nacional8, además de ocasionar que la autoridad fiscal lleve a cabo procedimientos coactivos costosos9 para reclamar el cobro de dichos créditos, invirtiendo los recursos generados por pagos de los propios tributos, en la ampliación de la estructura administrativa que servirá para el control de las obligaciones tributarias.

Jorge A. Calderón Salazar, señala que “Los altos índices de incumplimiento de obligaciones fiscales obedecen no solamente a incapacidad gubernamental o la reducción del peso del Estado. En muchos casos, hay una silenciosa resistencia social ante una política de gasto público que el pueblo mexicano considera injusta, y más ante las constantes prácticas de corrupción”10.

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Este es un tema polémico, ya que si bien los contribuyentes están a favor de dicha figura porque obviamente les favorece al pagar menos contribuciones y basan su postura en que efectivamente cumplen con las disposiciones legales, sabemos que en realidad aprovechan o como se dice comúnmente abusan del derecho para cumplir pagando menos. Al final el resultado es el mismo, no se reciben las cantidades en dinero correspondientes y eso genera, menos gasto público para cumplir con las obligaciones estatales.

Se dice que México requiere un crecimiento del 6% anual para tener una buena economía pero durante los últimos sexenios apenas si paso del 2%, www.ecoonmía.com.mx. Además, una de las razones que no ayudan a que el PIB crezca es que mucho del capital invertido en nuestro país por extranjeros es capital especulativo que entra en la Bolsa Mexicana de valores.

Ya que para que la autoridad hacendaria lleve a cabo el cobro de las cantidades en dinero que se encuentran en rezagos debe utilizar el procedimiento administrativo de ejecución y eso genera obviamente un aparato administrativo amplio que genera gastos, los procedimientos administrativos contenciosos son largos en la mayoría de los casos no resuelven la problemática de origen o de fondo por lo que se convierte posteriormente en otro acto administrativo que debe emitirse y empieza nuevamente el procedimiento.

Jorge A. Calderón Salazar. Director del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática y Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional

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Cualquiera que sea el motivo no deja de ser preocupante la situación actual de la función pública, por eso es necesario cambiar la imagen de la autoridad administrativa, se debe ir más allá de clásicas modificaciones o reformas hacendarias, hay que encontrar el origen de la problemática actual y al mismo tiempo, buscar una alternativa que coadyuve a mejorar la relación Estado-particular y que evite los conflictos que se generen entre ambos, pues no hay que olvidar que existe una relación de dependencia que debe ser rescatada y resguardada, generada por la naturaleza del Estado social de la relación Estado-particular.

Las autoridades hacendarias llevan a cabo una función, mediante el cumplimiento de sus atribuciones tendiente a la obtención de recursos que deberán aplicarse al gasto público y que como consecuencia los particulares son los beneficiarios de ese procedimiento, fórmula que no es aceptada por todos los contribuyentes predominando la desconfianza y por consecuencia la falta de cumplimiento tributario.

Es preciso hacer hincapié en que existen por lo tanto, dos momentos de carácter administrativo, en el actuar de la autoridad fiscal, es decir, en la aplicación del ejercicio de su poder tributario, los cuales se ven reflejados al separar lo que es la competencia de la función, puesto que el primero se refiere principalmente al derecho que le asiste de exigir el pago de las contribuciones omitidas, mientras que el segundo se refiere a las actividades que realiza para cumplir con su competencia y obtener el pago de lo recaudado11.

Por otra parte, la situación se agrava pues existe también un sistema de aplicación de infracciones y sanciones inadecuado, que más que multar al contribuyente para conminarlo al cumplimiento de las obligaciones fiscales que le corresponden, constituye un factor determinante en el quebrantamiento de la relación jurídico-fiscal, pues las sanciones impuestas, más bien constituyen una pena12 o castigo por

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Autónoma de México, en su artículo Política económica y reforma fiscal en México. Desarrollo económico y política fiscal. (ierd.prd.org.mx) Cfr. Mabarak Cerecedo Doricela, Derecho Financiero Público. Mc Graw Hill.

Segunda Edición. Interamericana Editores, S. A. de C.V., México, s/fecha.

De conformidad con el artículo 21 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, la autoridad administrativa solamente está obligada a imponer multas, no sanciones lo que constituye una gran diferencia, además del aspecto

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el valor y rigor que se utilizan para aplicarse, todo lo cual impide ese acercamiento con la autoridad fiscal alimentando la imagen de autoridad arbitraria que ha ido formándose en la ciudadanía, menguando a su vez y quizá más la intención de cumplimiento; si a esto le agregamos el deficiente sistema de impartición de justicia, la situación se vuelve por demás grave.

Ahora bien, es necesario para reforzar las afirmaciones anteriores señalar que la función pública se encuentra en serios problemas, desde el origen, la imposición de voluntad ha sido la parte medular de su actuar, sin embargo, ese actuar debe ser encaminado a buscar el bien común mediante la aplicación de las normas jurídicas, pero en la actualidad la mayoría de los contribuyentes o de los no contribuyentes tal vez por desconocimiento han visto perjudicada la relación de dependencia con el Estado, esa brecha diferencial se debe a los factores mencionados pero principalmente a la falta de comunicación con la autoridad administrativa, es decir, la retroalimentación que debería de existir, la falta de acceso y la deficiente impartición de justicia, debido quizá a la carga excesiva de trabajo en los tribunales administrativos, o bien, a la pérdida de perspectiva de las autoridades, que en lugar de buscar un equilibrio entre los derechos de los particulares y los del Estado en la mayoría de los casos persisten y predominan los estatales, pues al solucionar un conflicto, se otorga la razón a la autoridad por diversos motivos que generan desconfianza en el particular y la no utilización de la justicia administrativa. No existe la buena fe por ninguna de las dos partes en esta relación.

Por otra parte no hay que olvidar que los contribuyentes que carecen de información o de los medios para allegarse de ella, incumplen por esos motivos en sus obligaciones y se les aplican los mismo mecanismos que a los contribuyentes que incumplen voluntariamente, pues la aplicación de las “sanciones fiscales”13 por ser de carácter adminis-

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etimológico, pues la sanción implica un castigo al particular, mientras que la multa solamente cantidades en dinero a pagar, lo que convierte al sistema tributario en un sistema represivo, fuera del contexto de su naturaleza jurídica, véase a Lomeli Cerezo, Margarita Derecho Fiscal Represivo Segunda Edición Editorial Porrúa, S.A. México 1979.

Concepto erróneo, pues si tomamos en consideración el propio artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estamos en presencia de

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trativo solo se concentra en el incumplimiento y no en el análisis de la conducta que dió origen a la infracción, ello ocasiona la aplicación de verdaderas injusticias que repercuten en la economía del particular.

Ante este hecho estamos de acuerdo en que se trata de materia administrativa y el análisis de la conducta no corresponde a su estudio, pero ayudaría mucho que se consideraran algunos aspectos de este tipo a fin de respetar la justicia social y coadyuvar con el particular.

La autoridad al tratar de evitar la evasión o el incumplimiento parcial y reprender al contribuyente, aplica procedimientos que constituyen una maraña de reglas y disposiciones que provocan una indefensión en el particular y en muchos de los casos su incumplimiento, generando a su vez un sentido de intolerancia a la potestad tributaria, pues el acercamiento a la autoridad para solucionarlo, no se facilita, debido a dichos mecanismos.

Todo lo anterior crea una personalidad autoritaria, arbitraria, intransigente, que impide un acercamiento del contribuyente. Esas características del sistema fiscal no permiten una relación jurídico-fiscal de confianza mutua, dada la cercanía que debería existir y la dependencia de ambos contribuyente y autoridad, dado el origen social de dicha relación. Tal vez sea necesario considerar que la personalidad que ha adquirido la autoridad fiscal sea la principal fuente del estancamiento que tiene el sistema tributario.

Bajo esta tesitura debemos estudiar a fondo la responsabilidad estatal en la relación jurídica administrativa, así como en la impartición de justicia, para modificar ese paradigma ya sea de origen o mediante la creación de un sistema que en lugar de acrecentar el distanciamiento existente lo reduzca, permitiendo el acceso libre y equitativo de la función pública y una retroalimentación de las deficiencias del sistema tributario, que en este caso son las causas que generan dicho incumplimiento y una relación transparente y eficaz con la autoridad.

Dada la característica del sistema tributario y de las figuras fiscales, así como su interpretación estricta, es importante señalar que no es posible modificar de fondo algunos aspectos, pero también hay que

una aplicación fuera de contexto la autoridad administrativa-fiscal solo puede aplicar multas, más no sanciones, pues la naturaleza y efecto de ambas es totalmente distinta.

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agregar que se pueden implementar los que permitan crear en el particular un sentido de responsabilidad y cumplimiento, pero también es necesario establecer mediante la ontología jurídica14 la finalidad del Estado.

Nuestro sistema legal fué creado con las normas tributarias necesarias que permiten a los destinatarios cumplir espontáneamente con esa obligación, pero a su vez, el ejercicio de esa potestad impositiva ha permitido también establecer un sistema con ordenamientos jurídicos que ayuden al Estado a llevar a cabo la función supervisora y coactiva.

Dado el incremento de la población y como consecuencia de los sujetos obligados al cumplimiento de obligaciones fiscales, la autoridad administrativa se ha visto en la necesidad de implementar sistemas de control y supervisión que le permitan llegar a la mayor cantidad de sujetos posibles.

No hay que pasar por alto que la función principal de la autoridad fiscal sigue siendo supervisora, las funciones de recaudación y coacción, le fueron otorgadas para que se cumpliera con el objetivo mencionado, esta afirmación, sirve para señalar que la facultad sancionadora de la autoridad se encuentra en orden de importancia en segundo lugar y que por lo tanto, al sancionar las autoridades deberán considerar que se ha infringido una ley o reglamento, por lo que su sanción debe ser principalmente de naturaleza disciplinaria más no de un carácter diferente15. Como en algunos casos, dada la cantidad a pagar, se considera recaudatoria o de pena, y por eso se dice que es una sanción y no una multa, lo cual analizaremos con detenimiento.

En este orden de ideas y en primer plano a la autoridad fiscal le corresponde, realizar solo actividades de comprobación del cumplimiento de obligaciones fiscales por parte de los sujetos obligados y

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Bajo la ontología jurídica, al ser una rama de la filosofía del derecho, tiene por objeto obtener un concepto conforme a derecho que servirá de base para una reflexión filosófica.

Circunstancia que genera que las llamadas sanciones fiscales no existan como tales en nuestro sistema sino que sean solamente lo que llamamos multas, pero si consideramos la forma de imposición y su las cantidades que deben cubrirse por ese concepto, se convierten en verdaderas sanciones fiscales, contraviniendo con ello su naturaleza jurídica y el efecto que se busca con su aplicación.

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en segundo plano en caso de omisiones suplir estas mediante acciones que den como resultado el cumplimiento de las obligaciones omitidas e imponer las sanciones consecuentes.

Pero entre ambos supuestos se encuentra el principio del equilibrio de los derechos entre Estado y gobernado, sin perder de vista la interrelación que permita a las partes cumplir con sus obligaciones, mediante el acercamiento.

Actualmente la evolución social y el crecimiento de la población han diversificado la existencia de procesos estatales distintos, que parten de la naturaleza misma de la función que se realiza, pero a su vez conforman un tronco procesal común. Los conflictos administrativos tienen la particularidad de que se refieren a situaciones de hecho en los que el Estado forma parte de ella, debido a que aplica el poder otorgado por nuestra Constitución.

Esa relación entre el Estado y el particular, genera varias circunstancias importantes; a) Que existe una interdependencia en ambos sujetos de la relación, la cual debe cuidarse y ello le otorga la naturaleza social a todos los aspectos. b) La responsabilidad del Estado de proteger los derechos del particular, sin perder de vista el equilibrio de la aplicación de poder. c) Su compromiso del perfeccionamiento estatal, mediante la revisión y desarrollo de sus actos administrativos. d) Resolver la conflictiva pero mediante la búsqueda de la verdad real del proceso impugnado, porque solo eso garantizara que subsista la relación entre las partes. e) Incluir en el sistema los métodos alternos, para que resuelvan la conflictiva sin la monopolización estatal, buscando primeramente el mejoramiento del sistema y los derechos del particular.

Los medios para solución de los conflictos en materia administrativa se encuentran en un estado estático de evolución en cuanto a establecer técnicas que permitan obtener el resultado deseado por el particular que los promueve, pues han perdido de vista la finalidad para cual fueron creados.

Conforme a nuestra experiencia se considera que actualmente los Tribunales contenciosos se encuentran saturados de expedientes en